CE-SEC4-EXP1999-N9229

ACCION DE NULIDAD - Titularidad / CIUDADANO - Derechos constitucionales / ACCIONES PUBLICAS - Titularidad / PODER POLITICOTitularidad / PERSONA JURIDICA COMO TITULAR DE LA ACCION DE NULIDAD - Procedencia La providencia de abril 21 de 1992 proferida por la Sala Unitaria por el doctor Guillermo Chahín Lizcano según la cual en un caso como el presente se estaría en presencia de "una nulidad procesal, de tipo constitucional al haberle dado curso a una demanda instaurada por personas carentes de titularidad, o lo que es lo mismo, de personería para recurrir a este proceso con el carácter de parte demandante" y por lo mismo debería rechazarse la demanda con fundamento en lo previsto en el numeral 6º del artículo 40 de la Constitución. Para la Sala no es de recibo el anterior planteamiento, toda vez que el texto constitucional citado regula una materia específica, totalmente distinta, como lo es "la conformación, ejercicio y control del poder político" para cuyo efecto se le concede al ciudadano (único legitimado para ejercer los derechos políticos) una serie de prerrogativas para mejor ejercer tal actividad. De los apartes transcritos se deduce, de suyo y necesariamente que el derecho conferido a los ciudadanos, con exclusión de las demás personas, para el ejercicio de las citadas acciones públicas, sólo se predica respecto de aquellos relativos a la "conformación, ejercicio y control del poder político", que demás está decirlo, nada tiene que ver con la acción que se plantea en el presente proceso, que se adelanta en desarrollo del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, texto que expresamente legitima a TODA

PERSONA (natural o jurídica, mayor o menor, capaz o incapaz, nacional o extranjero) para que ejerza directamente o a través de representante, la acción pública de nulidad contra los actos administrativos, según lo estime pertinente. EXENCION EN IMPUESTO PREDIAL - Vigencia / IMPUESTO PREDIALExención particular / ACUERDO MUNICIPAL - Vigencia no retroactiva / DERECHOS ADQUIRIDOS / DERECHO DE PROPIEDAD - Protección Se observa que no le asiste razón a la actora, toda vez que las normas acusadas al establecer el Código de Rentas del Municipio de Chiquinquirá no desconocen la situación particular y concreta consolidada en favor de la demandante. En efecto, el nuevo estatuto reguló el tema de las rentas determinando cada tributo y sus elementos, así como las exenciones creadas por el mismo, a las cuales están sometidos todos los contribuyentes del citado Municipio, pero sólo a partir de la vigencia de tal Acuerdo. Esta situación en manera alguna desconoció ni podía desconocer las situaciones jurídicas consolidadas en favor de la actora, que por las razones expuestas, le fueron concedidas en forma particular a la demandante mediante el Acuerdo 017 de 1987. Este Acuerdo le otorgó a la hoy actora un beneficio particular que no puede ser desconocido y menos aún por una norma de alcance general. Como lo advierte el artículo 499 del propio Acuerdo 04 de 1994, el mismo solo rige a partir de su publicación y sólo deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, lo que quiere decir que el tema planteado de las exenciones sólo se refiere a las nuevas establecidas en el citado Acuerdo,

sin que puede entenderse que la situación creada en forma particular y concreta en el Acuerdo 017 de 1987 sea contraria a la nueva reglamentación para que así se entendiera derogada, a lo que es peor, que dicha situación pudiera ser desconocida por la norma posterior.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

Santa Fe de Bogotá, D. C. febrero diecinueve (19) de mil novecientos noventa y nueve (1999).

Radicación número: 15001-23-31-000-15891-01 (9229)

Actor: TERMINAL DE TRANSPORTES DE CHIQUINQUIRÁ, S.A.

Demandado: CONCEJO MUNICIPAL DE CHIQUINQUIRÁ (BOY.) Apelación de la sentencia de 12 de agosto de 1998 del Tribunal Administrativo de Boyacá, en el contencioso de nulidad promovido en relación con los artículos 17, 23 y 24 del Acuerdo 004 de 26 de febrero de 1994.

F A L L O Decide la Sala el recurso de apelación que, por conducto de apoderado, interpone la sociedad TERMINAL DE TRANSPORTES DE CHIQUINQUIRÁ, S.A., la actora, contra la sentencia de primer grado, de 12 de agosto de 1998, inhibitoria, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, en el contencioso de nulidad promovido en relación con los artículos 17, 23 y 24 del Acuerdo 004 de 26 de febrero de 1994, expedido por el Concejo Municipal de Chiquinquirá (Boy.).

ANTECEDENTES

El Acuerdo que contiene las normas acusadas y por el cual se adoptó "el Código de Rentas del Municipio de Chiquinquirá", se dijo expedido "con las modificaciones parciales del Acuerdo No 010 de 1994" y en virtud de atribuciones constitucionales y legales, en particular las conferidas por el Código de Régimen Municipal. Las normas acusadas, que pertenecen al título II, "Ingresos tributarios", Capítulo I, "Impuesto predial unificado", dicen, en su orden: "(...) "ARTÍCULO 17.- SUJETO PASIVO "Es la persona propietaria o poseedora del bien raíz en la jurisdicción del Municipio de Chiquinquirá. "(...) "ARTÍCULO 23.- PREDIOS EXENTOS "Estarán exentos del Impuesto Predial Unificado, los siguientes predios: "a. los predios que deban recibir tratamiento de exentos, en virtud de tratados internacionales, la Constitución y la ley. "b. Los predios de propiedad del Municipio y sus Institutos Descentralizados. "c. Los Hospitales Regionales y Centros de Salud Pública. "d. Los destinados exclusivamente al culto religioso (iglesias, capillas, cementerios). "... "ARTÍCULO 24.- EXENCIONES TEMPORALES "Estarán exentos del Impuesto Predial Unificado por el término de diez (10) años, contados a partir de la vigencia del presente Código, los siguientes predios: "a, Los predios de las Juntas de Acción Comunal, Partidos Políticos, Sindicatos de Trabajadores, en la parte destinada exclusivamente a sus funcionamiento. "b. Los predios de propiedad de la Nación destinados al funcionamiento

de las Fiscalías, Procuraduría y en general la Rama Jurisdiccional. "c. Los predios de propiedad del Ministerio de Defensa destinados al funcionamiento del Batallón Sucre No. 2 y de la Policía Nacional. "d. Los predios dedicados a la micro, pequeña y mediana industria u otras actividades productivas, ubicados dentro del Parque Industrial y/o Zona Industrial de que trata el Plan General de Desarrollo Simplificado. "e. Los predios destinados por lo menos en una cuarta parte de su área a reforestación o aquellos que se vinculen a nuevos programas de reforestación en la misma proporción, según reglamentación especial que adoptará el Municipio con asesoría de la CAR. "f. Los predios de propiedad del Hogar Santo Domingo, Amparo Juvenil, Fundación RADIOTÓN, ASPRODIS, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, Hermanas Clarisas, Hermanas de la Presentación, Hermanas de Nazareth, Hermanas Dominicas Terciarias, Padres Dominicos, Diócesis de Chiquinquirá, u otras Comunidades Religiosas, cuando estén destinadas a convento, educación u obras sociales. "PARÁGRAFO: Los demás predios o áreas de propiedad de las diferentes entidades exentas, con destinación diferente a las taxativamente consagradas en el presente artículo, serán Gravadas con el Impuesto Predial Unificado". LA DEMANDA Dice la actora, en 'hechos' de su libelo, que por Acuerdo 017 de 9 de diciembre de 1987, del Concejo Municipal de Chiquinquirá (Boy.), dicha corporación pública la exoneró del impuesto predial por diez años, contados desde la vigencia fiscal de 1988, sin embargo de lo cual, la misma corporación, por Acuerdo 004 de 26 de

febrero de 1994, el acto acusado, cuyos artículos 17, 23 y 24 definieron el sujeto pasivo y fijaron las exenciones permanentes y temporales, la excluyó del beneficio tributario en mención, revocándose el acto administrativo anterior que concedía éste y vulnerándose el derecho conferido a un particular. En el planteamiento de sus cargos, la demandante indica como violados por las normas impugnadas del acuerdo, los artículos 2 de la Constitución; y 73, 74 y 84 del Código Contencioso Administrativo. Explica la presunta infracción al precepto constitucional, por el hecho de que el Acuerdo acusado no cumpla los fines esenciales del Estado, como lo es el de la garantía de los principios, derechos y deberes consagrados por la Carta. Y la violación de las señaladas normas legales, porque no existió el consentimiento expreso y escrito del particular, en este caso la sociedad actora, para que se revocara su derecho. El acuerdo acusado se habría expedido, además, con desviación de poder, pues no cumplió "los fines del bien (sic) servicio público, sino que pretende un fin diferente de discriminación, desigualdad y de violar normas legales de carácter superior..." Con similares argumentos, la actora pidió la suspensión provisional de las normas censuradas. CONTESTACION DE LA DEMANDA Y EXCEPCIONES Con la contestación de la demanda, la parte demandada niega que el acuerdo acusado viole precepto alguno, y observa que de ser retiradas de la vida jurídica las normas impugnadas del mismo, quedaría sin sujeto pasivo el impuesto predial

unificado del municipio y se abolirían exenciones previstas por dichas normas. Rechaza del mismo modo, la hipótesis de que el cuestionado acuerdo persiga la revocatoria de un acto específico y que por ello se puedan alegar derechos adquiridos. Estima que lo realmente incoado por la actora es una acción de nulidad con restablecimiento del derecho, pero contra un acto de carácter general. "No es de recibo en derecho -agregaque cada vez que cambia una reglamentación, las personas que no sigan siendo favorecidas de forma particular, busquen perjudicar a las demás, como se observa claramente en la pretensión de esta demanda, es decir, busca que si no se deja exenta del impuesto a la demandante, tampoco se exonere a otros, ni de forma temporal ni definitiva..." Propone las excepciones de 'falta de causales de nulidad', 'trámite diferente del que corresponde' y 'falta de agotamiento de la vía gubernativa', la primera, fundada en que el acuerdo censurado se ciñe estrictamente a las normas a las que debía estar sujeto, incluso las indicadas como violadas; la segunda, en que lo que pretende la actora es ejercer una acción de nulidad con restablecimiento del derecho, "pero se está tratando como una acción de nulidad", aparte de que, más que un beneficio para la accionante, lo que se persigue es el perjuicio de los beneficiarios de las exenciones de que tratan los artículos 23 y 24 del acuerdo; y la última, porque de ser cierto que la Administración le infligió un perjuicio a la demandante, debió ésta

interponer el pertinente recurso administrativo. LA SENTENCIA RECURRIDA Examinadas las pretensiones de la demanda, advierte el Tribunal que la accionante no tiene por móvil la "guarda del ordenamiento jurídico en abstracto, sino por el contrario, el respeto de un marco administrativo anterior de carácter particular, como lo es el Acuerdo No. 017 de diciembre 9 de 1987, del Concejo Municipal de Chiquinquirá, en el cual se le exonera del pago del impuesto predial, y que (élla) considera derogado por el acto impugnado en el sub-lite..." Se puede colegir del libelo, además, que la finalidad de la demanda no es otra que la de obtener el restablecimiento de un derecho que se estima conculcado por el acto impugnado, de suerte que no habría concordancia entre el motivo y la finalidad en que fundó la actora la acción de nulidad, y el motivo y la finalidad que la ley y la jurisprudencia le atribuyen a dicha acción. Añade que, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, cabría interpretar la demanda en el sentido de que la acción verdaderamente incoada y a la que se debería dar trámite, sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. Pero que siendo uno de los presupuestos de ésta, el de que la misma no hubiere caducado al ejercitarla, no se cumpliría en el caso dicho presupuesto, pues el acto demandado se publicó el 9 de marzo de 1994 y la demanda fue presentada el 21 de febrero de 1996, transcurridos más de los cuatro meses de que se disponía para

ello. Por lo anterior, el Tribunal, con apoyo en el artículo 164 del Código Contencioso Administrativo, considerando que la demanda no debió admitirse, oficiosamente declara "probada a título de excepción la caducidad de la acción, la cual impide un pronunciamiento de fondo..." EL RECURSO CONTRA LA SENTENCIA Después de transcribir los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo y el concepto de un tratadista sobre la naturaleza de la acción de nulidad en el proceso contencioso, donde la causa petendi se limitaría 'estrictamente a la cuestión de la legalidad del acto', la actora insiste en haber incoado "acción de simple nulidad, pues la pretensión se encamina a la protección de la legalidad...", no pudiendo el Tribunal variar el sentido y finalidad de la demanda, "argumentando que en fondo se trata de una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues las pretensiones son bien claras..." Adicionalmente, según la apelante, el Tribunal debió adoptar las medidas necesarias para evitar un fallo inhibitorio, como manda la ley procesal. ALEGATOS DE CONCLUSION Concurre en esta parte final del proceso contencioso, exclusivamente el Ministerio Público, por intermedio de la señora Procuradora Séptima Delegada en lo Contencioso, para quien, "el fallo a proferir era indudablemente inhibitorio". Al respecto, dice que "salta a la vista que a pesar de haberse incoado la acción de nulidad en el caso presente no se pretende salvaguardar única y exclusivamente la constitución y la ley, sino que por el contrario, lo que se busca a través de la

nulidad es el restablecimiento del derecho a una exención concedida por un acto administrativo anterior..." Agrega, que la 'doctrina de los motivos y finalidades' ha sido suficientemente decantada por el Consejo de Estado en numerosas providencias, "según las cuales al momento de admitir la demanda es indispensable constatar el motivo o finalidad que busca el actor con la acción, para así entrar a estudiar entre otros aspectos, la oportunidad de la misma..." Advierte que, en el caso, la declaración de nulidad del acto impugnado implicaría el restablecimiento del derecho de la accionante, por lo que, como lo expresó el Tribunal, la acción realmente instaurada fue la de nulidad del artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, sujeta a caducidad, la cual evidentemente tuvo lugar. Además, dice, la demanda debió inadmitirse, cuestiones que habrían sido dirimidas por providencia de esta Corporación, de abril 21 de 1992, con ponencia del señor Consejero Guillermo Chahín Lizcano, algunos de cuyos apartes se transcriben. CONSIDERACIONES DE LA SALA Dirime la Sala en el presente asunto, la procedibilidad de la acción pública de nulidad, promovida por la sociedad actora. El Tribunal en la sentencia apelada, aunque la demandada propuso excepciones, éstas no fueron consideradas, y en su lugar se declaró oficiosamente probada una excepción, la de caducidad y en consecuencia, se omitió el pronunciamiento de mérito, por lo que debe entenderse que el fallo proferido resulta inhibitorio. La Sala procederá a ocuparse en primer lugar, sobre la observación planteada por

el Ministerio Público, dado que de su prosperidad la decisión a proferirse sería también de naturaleza inhibitoria. En efecto, trajo a colación la providencia de abril 21 de 1992, proferida en Sala Unitaria por el doctor Guillermo Chahín Lizcano, expediente 4115, según la cual en un caso como el presente se estaría en presencia de “una nulidad procesal, de tipo constitucional al haberle dado curso a una demanda instaurada por personas carentes de titularidad, o lo que es lo mismo, de personería para recurrir a este proceso con el carácter de parte demandante”, y por lo mismo debería rechazarse la demanda con fundamento en lo prevenido en el numeral 6° del artículo 40 de la Constitución. Para la Sala no es de recibo el anterior planteamiento, toda vez que el texto constitucional citado regula una materia específica, totalmente distinta, como lo es “la conformación, ejercicio y control del poder político”, para cuyo efecto se le concede al ciudadano (único legitimado para ejercer los derechos políticos) una serie de prerrogativas para mejor ejercer tal actividad. Con este fin el texto citado, advierte en forma meridiana que solo “PARA HACER EFECTIVO ESTE DERECHO PUEDE:” (el ciudadano), entre otras prerrogativas, “6. Interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y la Ley”. De los apartes transcritos se deduce, de suyo y necesariamente, que el derecho conferido a los ciudadanos, con exclusión de las demás personas, para el ejercicio de las citadas acciones públicas, sólo se predica respecto de aquellos relativos a la “conformación , ejercicio y control del poder político”, que demás esta decirlo, nada

tiene que ver con la acción que se plantea en el presente proceso, que se adelanta en desarrollo del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, texto que expresamente legitima a “TODA PERSONA” (natural o jurídica, mayor o menor, capaz o incapaz, nacional o extranjero) para que ejerza, directamente o a través de representante, la acción pública de nulidad contra los actos administrativos, según lo estime pertinente. En este evento, tanto la Constitución (art. 237) como la Ley, Código Contencioso Administrativo (arts. 84, 128 y ss.), habilitan a “Toda persona” para incoar las referidas acciones y por lo tanto no es de recibo la solicitud de la Procuraduría en el sentido indicado. Igualmente se ha planteado en el caso de autos la posible aplicación de la teoría de los motivos y finalidades, según la cual, no sería la sola denominación o descripción de caracteres lo que precisa o determina la naturaleza de la acción, sino que lo son los motivos y finalidades de la misma, en forma que si a pesar de llamarse por el incoante de 'nulidad absoluta' o de 'simple nulidad', lo que persigue éste realmente y motiva su accionar es el reconocimiento o restablecimiento de un derecho subjetivo, particular y concreto, la acción sería de nulidad y restablecimiento y se hallaría sujeta a caducidad, en los términos del artículo 136, inc. 2°, del Código Contencioso Administrativo, como en últimas lo decidió el a quo al dar de oficio prosperidad a la excepción de caducidad de la acción, pretextando para ello la necesidad de interpretar la demanda para que como consecuencia de tal interpretación se tuviera

como de nulidad y restablecimiento del derecho, que implicaría además de la tutela del orden jurídico, un resarcimiento individual o privado del accionante. En el caso, un fallo favorable a las pretensiones de la actora, le significaría a ésta la restitución del derecho a la exención del impuesto predial en el municipio donde opera su sede; acción de nulidad y restablecimiento del derecho que supuestamente estaría de suyo sujeta a la caducidad de cuatro meses señalada por el antes citado inc. 2° del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, la cual se habría cumplido mucho antes de promoverse la demanda. La Sala no comparte la decisión proferida por el Tribunal y procederá a revocarla, para en su lugar analizar las pretensiones de la demanda, que no adolece de la oscuridad requerida para proceder a su interpretación. En efecto, sea lo primero advertir que en forma meridiana la demanda presentada con invocación del artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, planteó como pretensiones la declaratoria de la nulidad de los artículos 17, 23 y 24 del Acuerdo 004 de 1994, expedido por el Concejo Municipal de Chiquinquirá, con fundamento en la supuesta violación de los artículos 2° de la Constitución y 73, 74 y 84 del Código Contencioso Administrativo, aduciendo para ello que las normas demandadas estarían desconociendo la situación particular y concreta que a la demandante le había consolidado el Acuerdo 017 de 1987, concediéndole la exención en el pago del impuesto predial por el término de diez años contados a partir de la vigencia fiscal de 1988.

El motivo principal invocado en la demanda para deprecar la nulidad de los actos acusados sería el que con ellos, en sentir de la demandante, se estaría desconociendo lo exención concedida en el citado Acuerdo de 1987. Igual planteamiento se deduce de la oposición a las pretensiones de la demanda, en la que se alude en forma extraña a que se habría desconocido tal situación, lo que en sentir de la demandada, la demandante debe aceptar resignadamente para no “perjudicar a las demás”, esto es a quienes se beneficiaron de la exención en el acuerdo demandado. Al respecto se observa que no le asiste razón a la actora, ni a la opositora, toda vez que las normas acusadas al establecer el Código de Rentas del Municipio de Chiquinquirá no desconocen la situación particular y concreta consolidada en favor de la demandante. En efecto, el nuevo estatuto reguló el tema de las rentas determinando cada tributo y sus elementos, así como las exenciones creadas por el mismo, a las cuales están sometidos todos los contribuyentes del citado Municipio, pero sólo a partir de la vigencia de tal Acuerdo. Esta situación en manera alguna desconoció ni podía desconocer las situaciones jurídicas consolidadas en favor de la actora, que por las razones expuestas, le fueron concedidas en forma particular a la demandante mediante el Acuerdo 017 de 1987. Este Acuerdo le otorgó a la hoy actora un beneficio particular que no puede ser desconocido y menos aún por una norma de alcance general. El respeto a las situaciones consolidadas esta consagrado tanto en la Constitución y en la Ley, como en reiterada jurisprudencia de esta Corporación (Cfr. sentencias del

7 de junio de 1993, expediente 3989; del 11 de noviembre de 1994, expediente 5357, Consejero Ponente Dr. Delio Gómez Leyva; y del 6 de noviembre de 1998, expediente 9034. Como lo advierte el artículo 499 del propio Acuerdo 04 de 1994, el mismo sólo rige a partir de su publicación y sólo deroga todas las disposiciones que le sean contrarias, lo que quiere decir que el tema planteado de las exenciones sólo se refiere a las nuevas establecidas en el citado Acuerdo, sin que puede entenderse que la situación creada en forma particular y concreta en el Acuerdo 017 de 1987 sea contraria a la nueva reglamentación para que así se entendiera derogada, o lo que es peor, que dicha situación pudiera ser desconocida por la norma posterior, que en esa forma, a no dudarlo, habría violado en forma ostensible el artículo 58 de la Constitución. Debe entenderse pues vigente el Acuerdo 017 de 1987 para cualquier efecto exoneratorio de la accionante. De lo antes expuesto se deduce que los actos acusados no adolecen de la nulidad deprecada por la actora y en consecuencia, la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar a denegar las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Revócase la sentencia apelada. En su lugar, deniéganse las suplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de

origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. JULIO E. CORREA RESTREPO GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

DELIO GOMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMAN

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario