CE-SEC4-EXP1998-N9093

SERVICIO IN BOND EN AEROPUERTO - Autorización / NORMA VIOLADADerogatoria /SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia La actora para sustentar la medida pretendida, se remite a los argumentos por ella expresados en el acápite de "Disposiciones violadas y concepto de la violación" contenido en su escrito de demanda, lo cual significa que los razonamientos en que sustenta la solicitud de suspensión, son los mismos que apoyan su pretensión de nulidad de la Ordenanza Nº 024 de 1997, y que reitera al sustentar el recurso de apelación instaurado. Pues bien, sostiene que con la Ordenanza acusada, se está desconociendo la situación jurídica particular y concreta, inmodificable al tenor del artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, creada por medio del Decreto 2253 de septiembre de 1992, en virtud del cual el Gobernador de Cundinamarca le concedió un permiso para establecer en el aeropuerto El Dorado un servicio In Bond, para exportar licores libre de impuestos y cuyo consumo solamente puede verificarse fuera del territorio de dicho departamento, pues sorpresivamente la aludida Ordenanza deroga expresamente el referido decreto. Al respecto se observa que no es posible predicar la manifiesta infracción del artículo 24 del decreto 2733 de 1959, pues la Ordenanza acusada, fue expedida el 15 de septiembre de 1997, o sea, en vigencia del Decreto 01 de 1984, que entró a regir el 1º de marzo de 1984 y que a la postre derogó expresamente la norma en mención, es decir, e lacto acusado fue

expedido cuando ya el decreto 2733 de 1959 había desaparecido del ordenamiento jurídico, y por ende, no existía, por lo cual mal podría haber sido infringido de manera ostensible. Por último, tampoco se presenta la flagrante violación del artículo 202 de la ley 223 de 1995, que señala el hecho generador del impuesto al consumo de licores, dado que debe precisarse que son los llamados servicios In Bond, precisión que, no es viable efectuar en la presente oportunidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá D.C., septiembre once (11 ) de mil novecientos noventa y ocho (1998).

Radicación número: 9093

Actor: LICORES DE COLOMBIA LTDA.

Demandado: GOBERNACIÓN DE CUNDINAMARCA Referencia: AUTO Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra el auto de mayo 7 de 1998, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del juicio de nulidad, contra los artículos 100 y 502 de la Ordenanza Departamental No. 024 de fecha 15 de septiembre de 1997, expedido por la Gobernación de Cundinamarca “Por la cual se expide el Estatuto de Rentas del Departamento de Cundinamarca”, y mediante el cual se negó la suspensión provisional de los efectos de los artículos demandados.

ANTECEDENTES El demandante presentó demanda de nulidad contra los artículos 100 y 502 de la Ordenanza Departamental No. 024 de fecha 15 de septiembre de 1997,

expedida por la Gobernación de Cundinamarca, en virtud de la cual, se expidió el Estatuto de Rentas del departamento. Por el artículo 100 ibídem, se prevé que los productos introducidos en zonas de régimen aduanero especial causarán los impuestos de consumo a que se refiere este Estatuto; así mismo se sujetó al pago de tales impuestos entre otros, a los productos en operaciones In Bond. Por su parte, el artículo 502 se refiere a la derogatoria de todas las normas que le sean contrarias. Como fundamento de la demanda, aduce el accionante la violación del Decreto 02253 de septiembre de 1972 del Gobernador de Cundinamarca, del Decreto ley 2733 de 1959, del artículo 69 del Decreto ley 01 de 1984, del Decreto ley 444 de 1967, del Decreto 2304 de 1989, y de la ley 223 de 1995; toda vez que el acto acusado modifica la situación particular y concreta de la actora en virtud del decreto 2253/72 por el cual el Gobernador de Cundinamarca le concedió un permiso para establecer en el aeropuerto de Santafé de Bogotá un servicio In Bond, exento de Impuestos, para exportar los productos de la licorera de Cundinamarca. Así mismo, desconoce el artículo 47 del decreto 444/67 que estableció que estarán libres de gravámenes de importación y de consumo los artículos que adquieran los viajeros con destino al exterior para que les sean entregados dentro de la nave al momento de su salida al exterior, dentro de los límites establecidos por el gobierno. Considera igualmente, que con el acto demandado viola el artículo 202 de la ley

223/95, pues se está modificando el hecho generador del impuesto de consumo de licores, vinos, aperitivos o similares, dado que los servicios In-Bond tienen como objeto vender licores que en ningún momento se consumen en el departamento. En el mismo escrito de demanda, solicita el actor se suspendan provisionalmente los efectos del acto acusado, tomando como sustentación de dicha medida, lo expresado por él en el acápite de su demanda denominado “Disposiciones violadas y objeto de la violación”. Trae de igual forma a colación, lo señalado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en concepto del 28 de marzo de 1996 en el sentido de que si las Asambleas Departamentales han decretado tratamientos preferenciales en favor de algún tipo de producto para los departamentos que se encuentren en el régimen de impuestos al consumo, el reconocimiento de tales beneficios se efectúa por medio de actos administrativos, los cuales conservan su validez hasta que no sean suspendidos o anulados por la jurisdicción contencioso administrativa, en virtud del principio de legalidad, o hasta que venza el plazo de la respectiva exención o tratamiento preferencial, y en consecuencia, al crear una situación jurídica particular, no pueden ser revocados sino con el consentimiento del beneficiario. EL AUTO APELADO En el auto admisorio de la demanda, proferido por el a quo el día 7 de mayo de 1998, se dispuso negar la suspensión provisional, pues en su criterio, no existe la manifiesta infracción ya que es necesario entrar en un estudio de fondo no propio de este momento procesal. Adicionalmente, no encontró probado así sea sumariamente, el perjuicio provocado por la ejecución de la ejecución de los

actos demandados. RECURSO DE APELACION Inconforme con la decisión del a quo, la parte actora interpuso oportunamente el recurso de apelación contra el auto en mención, y fundamentó su impugnación en lo siguiente: Anota que sí existe prueba sumaria de los perjuicios que los artículos del acto administrativo demandado han causado a LICORES DE COLOMBIA LTDA, pues basta con observar las declaraciones realizadas por los señores Alfredo Enrique Insicnares Palma (Auditor) y del Sr. Domingo Velandia (Administrador), quienes manifiestan bajo gravedad de juramento, que se ha causado una disminución en las ventas en un porcentaje superior al 58.34%. Así mismo señala que sí aparece de forma ostensible y manifiesta la violación de la ley, pues, en el capítulo de disposiciones violadas y concepto de la violación se hizo énfasis en que mediante el decreto 02253 de septiembre de 1972, expedido por el Gobernador del Departamento de Cundinamarca, se le había concedido un permiso para establecer en el aeropuerto El Dorado de Santafé de Bogotá, un servicio In Bond, mediante el cual, podía exportar libre de impuestos departamentales, los productos producidos por la actora, y por las industrias licoreras de Colombia. De otra parte, aduce que de acuerdo con el artículo 58 de la CN, que posee derechos adquiridos, los cuales no pueden ser revocados unilateralmente por las autoridades, por las limitaciones que la ley consagra. Así mismo, el artículo 100 de la ordenanza desconoce en forma ostensible el artículo 47 del decreto 444/67, que prevé que los artículos que adquieran los

viajeros al exterior para que sean entregados dentro de la respectiva nave al salir al exterior, están libres de gravámenes de acuerdo con la ley, y que con los artículos demandados, se desconoce también flagrantemente el artículo 202 de la ley 223/95, dado que se cambió el hecho generador del impuesto de consumo, puesto que los productos que se encuentran en tránsito a otro departamento o hacia el exterior, en ningún momento se van a consumir en el departamento de Cundinamarca. Igualmente, afirma que como está objetivamente demostrado con las normas constitucionales y legales en el concepto de la violación, comedidamente solicita se disponga la suspensión provisional solicitada. De la simple comparación del acto acusado con el artículo 24 del decreto ley 2733 de 1959, se deduce el quebranto ostensible a éste último, el cual coloca en situación especial a quien por medio de un acto administrativo se le ha creado una situación jurídica particular, caso en el cual el acto no puede ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del titular. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como reiteradamente lo ha sostenido esta Corporación, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos es una medida de carácter excepcional, y como tal, para su viabilidad se requiere el cumplimiento estricto y riguroso de todos los requisitos expresamente previstos en la ley. En la presente oportunidad, observa la Sala, que no se dio cumplimiento al numeral 2 del artículo 152 del C.C.A., pues no se presenta la manifiesta infracción de las normas invocadas como fundamento de la solicitud, tal como pasa a explicarse. En el acápite correspondiente a la suspensión provisional, la actora expresa que

“Como está objetivamente demostrado con las normas constitucionales citadas y explicando en la relación de hechos y omisiones y concepto de la violación, comedidamente solicito se disponga la suspensión provisional de las normas acusadas, de conformidad con las disposiciones que regulan la materia (Decreto 01 de 1984, pues aparece prima facie la contradicción entre el acto impugnado y los preceptos vigentes al momento de expedirse aquél”. Es decir, la actora, para sustentar la medida pretendida, se remite a los argumentos por ella expresados en el acápite de “Disposiciones violadas y concepto de la violación” contenido en su escrito de demanda, lo cual significa que los razonamientos en que sustenta la solicitud de suspensión, son los mismos que apoyan su pretensión de nulidad de la Ordenanza No 024 de 1997, y que reitera al sustentar el recurso de apelación instaurado. Pues bien, sostiene que con la Ordenanza acusada, se está desconociendo la situación jurídica particular y concreta, inmodificable al tenor del artículo 24 del decreto 2733 de 1959, creada por medio del Decreto No 02253 de septiembre de 1992, en virtud del cual el Gobernador de Cundinamarca le concedió un permiso para establecer en el aeropuerto El Dorado un servicio In Bond, para exportar licores libre de impuestos y cuyo consumo solamente puede verificarse fuera del territorio de dicho departamento, pues sorpresivamente la aludida Ordenanza deroga expresamente el referido decreto. Manifiesta igualmente que “de la simple comparación de los textos cuestionados de la ordenanza con el art. 24 del decreto ley 2733 de 1959, se deduce, sin

esfuerzo alguno, el quebranto ostensible a ésta norma de carácter superior que coloca en situación especial a quién por medio de un acto administrativo se le “haya creado una situación jurídica individual o o (sic) reconocido un derecho de igual categoría”, (sic) cual no puede ser revocado “sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular”, según las propias palabras de la norma superior que ostensiblemente se ha quebrantado.” Al respecto observa la Sala que no es posible predicar la manifiesta infracción del artículo 24 del decreto 2733 de 1959, pues la Ordenanza acusada, fue expedida el 15 de septiembre de 1997, o sea, en vigencia del decreto 01 de 1984, que entró a regir el 1 de marzo de 1984, y que a la postre derogó expresamente la norma en mención, es decir, el acto acusado fue expedido cuando ya el decreto 2733 de 1959 había desaparecido del ordenamiento jurídico, y por ende, no existía, por lo cual, mal podría haber sido infringido de manera ostensible. De otra parte, no encuentra la Sala que con la Ordenanza impugnada se viole flagrantemente el artículo 73 inciso 1º del C.C.A (decreto 01 de 1984), relativo a la revocatoria directa de los actos de carácter particular y concreto, pues, en primer lugar, es necesario precisar si al derogarse el Decreto del Gobernador en virtud de la Ordenanza Departamental, está realmente operando el fenómeno de la revocatoria directa, al amparo de las normas que regulan dicho asunto, o si por el contrario, se presenta otra figura, análisis que no es propio de la presente

oportunidad y que descarta de suyo la manifiesta infracción alegada. Tampoco observa Sala que con el artículo 100 de la Ordenanza acusada, en virtud del cual se previó el pago de los impuestos al consumo entre otros, a los productos en operaciones in bond, se viole flagrantemente el artículo 47 del decreto 444 de 1967, que consagra la inexistencia de gravámenes de importación y consumo para los artículos que adquieran los viajeros con destino al exterior, por cuanto es indispensable precisar la noción y el alcance de las llamadas operaciones in bond, precisiones que son materia exclusiva del fallo, y no de la presente oportunidad, y que nuevamente descartan la ostensible violación alegada. Por último, tampoco se presenta la flagrante violación del artículo 202 de la ley 223 de 1995, que señala el hecho generador del impuesto al consumo de licores, dado que debe precisarse qué son los llamados servicios in bond, precisión que, se reitera, no es viable efectuar en la presente oportunidad. Es de anotar que al aceptarse como sustentación de la solicitud de suspensión provisional, la remisión a los argumentos expuestos en la demanda, la Sala está ampliando su concepto de sustentación expresa, en el sentido de que la medida en mención también debe entenderse como debidamente sustentada cuando el actor expresamente fundamenta su solicitud en las normas y argumentos expuestos en la demanda, pues no existe razón legal, ni mucho menos de orden lógico, para impedir que los argumentos que sustenten la pretensión de nulidad, sean los mismos que fundamenten la solicitud de suspensión provisional, a tal punto que en la práctica, el actor, en el acápite correspondiente a la suspensión

provisional, no hace cosa distinta que repetir los razonamientos expuestos en el concepto de violación de la demanda. La remisión a los argumentos de la demanda, con el propósito de sustentar expresamente la solicitud de suspensión provisional, y por ende, dar cumplimiento al artículo 152 del C.C.A, tiene el mismo alcance y los mismos efectos que la práctica en mención, esto es, sustentar la solicitud de suspensión con los mismos razonamientos que sirven de fundamento a la solicitud de nulidad, lo cual se reitera, es permitido. Así las cosas, y por cuanto no existe la manifiesta infracción de las normas invocadas por la actora, no es posible acceder a su solicitud, por lo que, con las precisiones efectuadas, se impone confirmar la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta,

RESUELVE

1CONFÍRMASE la providencia recurrida de fecha 7 de mayo de 1998, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, y mediante la cual, se negó la solicitud de suspensión provisional de los efectos del acto demandado. 2NOTIFÍQUESE personalmente al señor agente del Ministerio Público. Cópiese, notifíquese, comuníquese al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. GERMÁN AYALA MANTILLA JULIO E. CORREA RESTREPO Presidente de la Sección

DELIO GÓMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario