CE-SEC4-EXP1998-N8801

PAVIMENTACION DEL ANILLO VIAL EN CUCUTA / CONTRIBUCION DE

VALORIZACION / COSTO DE EJECUCION DE EMPALME DE VIAS

NACIONALES - Responsable / LA NACION COMO RESPONJSABLE DEL COSTO DE EJECUCION DE VIAS NACIONALES Es evidente que existió una intención clara del legislador de efectuar reconocimientos al esfuerzo cívico de los habitantes y contribuir al fomento de una región deprimida por una parte y por la otra de facilitar el proceso de apertura económica a través de la modernización de la infraestructura vial con la acometida de obras con cargo al presupuesto nacional, entre otros mecanismos e incentivos. Así mismo se admite como no discutida de la obra "anillo vial oriental de la ciudad de Cúcuta" localizado en el área metropolitana de Cúcuta, Departamento del Norte de Santander, ni su naturaleza de ser uno de los empalmes de vías nacionales y que forma parte de la infraestructura de transporte necesaria para la integración fronteriza. Así las cosas resulta obligado concluir que la resolución acusada inobservó y transgredió por inaplicación las disposiciones superiores especiales a las que debió sujetarse y que le impedían adoptar la decisión de trasladar el costo de la obra ejecutada o recuperar sus beneficios, mediante la imposición de la contribución de valorización sobre los predios influenciados pues con ello se modificó lo expresamente dispuesto en la ley, en el sentido de que la Nación asumiría o atendería los costos de obras como la que es materia de debate. Las razones anteriores resultan suficientes para

decretar la nulidad de la Resolución 006853 de 1994.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., junio cinco (5) de mil novecientos noventa y ocho (1998) Radicación número: 8801

Actor: AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: CONTRIBUCION DE VALORIZACION - F A L L OSe decide en esta oportunidad la acción pública de nulidad instaurada por el ciudadano AUGUSTO HERNANDEZ BECERRA, quien demanda de la jurisdicción la declaratoria de nulidad de la Resolución N° 006853 del 29 de diciembre de 1994, “por la cual se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización la Construcción y Pavimentación del ANILLO VIAL ORIENTAL DE LA CIUDAD DE CUCUTA”, expedida por el Ministro de Transporte.

EL ACTO ACUSADO Como se expresó es la Resolución N° 006853 del 29 de diciembre de 1994, cuyo texto es el siguiente: “MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE RESOLUCION 006853 de 1994 (29 DE DICIEMBRE) Por la cual se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización la Construcción y Pavimentación del ANILLO VIAL

ORIENTAL EN LA CIUDAD DE CUCUTA.

EL MINISTRO DE TRANSPORTE En uso de las facultades que le confiere el Decreto 2171 de 1992, artículo 11, numeral 7 y

CONSIDERANDO: Que el Decreto Legislativo número 1604 del 24 de junio de 1966, hizo extensivo el impuesto de valorización a todas las obras de interés público que ejecute LA NACION o cualquier otra Entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, creando el organismo administrativo que ha de organizar, recaudar y cobrar el impuesto por obras nacionales y determinó que en adelante el tributo se denominará exclusivamente contribución de valorización.

Que el Decreto 1394 de agosto 6 de 1970, reglamentario del Decreto 1604 de 1966,, señala las formas de determinar, distribuir y recaudar la contribución nacional de valorización causada por las obras que ejecute la Nación. Que el artículo 6° del Decreto 1394 de 1970, dispone: “La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada”. Que el Instituto Nacional de Vías, Establecimiento Público del orden nacional adscrito al Ministerio de Transporte, adelantará el contrato para la construcción y pavimentación del ANILLO VIAL ORIENTAL DE

CUCUTA.

Que teniendo en cuenta lo estipulado en el Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992, artículo 40, numeral 4, el Subdirector de Estudios e Investigaciones del Instituto Nacional de Vías, con Oficio SEI6091del 4 de mayo de 1994, solicitó concepto sobre los proyectos de causación, al Director General de Vías e Infraestructura del Ministerio de Transporte. Que con Oficio VIV 12880 del 16 de junio de 1994, se le informó al

Director General del Instituto Nacional de Vías, que la Dirección General de Vías e Infraestructura había recomendado conceptuar favorablemente sobre la causación de valorización generada por la construcción y pavimentación de la vía ANILLO VIAL ORIENTAL de la ciudad de San José de Cúcuta y de la Carretera SANTAFE DE BOGOTA - VILLAVICENCIO y Obras complementarias en los departamentos del Meta, Cundinamarca y Casanare. En mérito de lo expuesto.

RESUELVE ARTICULO PRIMERO: Determinar como Obra Nacional que causa contribución de Valorización la Construcción y Pavimentación del

ANILLO VIAL ORIENTAL en la Ciudad de Cúcuta.

ARTICULO SEGUNDO: Ordenar adelantar el trámite Técnico Administrativo para la liquidación, distribución y cobro del gravamen.

ARTICULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su expedición.

PUBLIQUESE Y CUMPLASE” DEMANDA Como fundamentos de hecho expone que el Anillo Vial Oriental de la ciudad de Cúcuta es uno de los “empalmes de vías nacionales dentro del perímetro de la ciudad de Cúcuta”, en los términos de la Ley 43 de 1973 y forma parte de “la infraestructura de transporte necesaria para la integración fronteriza” a que se refiere el artículo 48 de la Ley 191 de 1995. Agrega, que respecto de los empalmes de vías nacionales, la ley dispuso que “la Nación asumirá el costo de ejecución” y sobre la infraestructura de transporte necesaria, la ley reiteró que “estará a cargo de la Nación”, ésto es, que no sólo en una, sino en dos oportunidades, la ley previó que dichas obras correrían por

cuenta de la Nación. Colige entonces, que su costo no puede ser trasladado a otra persona o entidad, en forma total ni parcial. La resolución acusada, prosigue, es un acto administrativo mediante el cual “se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización la Construcción y Pavimentación del ANILLO VIAL ORIENTAL EN LA CIUDAD DE

CÚCUTA”.

Con base en dicho acto, el Instituto Nacional de Vías inició el procedimiento para determinar la totalidad de las obras y la cuantía de la valorización causada por la construcción y pavimentación de la vía “Anillo Oriental de la ciudad de Cúcuta”, fijar la zona de influencia de las contribuciones, identificar los predios gravados, distribuir las contribuciones y hacer efectivo el recaudo de la contribución. Cita como transgredidas con el acto administrativo acusado las siguientes disposiciones: El inciso final del articulo 7º de la Ley 43 de 1973 “por la cual la Nación se asocia al primer centenario de la reconstrucción de la ciudad de Cúcuta” en cuanto dispuso: “Igualmente la Nación asumirá el costo de ejecución de los empalmes de Vías Nacionales dentro del perímetro de la ciudad de Cúcuta”. El artículo 48 de la Ley 191 de 1995 “por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera”, según el cual: “La construcción, reparación y mantenimiento de la infraestructura de transporte necesaria para la integración fronteriza, estará a cargo de la Nación”. Se refiere a la naturaleza de la obra construida y precisa que según los estudios técnicos elaborados por las firmas Intersa S.A. y Proes Limitada Ingenieros

Consultores y el estudio de prefactibilidad de valorización realizado por Incoplan Ltda., de los cuales transcribe apartes, la obra afectada con el acto acusado corresponde a las que se refieren las Leyes 43 de 1973 y 191 de 1995, por lo que el acto acusado modifica el régimen legal de las obras afectadas. En capítulo que denomina “alcance de las Leyes 43 de 1973 y 191 de 1995”, efectúa un breve recuento y transcripción de la motivación y debates de las Leyes y destaca, que la primera tuvo como objeto que la Nación hiciera un reconocimiento a la ciudad de Cúcuta para beneficiarla en un gesto de solidaridad expresado en medidas concretas de contenido económico, especialmente la consistente en que la Nación “asumiera el costo” de ejecución de los empalmes de Vías Nacionales dentro del perímetro de la ciudad. La segunda es una ley de fomento para las zonas de frontera, que reitera a la primera en su intención legislativa de beneficiar a la ciudad con obras materiales de infraestructura, “que estarán a cargo de la Nación”. Acusa que el acto demandado, inspirado en un ánimo fiscalista completamente arbitrario y contrario a la ley, intenta endosar a la sociedad de Norte de Santander las facturas generadas por la construcción de obras cuyo costo la Nación prometió asumir y califica de injusticia tributaria el cobro de una obra que ante todo es de beneficio nacional, debido a las exigencias de la apertura económica, por lo que carece de sentido que dicha comunidad que ha sido especialmente golpeada por la crisis económica generada en la apertura , según lo reconocen tanto el Gobierno como el Congreso, deba correr con los costos de una obra que

presuntamente era de fomento para una región deprimida. De manera que constituye mayúscula incongruencia que ahora se considere a esa misma comunidad solvente para costear la obra con la cual se procuró fomentar su desarrollo, vía contribución de valorización. Concluye el cargo con la afirmación de que el acto acusado traiciona, por tanto, el espíritu y la letra de la ley. Califica improcedente la contribución de valorización, dado que cuando por ley se dispone que la Nación asuma el costo de ejecución de determinadas obra y que la realización de ellas esté a cargo de la Nación, no es dado al intérprete, menos aún al ejecutor de la ley, disponer nada distinto o contrario, como sería decidir que la obra corra por cuenta de los cucuteños y sean ellos quienes asuman su costo. Subraya que las leyes no se dictaron con el simple propósito de fijar el “nivel de competencia” para la realización de las obras, como tampoco para aclarar que las mismas se adelantarán con recursos presupuestales de la Nación, pues para ello no se requiere de leyes especiales. Agrega, que absurdo sería que la aplicación de leyes de fomento para regiones deprimidas por crisis económicas redundara en gravámenes tributarios extraordinarios a cargo precisamente de quienes han venido sufriendo las adversidades que busca conjurar la ley. Concluye que no tiene presentación que el Gobierno quiera ahora resarcirse de los gastos ocasionados por una obra que en dos leyes la Nación ofreció ejecutar por su cuenta en beneficio de la comunidad de la región fronteriza. Además, el gobierno carece de competencia para hacerlo porque únicamente el Congreso podría revocar esta determinación que fue adoptada mediante ley de la

República. CONTESTACION DE LA DEMANDA En esta oportunidad procesal la entidad demandada no registró actuación. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte actora, insiste en la ilegalidad del acto acusado y reafirma que la obra “anillo Vial Oriental de la ciudad de Cúcuta” es uno de los empalmes de vías nacionales dentro del perímetro de la ciudad de Cúcuta, en los términos de la Ley 43 de 1973 y forma parte de la “infraestructura de transporte para la integración fronteriza” a que alude el artículo 48 de la Ley 191 de 1995. Al efecto se apoya en los documentos obrantes en el expediente, particularmente en el “Análisis y estudio de factibilidad para la distribución y recaudo de la valorización de la Vía Anillo Vial de Cúcuta - Sector Oriental” contratado por el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías, en cuanto expresa: “Hoy día que el país se encuentra en un proceso general de apertura y que las negociaciones internacionales y en particular con nuestro vecino país de Venezuela aumentarán en los próximos años, se debe emprender la modernización de la infraestructura vial, sistema que canaliza el mayor porcentaje del intercambio económico. El anillo vial de Cúcuta forma parte de los proyectos que el gobierno colombiano ha planeado y ejecutado con esta finalidad” “En las dificultades que se presentan para el desarrollo económico está la red vial para conectarse con el interior del país. Mientras al otro lado de la frontera las carreteras venezolanas confluyen en Cúcuta, no ocurre lo mismo con las colombianas, que fueron construidas hace mas de cuarenta años y no se han modernizado. Es por ésto que ya

se están adelantando obras y estudios para conectar a Cúcuta con la Costa Atlántica, Antioquia y el centro del país”. Igualmente en el estudio de prefactibilidad elaborado por la firma “Incoplan Ltda.”, del cual destaca la importancia de la obra en los siguientes términos: “Las actuales condiciones de liberalización económica en la que los tratados de apertura bilateral y multilateral con Venezuela (G - 3) no son parte despreciable, sin lugar a dudas aumentará de forma considerable el flujo comercial entre las dos naciones. Razón por la cual la actual infraestructura vial se está haciendo del todo insuficiente. Ahora bien, dado que el tráfico que tiene por objeto transportar la carga que del vecino país se dirige al interior del nuestro y viceversa, cruza, en la actualidad, el centro de la ciudad de Cúcuta, se hace necesario su desvío so pena de daños irreparables en la red vial y de servicios internos” “Más adelante observa dicho estudio, al hacer la descripción general del sistema vial e internacional: “En la figura N° 1 se indica el sistema vial convergente a Cúcuta, tanto de orden nacional como internacional, el cual por sí solo es explicativo. En este esquema se puede apreciar la importancia que juega este sistema vial binacional dentro del proceso de integración económica colombo - venezolano, integración que ya se ha iniciado en forma práctica y real”. Concluye de lo anterior que la obra tiene por objeto desviar el tráfico que transporta “la carga que del vecino país se dirige al interior del nuestro y viceversa” y que como dicho tráfico “cruza en la actualidad el centro de la ciudad de Cúcuta, se hace necesario su desvío so pena de daños irreparables en la red

vial y de servicios internos” de la ciudad, etc. consecuencialmente forma parte de la “infraestructura de transporte necesaria para la integración fronteriza de que trata la Ley 191 de l995. Destaca como relevante que la obra es fundamentalmente de interés nacional porque apunta agilizar el flujo comercial entre Colombia y Venezuela, sin tener que utilizar las calles del municipio de Cúcuta con el consiguiente deterioro de su red urbana vial y de servicios”. En referencia al alcance de la Ley 43 de 1973 expresa que es una ley de fomento con nombre propio: ciudad de Cúcuta, inspirada como denota la exposición de motivos, de la cual transcribe apartes, en la finalidad de beneficiar a la ciudad con un gesto de solidaridad expresado en medidas de carácter económico. Igualmente se refirió a la situación de crisis económica en las zonas fronterizas, que fue el telón de fondo para la expedición de la Ley 191 de 1995 y para el efecto transcribe parte de la ponencia para primer debate en el Senado de la República. Reitera lo argüido a lo largo del debate en el sentido de que es ilegal e improcedente la Resolución acusada en cuanto determina la construcción y pavimentación del Anillo Vial Oriental de la ciudad de Cúcuta como obra nacional de común contribución de valorización. Por su parte la entidad DEMANDADA, concurre a defender la legalidad de la resolución acusada para lo cual en acápite que denomina “ámbito aplicativo de la Ley 43 de 1993”, expone que la norma es expresa en la delimitación material de su prescripción en el aspecto de obras, sentando interpretación restrictiva en el espacio y en el tiempo, siendo imperativa y limitando el objetivo a dar terminación

a puntuales obras de beneficio al departamento de Norte de Santander, sin que sea otra la comisión dispuesta al Gobierno Nacional. Agrega que el artículo 7° taxativamente indicó las obras viales entre definidos municipios del departamento a efecto de ser concluidas. “La efectividad de la norma que se comenta, se prevé con la descripción complementaria ordenada a la materialidad de aquellas obras también necesarias como de empalmes de las vías nacionales dentro del perímetro urbano, preceptuando que su costo lo asumirá la Nación”. A su juicio interpretación diferente conlleva dos yerros hermenéuticos de notoriedad y relevancia en el ámbito de aplicación de la ley a saber: “1. Concebir la autonomía y separación del inciso último del artículo 7° de la Ley 43 de 1973 respecto de las demás disposiciones integrantes del cuerpo legal. 2. Erigir el inciso último del artículo 7° de la Ley 43 de 1973 en norma especial para el municipio de San José de Cúcuta en materia político - administrativa para efectos del régimen fiscal y parafiscal de dicho municipio”.

Continúa expresando que: “El primer error es estimable en el marco de la lógicajurídica que orienta la interpretación de los textos legales, por cuanto vulnera la unidad temática de la ley, la integración relacionada entre normas del cuerpo legal referentes de su coherencia y sentido teleológico, y provoca escisión perfecta del texto en torno al inciso que se pretende interpretar, labor que sólo se obtiene mediante lectura aislada del mismo.

Aplicada dicha tarea lecto - interpretativa de tales características, implica la desnaturalización del texto de ley, como quiera que en punto al objeto regulado:

obras de infraestructura, la hermenéutica restrictiva en el espacio y el tiempo es el elemento que garantiza su real aplicación. El error que se valora, queda establecido en la lectura desprevenida del citado inciso último del artículo 7, cuyo tenor no consagra medidas presupuestales de diferida aplicación en unidades periódicas a efectos de prescribir la “asunción permanente” por la Nación de los costos de ejecución como tampoco de “construcción permanente de obras” que sería la implicación consecuencial, pues es que la norma en su totalidad trata de obras taxativamente determinadas”. En el siguiente punto que denomina “El inciso final del artículo 7 de la Ley 43 de 1973 y el artículo 48 de la Ley 191 de 1995 no se constituye en normativa de régimen especial ni desvirtúan la naturaleza tributaria de la contribución de valorización”, desarrolla el que considera el segundo error hermenéutico sobre el artículo 7º de la Ley 43 de 1973, consistente en la pretensión de darle el carácter de normativa especial político administrativa en el aspecto fiscal y parafiscal por la misma línea del análisis predicable del articulo 48 de la Ley 191 de 1995, que es detectable al intento de oponer este carácter “a la naturaleza tributaria de la contribución de valorización” establecida por la Ley 25 de 1921, desarrollada por el Decreto 1604 de 1966 y reglamentada por el Decreto 1394 de 1970, cuyas normativas acreditan la condición de tributo sobre las propiedades raíces, por tanto no “fusionable en los sistemas de financiación del orden contractual desde cuya perspectiva no es válido su análisis”.

A renglón seguido se refiere al contenido de las anteriores disposiciones, para concluir que “no procede análisis alguno de la contribución de valorización en el ámbito del sistema de financiamiento de las obras públicas, por cuanto no se integra a éste cuyos aspectos son contractuales, técnicos y presupuestales”. Al efecto se apoya en el artículo 6° del Decreto 1394 de 1970 en cuanto dispone que la contribución podrá liquidarse, antes de la ejecución, durante o una vez terminada la obra, para concluir que precisamente por la autonomía que como tributo posee la valorización del aspecto financiero de la obra, además de la exigibilidad directa que de ella se puede efectuar dada su naturaleza impositiva. Concluye, que la valorización es recaudable con base en cualquier obra pública que beneficie los inmuebles, sin que pueda predicarse carácter aleatorio en su imposición, fusionada dentro de las varias posibilidades del sistema financiero. Solicita declarar la legalidad del acto acusado. EL MINISTERIO PUBLICO, representado en esta oportunidad por la Procuradora Séptima ante la Jurisdicción, en referencia a las disposiciones citadas por el acto acusado, estima que la función del Ministro del Transporte de “decidir sobre los proyectos que causen la contribución nacional de valorización, de acuerdo con la ley” (art. 11 del Decreto 2171 de 1992) sólo puede ser entendida como la posibilidad que tiene el funcionario de ejecutar las disposiciones de carácter legal y cumplir con las decisiones tomadas por organismos relacionados con el sector de su competencia, otra interpretación no es posible, porque toda decisión que tome como funcionario debe estar sujeta a la ley y con mayor razón en casos

como el sub lite, en que se pretende imponer una obligación tributaria, desconociendo el principio de que no hay tributación sin representación. Precisa que si bien el Decreto 1604 de 1966 autorizó para que se cobrara una contribución de valorización por las obras de interés publico que ejecute la Nación, sin lugar a dudas será el Congreso quien proceda a determinar cuál o cuáles obras de las ejecutadas ameritan ser construidas por este sistema y quien fije el ámbito dentro del cual la Nación va a ejercer la facultad impositiva en particular. Agrega, que si como en el caso en estudio se trata de la construcción de un anillo vial que es necesario para facilitar el proceso de apertura económica, lo más equitativo es que sea costeado por la Nación, tal y como lo previeron las leyes citadas y con mayor razón si como lo indican sus antecedentes, la obra se presentó como de fomento para la región deprimida. Estima que debe accederse a las pretensiones de la demanda, toda vez que hubo una intención clara del legislador de que la obra fuese costeada por la Nación, por lo que no puede pretender el Ministro de Transporte, mediante un acto administrativo modificar lo expresamente dispuesto en la ley, por el solo hecho de que determinada obra produzca un beneficio para los predios ubicados en la zona de influencia. CONSIDERACIONES DE LA SALA Cuestiona el actor la decisión administrativa contenida en el acto acusado, de cobrar contribución de valorización por la construcción y pavimentación de la obra “Anillo Vial Oriental de la Ciudad de Cúcuta”, al considerarla ilegal porque

traslada su costo a los propietarios de los predios aledaños, no obstante ser disposición de la ley que la Nación atendería su costo. Por su parte, el impugnador aduce error de interpretación de la Ley 43 de 1973, ya que el mandato del inciso final se contrae exclusivamente a las obras iniciadas en las vías que la norma enuncia y no a la generalidad de los empalmes. Así mismo, destaca como inoponibles las Leyes 43 de 1973 y 191 de 1995 a la naturaleza tributaria de las normas que autorizan directamente la imposición de contribuciones de valorización. Debe entonces dilucidar la Sala si las disposiciones superiores citadas como transgredidas, que ordenaron a la Nación asumir el costo de ejecución y construcción de algunas obras, implicaron respecto de ellas, el desplazamiento de la Contribución de Valorización y por ende, no podía disponerse la causación y recuperación de los costos de la obra pública “anillo Vial Oriental de la ciudad de Cúcuta”, a través de la contribución, como lo previó el acto acusado. El artículo 7º, inciso final, de la Ley 43 de 1973 y el 48 de la Ley 191 de 1995, normas superiores citadas como infringidas, disponen: “Artículo 7°. El Gobierno Nacional impulsará la terminación de las siguientes obras actualmente en ejecución; a) Construcción y dotación del Hospital Erasmo Meoz de Cúcuta, cuya edificación fue comenzada en 1973 mediante contrato entre la Nación, el Departamento de Norte de Santander y la Beneficencia de Norte de Santander; b) Terminación del Distrito de Riego del Zulia que adelanta el Instituto

Colombiano de la Reforma Agraria (Incora), incluyendo el correspondiente programa de parcelaciones; c) Terminación de las siguientes obras viales que adelanta el Ministerio de Obras Públicas: Cúcuta - Ocaña; Arboledas - BaguecheCáchira y Cúcuta - La Frontera. Igualmente la Nación asumirá el costo de ejecución de los empalmes de vías nacionales dentro del perímetro de la ciudad de Cúcuta”. (Subraya la Sala). No obstante la generalidad del mandato del legislador, que por su claridad no admite interpretaciones diferentes a las que de su literalidad se desprende en el sentido de que “La Nación asumirá el costo de ejecución de los empalmes de Vías Nacionales dentro del perímetro de la ciudad de Cúcuta”, con base en los antecedentes traídos por el actor, observa la Sala que entre los motivos y consideraciones que tuvo el legislador para expedir la Ley 43 de 1973, por la cual “la Nación se asocia al primer centenario de la reconstrucción de la ciudad de Cúcuta”, y a la conmemoración de la catástrofe sísmica que la destruyó el 18 de mayo de 1875, al igual que las localidades de San Cayetano, Villa del Rosario y sectores circunvecinos, como reza su artículo primero, conforme al Proyecto de Ley N°117 de 1973 presentado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público a nombre del Gobierno Nacional, se destaca que: …“es apenas una contribución nacional al desarrollo económico y social de la ciudad de Cúcuta y de las localidades de San Cayetano, Villa del Rosario y sectores circunvecinos que fueron afectados por el

terremoto”. “La reconstrucción de Cúcuta, después del más pavoroso siniestro de carácter telúrico que registra la historia nacional, constituye admirable esfuerzo de superación y de espíritu cívico; gracias a ello Cúcuta es hoy una ciudad pujante y progresista, que orgullosamente representa en la frontera con Venezuela la altiva dignidad de Colombia” ……………………………………………………………………… “Si ha sido laudable práctica que la Nación concurra con su acción espiritual y material a solucionar los problemas que padecen zonas afectadas por fenómenos de la naturaleza, es de elemental equidad que se haga presente en favor de esta ciudad, que gracias a la reciedumbre de sus hijos supo sobreponerse a la adversidad y resurgir de sus escombros”. En la ponencia para segundo debate se destaca también el proyecto “constituye un homenaje al ingente esfuerzo cívico que los habitantes de la capital nortesantandereana realizaron para reconstruir la ciudad que fue destruida por una catástrofe sísmica el 18 de mayo de 1875” (Anales del Congreso, miércoles 28 de noviembre de 1973). De manera que con tales finalidades la ley dispuso la construcción de diversas obras, como el Centro Cívico 18 de Mayo (art. 2º), la terminación de otras en ejecución como el Hospital Erasmo Meóz de Cúcuta, el Distrito de Riego del Zulia, de las vías Cúcuta - Ocaña; Arboledas - BaguecheCáchira y Cúcuta - La Frontera, (art.7), del Parque de la Gran Colombia en Villa

del Rosario (art.11), la inclusión dentro de los planes y programas del Ingenio Azucarero de El Zulia, la construcción y dotación de la Zona Franca Industrial y Comercial de Cúcuta, etc., y dispuso la inclusión en el Presupuesto Nacional de las próximas vigencias de las partidas necesarias para el cumplimiento de la ley, facultando al Gobierno Nacional para efectuar traslados, abrir créditos, etc. A su turno, la expedición de la Ley 191 de l995, “Por la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera”, expedida en desarrollo de los artículos 285, 289 y 337 de la Constitución y cuyo objeto fue “establecer un régimen especial para las Zonas de Frontera con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural”, (art.1º) estuvo precedida de consideraciones tales como las siguientes: “…la política de apertura económica puesta en marcha por el gobierno anterior y que el actual ha prometido continuar ha generado nuevos problemas a nuestras fronteras. En efecto, la economía basada tradicionalmente en el intercambio comercial, no estaba - ni lo está hoy - preparada para afrontar los retos que trajo la apertura. En las fronteras colombianas no existe la infraestructura física ni los capitales necesarios para crear industrias competitivas, por lo cual la apertura sólo ha producido desempleo, y si el Estado colombiano no toma conciencia de esta situación, los habitantes de esas orillas olvidadas de la Patria estarán condenados a presenciar el paso de los camiones que transportan hacia el interior de las dos naciones los productos

recíprocos, fabricados en el interior, sin que dejen en la frontera otra huella que el deterioro creciente de la pobre infraestructura vial actualmente existente. El panorama desolador que hoy presentan las ciudades y poblaciones fronterizas se agrava particularmente en el caso de Cúcuta y su área metropolitana, inundada por miles de compatriotas provenientes de otras zonas del país que atraídos por el señuelo de la apertura o desplazados por la violencia están llegando a la ciudad a engrosar sus cinturones de miseria, aumentando peligrosamente la demanda de empleo, salud, educación y servicios públicos, que obviamente la ciudad no está en capacidad de satisfacer”. Como bien lo destacan el actor y la señora Procuradora es evidente que existió una intención clara del legislador de efectuar reconocimientos al esfuerzo cívico de los habitantes y contribuir al fomento de una región deprimida por una parte, y por la otra de facilitar el proceso de apertura económica, a través de la modernización de la infraestructura vial con la acometida de obras con cargo al presupuesto nacional, entre otros mecanismos e incentivos. Así mismo, se admite como no discutida la ubicación de la obra “anillo vial oriental de la ciudad de Cúcuta”, “localizado en el área metropolitana de Cúcuta, Departamento del Norte de Santander” (fl.56 documento del Ministerio de Transporte), ni su na