CE-SEC4-EXP1999-N9052A

COMPETENCIA DE MINTRANSPORTE EN CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Fijación legal / MINISTRO DEL TRANSPORTECompetencia en Contribución de Valorización / OBRAS QUE CAUSAN CONTRIBUCION DE VALORIZACION - Determinación De acuerdo con las nuevas previsiones contenidas en el Decreto 2171 de 1992 y que evidentemente modifican las normas sobre competencia que fueron inicialmente consagradas en el Decreto 1604 de 1966, modificadas por los artículos 32 y siguientes del Decreto 3160 de 1968, cuyas regulaciones sufrieron a su vez varias modificaciones en virtud de las distintas reestructuraciones surtidas en el actual Ministerio del Transporte, es al Ministro de Transporte, a quien corresponde determinar o decidir (el decreto en mención equipara estas dos palabras), los proyectos que en tratándose de infraestructura vial de carreteras de la Nación, causen contribución nacional de valorización. En efecto interpretando armónicamente los artículos 11, 40 y 54 del Decreto 2171 de 1992, es decir, las funciones atribuidas por esa norma al Ministro de Transporte, a la Dirección General de Vías y al Instituto Nacional de Vías, se concluye, inequívocamente, que a quien finalmente corresponde determinar las obras que causan contribución de valorización, o decidir los proyectos que causen dicho gravamen por las carreteras nacionales es al jefe de la cartera de Transporte.

CONTRIBUCION DE VALORIZACION CARRETERA BOGOTA MEDELLINAsunción del costo de la obra / HECHO IMPONIBLE EN CONTRIBUCION DE

VALORIZACION - Elementos / BENEFICIO EN CONTRIBUCION DE

VALORIZACION - Conformación

La contribución por valorización que determina la resolución censurada corresponde al tramo de la carretera previsto en la Ley 11 de 1962, que dispuso que la Nación asumiría la totalidad del costo de la carretera Bogotá - Puerto Salgar - Medellín con exclusión de los Departamentos, los particulares o cualquier otro mecanismo, toda vez que la Ley 11 de 1962 no estableció expresamente que este tramo El Cortijo - La Punta - El Vino no estuviera incluido en sus previsiones. Se tiene entonces que la Nación debe asumir la totalidad del costo de la obra, sin que sea posible, que se establezca la contribución de valorización a que hace referencia el acto censurado. Por otra parte, no es válido el argumento de INVIAS en cuanto afirma que lo que busca la administración no es recuperar el costo de la obra sino el beneficio producido a la propiedad inmueble con la obra pública ejecutada, toda vez que como se dice en la sentencia referida, son dos los elementos que configuran el hecho imponible, la recuperación del costo de la obra pública y el beneficio reportado al particular, por lo cual el concepto de "beneficio" está ligado al concepto de costo total en forma tal que a la vez que se recupera éste, se obliga al particular a participar en proporción al beneficio recibido.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá, D.C., trece de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: 9052

Actor: BERNARDO ORTIZ AMAYA Y ROBERTO URIBE PINTO Demandado: MINISTERIO DEL TRANSPORTE Referencia: acción de nulidad y suspensión provisional contra la Resolución 0008595 del 9 de diciembre de 1996 expedida por el Ministerio

del Transporte. Contribución de Valorización. Los ciudadanos Bernardo Ortiz Amaya y Roberto Uribe Pinto, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo demandan la nulidad de la Resolución 0008595 del 9 de diciembre de 1996 expedida por el Ministerio del Transporte, mediante la cual se determinó como obra nacional que causa contribución de valorización la construcción del sector El Cortijo-la Punta - El Vino, de la carretera Transversal Medellín - Bogotá, Ruta 54. (Autopista Bogotá -Medellín) EL ACTO ACUSADO El accionante solicita se declare la nulidad de la Resolución 0008595 del 9 de diciembre de 1996 expedida por el Ministerio del Transporte, “Por la cual se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización la rehabilitación y Mejoramiento del SECTOR “EL CORTIJO - LA PUNTA – EL VINO, de la carretera transversal MEDELLÍN –BOGOTÁ, Ruta 54” (Autopista Bogotá -Medellín). EL MINISTRO DE TRANSPORTE En uso de las facultades que le confiere el artículo 11 numeral 7 del Decreto 2171 de 1992, y C O N S I D E R A N D O: Que el Decreto Legislativo Nº 1604 de junio 24 de 1966, hizo extensiva la contribución de valorización a todas las obras de interés

