CE-SEC4-EXP1998-NACU175

IMPUGNACION DE ACCION DE CUMPLIMIENTO - Sustentación /

PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL - Aplicación / IMPUGNACION DE ACCION DE CUMPLIMIENTO - Interpretación No obstante la falta de sustentación de la impugnación, la Sala aplicará el artículo 27 de la ley 393 de 1997, normatividad que en relación con el "Trámite de la Impugnación" establece que, "el Juez que la conozca estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo". En consecuencia, acorde con el principio consagrado por la Carta Política en su artículo 228, la Sala entiende que la accionante no compartió la decisión del Tribunal desfavorable a sus intereses, aunque omitió expresar los motivos de su inconformidad. Teniendo en cuenta lo anterior, procederá al examen de decisión de primera instancia.

CUMPLIMIENTO DE NORMA CONSTITUCIONAL - Improcedencia / ACCION

DE CUMPLIMIENTO - Finalidad / NORMA CONSTITUCIONAL - Desarrollo Legal / CUMPLIMIENTO DE NORMA CONSTITUCIONAL - Excepción No procede la solicitud de cumplimiento respecto del artículo 103 de la Constitución Política, pues de conformidad con lo dispuesto en el 87 de la misma Carta, y en la ley 393 de 1997, artículos 1o. y 8o., la acción de cumplimiento está prevista para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. Esta expresión, tomada en su sentido exacto y lógico implica que tanto la ley como el acto administrativo deben contener mandatos de imperioso cumplimiento en forma directa e inmediata. De ordinario, las normas constitucionales requieren

desarrollo legal para su aplicación salvo el caso de los derechos fundamentales cuya aplicación inmediata se haya ordenado. CUMPLIMIENTO DE PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA - Improcedencia La Sala no estudiará lo relativo a dichas normas invocadas por la accionante, porque la acción de cumplimiento, de acuerdo con lo establecido en los artículos 87 de la Constitución y 1o. y 8o. de la ley 393 de 1997, está prevista para hacer efectivo el cumplimiento de "una ley o un acto administrativo", y no de un "proyecto de ley". CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL DEL SENA - Conformación / FUNDESENA - Inexistencia como Miembro del Consejo Directivo del Sena / ACCION DE CUMPLIMIENTO - Finalidad La Fundación Nacional de Egresados del SENA "FUNDESENA", no aparece como parte integrante del Consejo Directivo Nacional del SENA, del Consejo Directivo Regional del SENA, de los comités Técnicos de Centro ni del Comité Nacional de formación Profesional Integral. En ninguna de las citadas disposiciones se establece el nombramiento ni la inclusión de miembros de la fundación accionante dentro de lo citados consejos y comités. En el caso de estudio, se repite, no existe ley ni acto administrativo que consagre el derecho de FUNDESENA para acceder con participación activa en los organismos directivos del SENA, de manera inmediata. El fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es la observancia del ordenamiento jurídico existente por parte de las autoridades a cuyo cargo está tal cometido, en procura de lograr la efectividad del Estado Social de Derecho. Pero es claro también que en ese

ordenamiento jurídico (ley o acto administrativo) debe aparecer establecida la obligación que se pretende hacer cumplir en forma expresa, clara y precisa, cuyo desacato implique la violación de un derecho que por estar ya reconocido, no admite debate alguno.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero Ponente: Doctor DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Santa Fe de Bogotá, D.C., marzo veintisiete (27) de mil novecientos noventa y ocho (1998)

Radicación número: ACU-175

Actor: Fundación Nacional de Egresados del SENA “FUNDESENA”.

Demandado: SENA Impugnación contra la providencia de diciembre 10 de 1997 del Tribunal

Administrativo de Santander. F A L L O Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por el representante legal de la Fundación Nacional de Egresados del SENA “FUNDESENA”, contra la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander el 10 de diciembre de 1997, mediante la cual denegó la acción de cumplimiento ejercida por la citada fundación. ANTECEDENTES Afirma la Fundación actora que no obstante las solicitudes formuladas por ella, el SENA le ha negado “los espacios de la democracia participativa y de Representación Legal ante los Organismos del ESTADO”. Que con tal negativa se está impidiendo su participación en el Consejo Directivo Nacional del SENA, en el Consejo Directivo Regional de Santander, en los Comités Técnicos de Centro y en el Comité Nacional de Formación Profesional.

Con fundamento en lo establecido en el artículo 87 de la Constitución y en la ley 393 de 1997, solicitó que se ordene al Director General del SENA el cumplimiento de lo previsto en los artículos 103 de la Constitución; 7º parágrafos 1 y 2, y 8º parágrafo único de la ley 119 de 1994; 2º y 3º parágrafo único, 4º, 5º y 6º del Acuerdo Reglamentario Nº 009 de 1994 y, 28, 29 y 30 de la Ley Estatutaria Nº 249 de 1996. La accionante considera que por parte de la Dirección del SENA ha existido inobservancia de la normatividad enlistada, pues a su juicio, no ha cumplido con las disposiciones que regulan la democracia participativa. LA OPOSICION El apoderado del SENA se opuso a la prosperidad de las pretensiones contenidas en la demanda de cumplimiento. Indicó que la composición del Consejo Directivo Nacional del SENA está regulada por la ley, sin que se haya previsto como parte integrante a FUNDESENA, ni a otra entidad, persona u organización diferente, a las taxativamente contempladas por la ley 119 de 1994. Consecuente con tal presupuesto considera que no es posible alegar la transgresión de las normas sobre participación democrática, toda vez que los derechos relacionados con tal ejercicio, están delimitados por disposiciones precisas, que no permiten invadir las instancias reguladas por las disposiciones vigentes. En cuanto hace a la solicitud para que se democratice la participación orgánica, de acuerdo con los artículos 28 y ss. de la ley 249 de 1996, estima que no es

aplicable al SENA, porque la ley 119 de 1994 no establece que el Director de dicho establecimiento público ni las autoridades citadas en el artículo 28 íb., deban designar representantes de las organizaciones civiles en su Consejo Directivo Nacional. A su juicio tampoco prevé la mencionada ley 119 de 1994 que miembros no señalados en la misma, puedan tener participación en el Consejo Directivo Regional, en los Comités Técnicos de Centro o en el Comité Nacional de Formación Profesional Integral del SENA. LA PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Santander mediante la sentencia impugnada negó lo pretendido por la accionante. Con fundamento en lo previsto en los artículos, 6º, 7º, 8º, 14, 16 y 22 de la ley 119 de 1994 y 2º del Acuerdo Nº 09 de 1994, expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA, afirmó que FUNDESENA no puede tener asiento participativo en ninguno de los consejos ni comités previstos en la ley 119 de 1994, como que dicha normatividad precisa la conformación de los mismos, sin incluir en parte alguna a la entidad accionante. Su solicitud tendiente a que se democratice la participación orgánica prevista en los artículos 28 y ss. de la ley 249 de 1996, a juicio del Tribunal no es aplicable en este caso. En criterio del Tribunal, la ley 119 de 1994 no establece que el Director del SENA ni cualquier otra autoridad de las citadas en el mencionado artículo 28 íb., deba designar representantes de las organizaciones civiles en el Consejo Directivo Nacional; tampoco permite la inclusión de miembros no previstos en la

misma para participar en el Consejo Directivo Regional del SENA, en los Comités Técnicos de Centro o en el Comité Nacional de Formación Profesional Integral. De acuerdo con lo anterior no le dio prosperidad a la acción impetrada y concluyó que, ninguna de las normas constitucionales y legales citadas en la demanda como incumplidas por el SENA, pudo ser desacatada. Por el contrario, como se precisó en el comunicado 14020 de julio 9 de 1997 (fls.65 y 66), la entidad demandada, a través de su oficina jurídica, le comunicó a FUNDESENA, mediante los oficios números 04507 y 05159 de 1996, sobre las normas que regulan la conformación de los comités técnicos. También le advirtió que para poder participar en los mismos, FUNDESENA debía someterse a los procedimientos legales y reglamentarios correspondientes, a los cuales no ha dado cumplimiento. Finalmente agregó que no le daba prosperidad a la excepción de inepta demanda propuesta por el SENA, pues no obstante la forma antitécnica y desordenada de la demanda, ella contiene el acápite de fundamentos de derecho, dentro del cual incluyó las disposiciones cuyo cumplimiento solicitó. LA IMPUGNACION El representante legal de FUNDESENA, al notificarse personalmente de la anterior providencia, anotó: “Manifiesto que apelo de la providencia de fecha 10 de Diciembre 197 (sic)”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Lo primero que la Sala observa es que el representante legal de FUNDESENA, al notificarse personalmente de la providencia, se limitó a manifestar que “apelo de

la providencia de fecha 10 de Diciembre 197 (sic)”. No obstante la falta de sustentación de la impugnación, la Sala aplicará el artículo 27 de la ley 393 de 1997, normatividad que en relación con el “Trámite de la Impugnación” establece que, “el Juez que la conozca estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo”. En consecuencia, acorde con el principio consagrado por la Carta Política en su artículo 228, la Sala entiende que la accionante no compartió la decisión del Tribunal desfavorable a sus intereses, aunque omitió expresar los motivos de su inconformidad. Teniendo en cuenta lo anterior, procederá al examen de decisión de primera instancia. Como se dijo en los antecedentes de esta providencia, la fundación accionante pretende que se de cumplimiento a lo establecido en los artículos 103 de la Constitución; 7º parágrafos 1 y 2, y 8º parágrafo único de la ley 119 de 1994; 2º y 3º parágrafo único, 4º, 5º y 6º del Acuerdo Reglamentario Nº 009 de 1994 y, 28, 29 y 30 de la Ley Estatutaria Nº 249 de 1996 (sic), con la finalidad de que FUNDESENA “tenga asiento” en el Consejo Directivo Nacional del SENA, en el Consejo Directivo Regional de Santander, en los Comités Técnicos de Centro y en el Comité Nacional de Formación Profesional”. Analizado el caso, la Sala advierte que no procede la solicitud de cumplimiento respecto del artículo 103 de la Constitución Política, pues de conformidad con lo

dispuesto en el 87 de la misma Carta, y en la ley 393 de 1997, artículos 1º y 8º, la acción de cumplimiento está prevista para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo. Esta expresión, tomada en su sentido exacto y lógico implica que tanto la ley como el acto administrativo deben contener mandatos de imperioso cumplimiento en forma directa e inmediata. De ordinario, las normas constitucionales requieren desarrollo legal para su aplicación salvo el caso de los derechos fundamentales cuya aplicación inmediata se haya ordenado. En relación con la solicitud de cumplimiento formulada por la accionante respecto de los artículos 28, 29 y 30 de la “Ley Estatutaria No. 249 de 1996”, la Sala encuentra que no existe citada ley, y que la fundación demandante pretende exigir el cumplimiento de unas disposiciones contenidas en un “proyecto” de Ley Estatutaria (el No. 249 de 1996 - Senado “por la cual se regula la participación de las organizaciones civiles en la gestión pública, y se dictan otras disposiciones”), publicado en la Gaceta del Congreso del 11 de abril de 1996 (pags. 6 a 16), el cual fue archivado el 9 de octubre de 1996. En consecuencia, la Sala no estudiará lo relativo a dichas normas invocadas por la accionante, porque la acción de cumplimiento, de acuerdo con lo establecido en los artículos 87 de la Constitución y 1° y 8° de la ley 393 de 1997, está prevista para hacer efectivo el cumplimiento de “una ley o un acto administrativo”, y no de un “proyecto de

ley”. En este punto, causa extrañeza a la Sala que la parte accionante haya pretendido hacer aparecer un proyecto de ley con la categoría de “Ley Estatutaria”, anexando una copia (fl. 31) de los artículos 27 a 31 de la supuesta Ley Estatutaria No. 249 de 1996, que como ya se dijo, corresponde a un “proyecto de ley” que fue archivado. Por su parte, los artículos, 6º, 7º, 8º, 14, 16, 17 y 22 de la Ley 119 de 1994 y 2º del Acuerdo Nº 09 de 1994, expedido por el Consejo Directivo Nacional del SENA establecen lo siguiente: LEY 119 DE FEBRERO 9 DE 1994 “Por la cual se reestructura el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se deroga el decreto 2149 de 1992 y se dictan otras disposiciones. “… “ARTICULO 6°. DIRECCION Y ADMINISTRACION “La dirección y administración del SENA estarán a cargo del Consejo Directivo Nacional y del Director General. “ARTICULO 7°. CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL “El Consejo Directivo Nacional estará integrado por: “1. El Ministro de Trabajo y Seguridad Social, quien lo presidirá, o el Viceministro como su delegado. “2. El Ministro de Desarrollo Económico o el Viceministro de Industria, Comercio y Turismo como su delegado. “3. El Ministro de Educación Nacional o el Viceministro como su delegado. “4. Un representante de la Conferencia Episcopal “5. Un representante de la Asociación Nacional de Industriales ANDI.

“6. Un representante de la Federación Nacional de Comerciantes, FENALCO. “7. Un representante de la Sociedad de Agricultores de Colombia, SAC. “8. Un representante de la Asociación Colombiana Popular de Industriales, ACOPI. “9. Dos representantes de las Confederaciones de Trabajadores. “10. Un representante de las Organizaciones Campesinas. “PARAGRAFO 1: El Director General del SENA asistirá a las reuniones del Consejo Directivo Nacional con voz pero sin voto. “PARAGRAFO 2: Ninguna de las personas naturales que integran el Consejo Directivo Nacional podrá tener vinculación laboral o contractual con el SENA. “ARTICULO 8°. DESIGNACION DE LOS MIEMBROS DEL CONSEJO DIRECTIVO NACIONAL “Los miembros que representan a los sectores diferentes al Gobierno Nacional en el Consejo Directivo Nacional, serán designados para períodos de dos años, así: “1. Los representantes de ANDI, FENALCO, SAC y ACOPI, por las directivas nacionales de cada gremio. “2. El representante de la Conferencia Episcopal por el mismo organismo. “3. Los representantes de los trabajadores uno por cada una de las confederaciones que acrediten ante el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, tener el mayor número de trabajadores afiliados. “4. El representante de las organizaciones campesinas, por la organización que acredite el mayor número de afiliados. “PARAGRAFO: Cada miembro del Consejo Directivo Nacional tendrá un suplente que lo representará en sus ausencias temporales o definitivas y será designado para el mismo período y de igual forma que el principal.

“Si al vencimiento del período correspondiente los representantes a los cuales hace referencia el presente artículo no son reelegidos o reemplazados, continuarán los anteriores en interinidad hasta cuando se produzca la designación. Una vez producida ésta en propiedad, ella se entenderá efectuada para el resto del período.

“ARTICULO 14°. COMITÉ NACIONAL DE FORMACION

PROFESIONAL INTEGRAL “Créase el Comité Nacional de Formación Profesional Integral, encargado de asesorar al Consejo Directivo Nacional y al Director General en lo concerniente a la actualización de la formación profesional integral, el tipo de especialidades, programas, contenidos y métodos, buscando mantener la unidad técnica, elevar la calidad de la formación profesional integral y promover el desarrollo productivo y de los recursos humanos del país. “El Estatuto Interno reglamentará su composición, operación y funciones. Este Comité estará integrado por funcionarios de la Entidad, pudiéndose incluir expertos externos. “… “ARTICULO 16°. DIRECCION Y ADMINISTRACION REGIONAL “La dirección y administración de las regionales de la Entidad estará a cargo de un Consejo Regional y un Director Regional. “ARTICULO 17°. CONSEJOS REGIONALES “Los Consejos Regionales estarán integrados por representantes de las mismas entidades y organizaciones que conforman el Consejo Directivo Nacional, establecidos en la región, en igual proporción, designación y período. “… “ARTICULO 22°. COMITES TECNICOS DE CENTRO. “Cada centro del SENA contará con la asesoría de un Comité Técnico de Centro, del cual formarán parte un representante del Gobierno

Nacional, Departamento o Municipal, dependiendo de la cobertura y características del Centro, así como empresarios, trabajadores, universidades, investigadores y especialistas en el subsector, preferiblemente domiciliados en la misma región. El Consejo Directivo Nacional del SENA reglamentará la conformación y funcionamiento de los Comités Técnicos de Centro. “…” ACUERDO 09 DE MARZO 18 DE 1994 “… “ARTICULO 2. Integración de los Comités Técnicos de Centro: Conforme a lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley 119 del 9 de febrero de 1994 cada Centro del SENA contará con un Comité Técnico de Centro, del cual formarán parte: “1. Un representante del gobierno nacional, departamental o municipal, dependiendo de la cobertura y característica del Centro; “2. Tres representantes del sector empresarial. “3. Dos representantes de los trabajadores activos vinculados al correspondiente sector; “4. Dos representantes de la comunidad científica, vinculados a una universidad, un centro de investigación o una asociación de profesionales especialistas en el correspondiente sector; “5. El director regional o su delegado quien preferiblemente será el Subdirector del área a que corresponda el centro, o el jefe seccional. “…” De acuerdo con lo previsto en las transcritas disposiciones, y así como lo señalaron el apoderado del SENA y el Tribunal de primera en instancia, para la Sala queda claro que, la Fundación Nacional de Egresados del SENA “FUNDESENA”, no aparece como parte integrante del Consejo Directivo Nacional del SENA, del Consejo Directivo Regional del SENA, de los Comités Técnicos de Centro ni del Comité Nacional de Formación Profesional Integral. En ninguna de

las citadas disposiciones se establece el nombramiento ni la inclusión de miembros de la Fundación accionante dentro de los citados consejos y comités. Por otra parte, en el oficio Nº 14020 de julio 9 de 1997 (fls.65 y 66), dirigido por la Jefe de la Oficina Jurídica de la Dirección General del SENA al Director Ejecutivo de FUNDESENA, se afirmó que “al no existir normas que varíen lo expresado en las comunicaciones de 1996, reiteramos todo lo consignado en dichos documentos, agregando solamente que corresponde, a la Fundación que usted dirige, estar pendiente de las convocatorias que realicen el Consejo Directivo Nacional o Consejos Directivos Regionales a fin de tener la oportunidad de postular candidatos.” En las condiciones descritas, por no haberse dado el incumplimiento de las normas invocadas por la accionante, la Sala concluye que sus pretensiones, por carecer de fundamento, no pueden tener éxito. En el caso de estudio, se repite, no existe ley ni acto administrativo que consagre el derecho de FUNDESENA para acceder con participación activa en los organismos directivos del SENA, de manera inmediata. Son suficientemente claras las disposiciones constitucionales y legales en establecer que el fin de la acción de cumplimiento, como su nombre lo indica, es la observancia del ordenamiento jurídico existente por parte de las autoridades a cuyo cargo está tal cometido, en procura de lograr la efectividad del Estado Social de Derecho. Pero es claro también que en ese ordenamiento jurídico (ley o acto administrativo) debe aparecer establecida la obligación que se pretende hacer cumplir en forma expresa, clara y precisa, cuyo desacato implique la

violación de un derecho que por estar ya reconocido, no admite debate alguno. De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que, en el caso de autos, no se presentó el alegado incumplimiento de las pretendidas obligaciones contenidas en las disposiciones citadas por la accionante y en consecuencia, confirmará la providencia del Tribunal que denegó la acción impetrada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República, F A L L A : Confírmase la providencia impugnada. Cópiese, publíquese, notifíquese, envíese copia de la presente providencia al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. GERMAN AYALA MANTILLA JULIO E. CORREA RESTREPO Presidente de la Sección

DELIO GOMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMAN

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria

Actor: Fundación Nacional de Egresados del SENA “FUNDESENA”