público que ejecute la Nación o cualquier otra entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, creando el Organismo Administrativo que ha de organizar, recaudar y cobrar la contribución. Que el Decreto 1394 de agosto 6 de 1970, reglamentario del Decreto 1604 de 1966, señala las formas de determinar, distribuir y recaudar la contribución nacional de valorización causada por obras que ejecute la Nación o cualquier Entidad de Derecho Público. Que el Instituto Nacional de Vías, establecimiento público del orden nacional, adelanta por contrato la Construcción del Sector EL CORTIJO - LA PUNTA - EL VINO, de la carretera Transversal

MEDELLIN - BOGOTA, Ruta 54.

Que el Artículo 6º del Decreto 1394 de 1970, dispone: “La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada”. Que el Consejo Nacional de Valorización, según consta en el Acta No. 005 del 10 de abril de 1996, emitió concepto favorable sobre la causación de la contribución de valorización por la rehabilitación y mejoramiento del Sector EL CORTIJO - LA PUNTA - EL VINO, de la carretera Transversal MEDELLIN - BOGOTA, Ruta 54. Que el Decreto 2171 de 1992, Artículo 11 Numeral 7 faculta al Señor Ministro de Transporte, para determinar las obras nacionales por cuya construcción, rectificación, mejoramiento, ampliación y pavimentación se cause contribución de valorización. En mérito de lo expuesto,

R E S U E L V E: “ARTÍCULO PRIMERO: Determinar como Obra Nacional que causa contribución de valorización, la Construcción del Sector EL CORTIJOLA PUNTA –EL VINO, de la carretera transversal MEDELLÍN –

BOGOTÁ, Ruta 54

ARTÍCULO SEGUNDO: Ordenar adelantar el Trámite técnico administrativo para la liquidación, distribución y cobro de la contribución de valorización.

ARTÍCULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación.” PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE, A N T E C E D E N T E S El instituto Nacional de Vías, celebró con la entidad denominada CONCESIÓN SABANA DE OCCIDENTE S.A., el contrato No. 447 del 2 de agosto de 1994, cuyo objeto consistió en “los estudios, diseños definitivos, las obras de rehabilitación, construcción, la operación y el mantenimiento de la carretera Santafé de Bogotá (Puente El Cortijo), Siberia - La Punta - El Vino, del tramo

carretera Santafé de Bogotá, La Vega, Ruta 54”. El valor de este contrato se pactó con base en un presupuesto para todas las obras pactadas por valor de $25.633’440.000.oo, y en la cláusula 36 del mismo contrato se contemplaron los aumentos, adiciones y sobrecostos en el valor de las obras, como allí se expresa y que más adelante se relacionan. La recuperación de la inversión por parte del Concesionario y su correspondiente remuneración, se pactó en forma exclusiva mediante el recaudo del peaje,

conforme cláusula quinta (5), que expresa: “El pago del valor total del contrato, más los costos de la operación, el mantenimiento y en general todos los costos relacionados en la propuesta, durante la concesión será mediante la Sesión de los Derechos de Recaudo de Peaje de la caseta localizada en la estación Siberia, durante la etapa de construcción y operación del proyecto, de acuerdo con el siguiente esquema tarifario…” Posteriormente, El Consejo nacional de Valorización, por acta No. 005 de fecha 10 de abril de 1996, emitió concepto favorable sobre la causación de la contribución de valorización sobre las mismas obras de que trata el contrato atrás relacionado, o sea, las correspondientes al Sector El Cortijo - La Punta - El Vino, de la carretera Transversal Medellín - Bogotá, Ruta 54, y los cuales se adelantaron por el sistema de concesión explicado anteriormente. El Ministerio de Transporte profirió la Resolución No. 0008595 de fecha 9 de diciembre de 1996, en la cual determina como obra nacional que causa contribución de valorización, la Construcción del Sector EL CORTIJO - LA PUNTA - EL VINO, de la carretera Transversal MEDELLÍN - BOGOTÁ, Ruta 54, relacionada en la misma y cuyo texto se transcribe en la parte petitoria de esta demanda. El contrato de concesión se suscribió el 2 de agosto de 1994 y en él se previó que la totalidad de la obra se financiaría por el sistema de cobro del peaje a los usuarios. Dos años y cuatro meses después, sorpresivamente el Consejo de

Valorización, mediante Acta No. 005 de abril 10 de 1996, resuelve conceptuar favorablemente sobre la caución de la contribución de valorización, por las obras referidas de la Construcción del Sector El Cortijo - La Punta - El Vino, de la carretera Transversal Medellín - Bogotá, Ruta 54. L A D E M A N D A Normas Demandadas y Concepto de La Violación: Manifiestan los accionantes que el acto administrativo acusado viola el artículo 34, numeral 1º. del Decreto Ley 3160 de 1968, que modificó el artículo 5º del Decreto 1604 de 1966 (Estatuto Valorización); el artículo 15 del Decreto 1394 de 1970; el artículo 30 de la Ley 105 de 1993; el artículo 11 numeral 7 del Decreto Legislativo 2171 de 1992 y, la Ley 11 de abril 12 de 1962. Como concepto de la violación formulan los siguientes cargos: 1.- Violación del artículo 5º del Decreto 1604 de 1996, (estatuto de valorización), modificado por el artículo 34 del Decreto Ley 3160 de 1968, el artículo 15 del Decreto 1394 de 1970 y el artículo 11 numeral 7º del Decreto 2171 de 1992, por indebida aplicación. Aducen los accionantes que El Ministro del Transporte no es la autoridad competente para determinar que la construcción de la carretera mencionada se realice por el sistema de contribución de valorización, dado que, de acuerdo con el artículo 5 del Decreto 1604 de 1966, modificado por el artículo 34 del Decreto 3160 de 1968, decretos que son ley en sentido material y que constituyen el Estatuto

Nacional de Valorización, corresponde al Consejo Nacional de Valorización determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir contribuciones de valorización. Por su parte, el acto acusado fue expedido por el Ministro de Transporte, en uso de la facultad que le confiere el artículo 11 numeral 7 del Decreto 2171 de 1992, consistente en decidir sobre los proyectos que causen la contribución nacional de valorización de acuerdo con la ley. La función de decidir sobre los proyectos que causen valorización, atribuida al Ministro de Transporte, hay que entenderla como la función de ejecutar lo que el organismo competente ha decidido sobre los proyectos de obras que causen contribución de valorización. Esto quiere decir que el Ministro de Transporte tiene la facultad de decidir qué proyectos de los determinados como causantes de valorización de acuerdo a la determinación que legalmente corresponde al Consejo Nacional de Valorización, deben ejecutarse. 2. - Violación del artículo 30 incisos primero, segundo y tercero de la Ley 105 de 1993. De acuerdo con el inciso segundo del artículo 30 de la Ley 105 de 1993, para la recuperación por parte del concesionario de la inversión correspondiente, se pueden establecer “peajes y/o valorización”, pero el mecanismo que debe imperar sobre un determinado contrato de concesión, debe estar contemplado en todos sus aspectos por ese mismo contrato, de tal manera que tanto el Estado como el concesionario tienen que someterse a los términos, condiciones y alcances del contrato. Por eso, la frase final del inciso segundo del artículo en mención prevé que la fórmula de recuperación de la inversión en la concesión “quedará establecida en el contrato y será de obligatorio cumplimiento para las partes”.

En la cláusula quinta del Contrato de Concesión No 447 de agosto 2 de 1994, se previó que el pago del valor “total del contrato más los costos de operación y mantenimiento se hará a través del sistema de peaje.” Y así mismo, no se estableció en ninguna cláusula el sistema de reembolso por valorización, aún para el sobre costo o déficit como lo expresa la cláusula 36 del mismo contrato al contemplar las variaciones en el peaje objeto de la concesión para así absorber el sobre costo y en el numeral 3o. el cargo exclusivo al presupuesto general de la nación que no puede tener el carácter de obra que causa valorización. De consiguiente, al haberse impuesto extemporánea y caprichosamente el mecanismo de la contribución de valorización, se están violando los incisos primero y segundo del artículo 30 de la Ley 105 de 1993, pues en el contrato de concesión ni siquiera se contempla el sistema de valorización como mecanismo de recuperación de la inversión, pues en el mismo se contempló expresamente el sistema exclusivo del peaje. Adicionalmente, las normas transcritas de la Ley 105 de 1993, establecen imperativamente que en las obras por concesión, deberá establecerse necesariamente la fórmula de recuperación de la inversión, y que ello es de obligatorio cumplimiento para las partes. Cualquier modificación al sistema adoptado, viola la norma en mención. Por tanto, se violó abiertamente el artículo 30 de la Ley 105 de 1993, al declarar mediante la resolución acusada como obra pública nacional que causa valorización,

la que ya había sido contratada mediante el sistema de concesión y con una fórmula de recuperación de la inversión mediante el cobro de peaje en forma exclusiva. Adicionalmente, en la cláusula 36 del Contrato de Concesión 0447 de 1994, se acordaron las formas de atender y cubrir los sobrecostos calculados de la obra, y dentro de las mismas no se previó la contribución de valorización. 3. -Violación de la Ley 11 de abril 12 de 1962. Afirman los accionantes que las obras que pretende cobrar valorización corresponden a un tramo de la carretera Transversal Medellín-Bogotá, o sea, la misma autopista Bogotá Medellín a la que se refiere la Ley 11 de 1962. Como los costos son exclusivamente a cargo de la nación no puede cobrarse valorización a los particulares y por lo tanto la resolución acusada vulnera la norma superior. Transcribe apartes de una jurisprudencia del Consejo de Estado sobre el mismo asunto para fundamentar su cargo. TRÁMITE PROCESAL Mediante Auto del 13 de noviembre de 1998 la Sección admitió la demanda y decretó la suspensión provisional impetrada por los actores, medida que fue confirmada mediante Auto del 5 de febrero de 1999 que resolvió el recurso de reposición contra la mencionada providencia. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. .-Ministerio del Transporte: Se opone a las pretensiones de la demanda defendiendo la legalidad de la actuación administrativa en los siguientes términos: Precisa que no se vulnera la Ley 11 de 1962 toda vez que lo que se pretende con

la Resolucción 008595 no es financiar con recursos obtenidos a través del recaudo de la contribución de valorización sino que éste es un tributo que el beneficiario de la obra debe aportar en desarrollo del principio de equidad fiscal, pues no justo que el predio que reciba mejoras no retribuyan en nada al estado la inversión hecha. Además, el hecho de que la Nación asuma la totalidad de la obra no significa que no pueda recuperar su inversión, por el contrario la Ley 105 de 1993 artículo 30 inciso 2º establece que para la recuperación de la inversión se podrán establecer peajes y/o valorización, sin que ésta sea la razón o causa de la contribución impuesta. Asevera por otra parte, que el Ministro del Transporte si es competente para expedir el acto acusado, tal y como lo ha reconocido el Consejo de Estado dentro del Proceso 8568, de la cual transcribe los apartes pertinentes. .- Instituto Nacional de Vías, INVIAS : La apoderada del INVIAS se opuso a la prosperidad de la demanda, con los siguientes argumentos: Con relación al primer cargo, considera la entidad pública que el Ministro del Transporte si tiene competencia para expedir el acto administrativo mediante el cual se decide que una obra pública causa contribución de valorización; hace un recuento cronológico de la normatividad que regulan las funciones del Consejo Nacional de Valorización, del Consejo Nacional de obras Públicas y del Ministerio de obras Públicas hoy Ministerio de Tránsito y Transporte terrestre y se remite al pronunciamiento jurisprudencial del Consejo de Estado sobre esta competencia. Ahora, referente a los otros cargos formulados por los accionantes precisa que en el caso de la construcción del sector El Cortijo-La Punta - El Vino de la transversal

Medellín - Bogotá, Ruta 54, el INVIAS con fundamento en la ley 105 de 1993, artícul 30 celebró el Contrato No. 447 del 2 de agosto de 1994, donde se optó por la cesión de derechos del recaudo del peaje, para pagar al consecionario, es decir para financiar las obras a ejecutar previstas en este contrato. Afirma que el cobro de la valorización por esta vía estaba previsto el Plan de Desarrollo que hace parte de la Ley 188 del 2 de junio de 1995, en la cual se dice que para garantizar la rehabilitación de la red troncal y transversal existentes y la construcción de las vías incluídas en el plan “será necesario contar con un mayor cubrimiento del sistema de peaje y un agresivo plan de recaudo de contribuciones de valorización de vías construídas en los dos primeros años del plan “ (fl. 215) También que el artículo 22 de la Ley 188 de 1995 menciona como proyecto de inversión pública 1995-1998 la Transversal Medellín Bogotá. Insiste en que el fundamento de la contribución no es el financiamiento de la obra sino, cobrar parte de los beneficios que reciben los predios por la construcción de la misma, de conformidad con el artículo 2º del Decreto 1394 de 1970. Hace un recuento de los fundamentos legales del cobro de la contribución por valorización y a la facultad del congreso para crear impuestos. Aclara que el hecho generador de la contribución de valorización es el beneficio real, consistente en el mejoramiento de los predios o de sus condiciones de utilización o rentabilidad, que la propiedad inmueble recibe por la construcción de

la obrade interés público, por tal motivo, los predios que reciben este beneficio deben contribuir por esa valorización, durante su construcción o una vez terminada la obra y dicho recaudo se puede invertir, en la contrucción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente. En lo atinente al tercer cargo, hace un análisis de la normatividad que regulan la infraestructura vial, mencionando La Ley 88 de 1931,12 de 1949,el Decreto Legislativo 0127 del 23 de abril de 1958, la Ley 11 de 1962 que le otorga competencia a la nación radicada anteriormente en los departamentos y que en cumplimiento de esa ley el Departamento de Cundinamarca realiza la pavimentación de la carretera “Autopista Bogotá Medellín, Sector Rio Bogotá- Quebrada El Vino. Arguye que la Ley 11 de 1962 fue derogada por la Ley 105 de 1993 y por la Ley 188 de 1995, ”Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones 1995-1998”. A L E G A T O S D E C O N C L U S I Ó N La parte demandante: Los accionantes reiteran su petición de nulidad de la Resolución 0008595 de 1996, dictada por el Ministro del Transporte, insistiendo en los tres cargos formulados en su libelo inicial: incompetencia de Ministro de Transporte para imponer obligaciones a terceros aduciendo que sus funciones son simplemente administrativas que no pueden controvertir normas establecidas en el Estatuto Nacional de Valorización; la vulneración del artículo 30 de la Ley 105 de 1993, la

cual consideran es de obligatorio cumplimiento en los contratos de conseción que celebre el Estado, debiéndo indicarse en éstos la formula de recuperación de la inversión del cobro de peajes y/o valorización, no pudiendo decretarse de manera independiente del contrato. Se remite a lo dicho por el Consejo de Estado en sentencia del 14 de agosto de 1998 en ese mismo sentido para reafirmar su cargo . Finalmente, en relación a la violación de la Ley 11 de 1962 y del artículo 158 del Código Contencioso Administrativo que trata de la reproducción de un acto suspendido o anulado previamente por la autoridad competente manifiesta que se encuentra ante cosa juzgada material que impide modificar la sentencia del Consejo de Estado ejecutoriada. Aclara que la Ley 11 de 1962 es de carácter especial mientras que la Ley 105 de 1993 reglamenta con carácter general, la forma de financiar y contratar la realización de las obras relacionads con la infraestructura del transporte a nivel nacional. Demandados Tanto el Ministerio del Transporte como el Instituto Nacional de Vías, INVIAS, descorrieron el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos expuestos en la contestacion de la demanda, especialmente en cuanto a la competencia del Ministro del Transporte para expedir el acto acusado y; en el fundamento para imponer la contribución de valorización no es la recuperación de los costos sino el beneficio que reciben los predios por la construcción de la obra. M I N I S T E R I O P Ú B L I C O La Procuradora Séptima Delegada ante la Corporación, solicita que se acceda a las peticiones de la demanda argumentando lo siguiente:

Considera que el ministro del Transporte no es la autoridad competente para expedir el acto acusado, toda vez que los decretos modificatorios del Decreto 1604 de 1966, tienen por objeto la reorganización Administrativa del Ministerio del Transporte, por lo cual no pueden incidir sino en ese aspecto administrativo y no tienen la capacidad de modificar aspectos sustanciales de una norma que constituye el estatuto orgánico de valorización como es el Decreto 1604 de 1966 y sus normas complementarias. Precisa que la contribución de valorización tiene relación con los beneficios recibidos por los predios en razón de la realización de la obra y que su detrminación está relacionada inexorablemente con el valor de la misma. Cuando la construcción de la obra se hace por conseción, la recuperación de la inversión se puede lograr mediante el cobro de peajes o de valorización o por los dos sistemas pero dicha formula de recuperación debe quedar consignada en el contrato. Menciona que contrario a lo afirmado por INVIAS el artículo 23 de la Ley 105 de 1993 circunscribe el cobro de la valorización a la construción de la infraestructura de transporte. En relación al cargo de vulneración de la Ley 11 de 1962, señala que existe cosa juzgada material que no permite hacer interpretativas para contrariar la sentencia del 31 de julio de 1992, expediente 3238., sin embargo advierte que la Ley 105 de 1993 no afecta la vigencia de la Ley 11 de 1962 que tiene que ver con un objeto detrminado. C O N S I D E R A C I O N E S Se discute en esta instancia la legalidad de la Resolución 0008595 del 9 de

diciembre de 1996 expedida por el Ministerio del Transporte, “Por la cual se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización la rehabilitación y Mejoramiento del SECTOR “EL CORTIJO - LA PUNTA – EL VINO, de la carretera transversal MEDELLÍN –BOGOTÁ, Ruta 54”.

Para resolver se considera: Con relación al primer cargo, Incompetencia del Ministro de Transporte para expedir el acto acusado, según el cual el Ministro de Transporte, carece de competencia para determinar las obras nacionales de interés público que causan contribución de valorización, pues la facultad de determinar tales obras la tiene el Consejo Nacional de Valorización, tal como consta en el artículo 34 del Decreto 3160 de 1968, modificatorio del artículo 5 del Decreto Legislativo No 1604 de 1966, en el sentido de atribuir al Consejo Nacional de Valorización la función de determinar las obras nacionales de interés público que causen contribución de valorización, en armonía con el Decreto Reglamentario No 1394 de 1970.

Por otra parte, las facultades con base en las cuales se expidió el acto acusado, es decir, las del artículo 11 numeral 7 del Decreto 2171 de 1992, no le permiten al Ministro de Transporte determinar obras que causen contribución de valorización, sino decidir qué proyectos de los determinados por el Consejo Nacional de Valorización como causantes de contribución deben ejecutarse, o lo que es lo mismo, la facultad del Ministro no es otra que la de decidir sobre la ejecución de los proyectos de las obras ya determinadas. En relación a la competencia o no del Ministro del Transporte la Sección ya se

pronunció la Corporación en la sentencia del 14 de agosto de 1998, expediente 8568 en el siguiente sentido: "... de acuerdo con las nuevas previsiones contenidas en el Decreto 2171 de 1992, y que evidentemente modifican las normas sobre competencia que fueron inicialmente consagradas en el Decreto 1604 de 1966, modificadas por los artículos 32 y siguientes del Decreto 3160 de 1968, cuyas regulaciones sufrieron a su vez varias modificaciones en virtud de las distintas reestructuraciones surtidas en el actual Ministerio de Transporte, es al Ministro de Transporte, a quien corresponde determinar o decidir, (el decreto en mención equipara estas dos palabras), los proyectos que en tratándose de infraestructura vial de carreteras de la Nación, causen contribución nacional de valorización. En efecto, interpretando armónicamente los artículos 11, 40 y 54 del Decreto 2171 de 1992, es decir, las funciones atribuidas por esa norma al Ministro de Transporte, a la Dirección General de Vías y al Instituto Nacional de Vías, se concluye, inequívocamente, que a quien finalmente corresponde determinar las obras que causan contribución de valorización, o decidir los proyectos que causen dicho gravamen por las carreteras nacionales es al jefe de la cartera de Transporte. Adicionalmente, de acuerdo con la nueva estructura del aludido Ministerio, a quien corresponde conceptuar sobre los proyectos viales en materia de carreteras es al Instituto Nacional de Vías, ya no al Consejo Nacional de Valorización, pues dicho organismo, según arriba se precisó, desapareció de la estructura del Ministerio, con el Decreto 1173 de 1980, derogado a la postre por

el Decreto 2171 de 1992, norma que por su parte en materia vial no revivió tal Consejo". De acuerdo con la jurisprudencia anteriormente transcrita el Ministro del Transporte si era competente para determinar los proyectos relacionados con la infraestructura vial que causan contribución de valorización, en consecuencia ni prospera el cargo. Ahora bien, la Sección con relación al asunto debatido en este proceso se pronuncio en los siguientes y precisos términos que hoy reitera: “En el análisis del problema planteado no es posible desligarlo del aspecto histórico que para la Sala reviste un especial significado. Se observa que para el año 1962 cuando el Congreso dispuso que la Nación atendería a la totalidad del costo de la obra de la Carretera Bogotá - Puerto Salgar - Medellín, no existía un Estatuto legal que permitiera el uso de la valorización para esta clase de obras puesto que este sistema estaba restringido a otra clase de proyectos. De tal suerte que ante la ausencia de una posibilidad legal de establecer así fuera en forma parcial tal sistema, quedó clara la intención del legislador de que la ejecución de esta obra fuera en su totalidad costeada por la Nación. Debe entenderse que para el legislador de 1962, su disposición fue de una meridiana claridad en el sentido de que la Nación asumirla la totalidad del costo de la obra, con exclusión de los Departamento, los particulares o cualquier otro mecanismo. La circunstancia de que cuatro años más tarde se expidiera el Estatuto básico de la contribución de valorización aún vigente, como es el Decreto 1604 de 1966, no puede entenderse modificatorio de la

voluntad precisa y expresa que para la construcción de esta carretera había expresado el Congreso en 1962. Es por este criterio histórico que en la interpretación del Estatuto contenido en el Decreto 1604 de 1966, sea necesario tener en cuenta una disposición anterior de carácter específico que, por lo tanto, prevalece sobre la norma de carácter general posterior. En este orden de ideas para la Sala es claro, como lo expresó en los autos de 1o. de febrero y 22 de marzo de 1991, que, por lo menos en este caso particular, la ley tuvo el especial significado de que la Nación y sólo la Nación debía asumir la totalidad del costo de la obra. Pueden ser ciertas las interpretaciones del estatuto de valorización en el sentido de que no es exclusivamente un medio de recuperación del costo, pues no puede negarse que influyen, tanto ese objetivo, como el de la participación de la comunidad del beneficio que reciben los particulares por la ejecución de las obras. Son éstos dos elementos, conjuntamente, los que intervienen en la causación y determinación de esta contribución, porque es indudable que el hecho imponible está constituido por la ejecución de las obras de interés público que produzcan beneficios a la propiedad inmueble; que tiene por objeto producir ingresos a la respectiva entidad pública para invertir no solamente en la construcción de las mismas sino en otras que sean de interés público, pero también, que de conformidad con el artículo 9o. del Decreto 1604 de 1966, la base gravable está enmarcada dentro del volumen total de la obra (más un porcentaje prudente para imprevistos y hasta un 30% para gastos de recaudo) por lo cual el concepto de

"beneficio" está ligado al concepto de costo total en forma tal que a la vez que se recupera éste, se obliga al particular a participar en proporción al beneficio recibido. En tales condiciones la Sala considera que no podía en este particular caso,