CE - Sec4-exp1999-n9235

EXENCION EN IMPUESTOS MUNICIPALES - Condiciones / SUJETO EXENTO EN IMPUESTOS MUNICIPALES - Titularidad / EMPRESA EN FUSION, TRANSFORMACION O ABSORCIONTratamiento Impositivo / IMPUESTO MUNICIPAL - Exención / NUEVA EMPRESA EN FLORIDABLANCA - Exención de Impuestos En ninguna disposición del Acuerdo 020 se estableció como condición para gozar de la exención tributaria, que no se tratara de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes "en el área metropolitana", como lo exige la Resolución en el artículo 1º numeral 1º demandado. La condición establecida en la norma superior y a la cual debió sujetarse la Resolución demandada, se refiere es al requisito principal de que la empresa sea realmente nueva en cuanto a su radicación en el Municipio y excluye del beneficio a aquellas empresas que existían en el Municipio y que mediante un proceso de transformación, absorción, reapertura o fusión, pretendieron gozar del incentivo fiscal, pues en estos eventos el fin perseguido con el Acuerdo 020, es decir, la generación de empleo, no se cumpliría. En consecuencia, la condición adicionada en la Resolución demandada, constituye una infracción a la norma en la cual debió fundarse (num. 1º del artículo 4º del Acuerdo tantas veces mencionados), por lo que de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo procede la declaratoria de nulidad de la frase "en el Area Metropolitana" del numeral 1º del artículo 1º de la resolución 001 de agosto 1º de 1996 del Comité para Nuevas Empresas en

Floridablanca. EXENCION EN IMPUESTOS MUNICIPALES - Requisitos / IMPUESTO PREDIAL - Exención / IMPUESTO DE PESAS Y MEDIDAS - Exención / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIOExención / BENEFICIO TRIBUTARIO - Generación de Empleos de Empresa Nueva El numeral 2º de la norma demandada introduce una limitación no prevista en la norma superior, pues dentro del texto del Acuerdo 020 de 1993, no se observa que para gozar del incentivo tributario que mediante él se crea, se deba excluir a las empresas establecidas de esta forma. Se advierte que siendo la finalidad del Acuerdo el incentivo en la generación del empleo en el Municipio de Floridablanca y habiéndose definido y establecido los criterios y condiciones para que las empresas que los generen puedan gozar de los beneficios tributarios creados por el Acuerdo Municipal, no puede el Comité, so pretexto de dar cumplimiento al artículo 4º del Acuerdo 020 para su ejecución, limitar las exenciones consagradas en la norma superior, sin facultad para ello.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., febrero diecinueve (19) de mil novecientos noventa y nueve (1999) Radicación número: 68001-23-31-000-12627-01-9235 (9235)

Actor: JULIO JAVIER DELGADO DUARTE Demandado: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA ACTOS MUNICIPALES-RESOLUCION - F A L L OResuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander el 29 de julio de 1998 desestimatoria de las súplicas de la demanda instaurada por el ciudadano JULIO JAVIER DELGADO DUARTE en ejercicio de la acción pública de nulidad, contra los numerales 1º y 2º del artículo 1º de la Resolución N° 0001 del 1º de agosto de 1996 expedida por el Comité para Nuevas Empresas del Municipio de Floridablanca por medio de la cual se establecen los requisitos para el cumplimiento del artículo 4º del Acuerdo 020 de 1993 del Concejo Municipal de Floridablanca.

DEMANDA Como hechos fundamentales de la acción, observó el actor que mediante el Acuerdo Municipal 020 del 24 de febrero de 1993, el Concejo de Floridablanca estableció un incentivo tributario por el término de cinco (5) años, consistente en la exención para los impuestos predial unificado, tableros, pesas y medidas, e industria y comercio y complementarios a favor de empresas nuevas en actividades industriales, comerciales o de servicios que se radicaran en el Municipio y que generaran mínimo diez empleos para personas residentes en el mismo. Señaló que en virtud de lo establecido por el artículo 4º del Acuerdo 020, el Comité para Nuevas Empresas expidió la Resolución 001 de 1996 mediante la cual estableció los requisitos para el cumplimiento de esta disposición. Al respecto manifestó que en dicha Resolución el Comité había desbordado el ámbito de sus atribuciones, pues en lugar de fijar los

requisitos que los beneficiarios debían cumplir para la presentación de la solicitud, de acuerdo al artículo 4º mencionado, lo que hizo fue crear nuevos criterios distintos de los consagrados en el Acuerdo que limitarían aún más la posibilidad de tener acceso al beneficio fiscal. Invocó como normas violadas por la Resolución acusada los artículos 84 y 121 de la Constitución Política por establecer en el acto condiciones adicionales a las previstas en la ley para la obtención de autorizaciones. Consideró que el artículo 1º de la Resolución acusada cambiaba el sentido del Acuerdo 020 al sustituir el verbo “radicar” por el de “crear”, pues el criterio del Acuerdo era buscar precisamente que los empresarios establecieran sus empresas en el Municipio, sin importar si eran creadas en otros o si ya existían en el área metropolitana. Acusó de ilegal también el numeral segundo del artículo 1º de la mencionada Resolución en cuanto limitó aún más el beneficio de la norma, pues lo negó sin ninguna atribución a las empresas que tuviesen sucursales en el Departamento o en el orden nacional. Finalmente observó que el fin primordial del beneficio tributario era la generación de nuevos empleos para las personas que residían en el Municipio, lo cual no pasaría se ser una buena intención ante las limitaciones que estableció el Comité sin competencia jurídica para ello. Solicitó en capítulo aparte dentro del libelo demandatorio la suspensión provisional del acto acusado, la cual fue denegada por el Tribunal en el auto admisorio de la demanda, “toda vez que se omitió señalar expresamente las normas que se consideran infringidas y especificar el

concepto de violación”, providencia que no fue recurrida. LA OPOSICION El municipio de Floridablanca, mediante apoderado especial, en el escrito de contestación a la demanda manifestó: “me opongo rotundamente a las pretenciones (sic) de la demanda, por carecer ellas de todo soporte fáctico y jurídico”. Y en cuanto a los hechos adujo que se deben probar. SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Santander mediante la sentencia que se apela decidió denegar las pretensiones de la demanda por cuanto consideró que los requisitos acusados establecidos en la Resolución del Comité para Nuevas Empresas no excedieron las facultades concedidas ni son adicionales para el reconocimiento de los beneficios tributarios. Previa la transcripción de los artículos 1º, 2º, 4º y 6º del Acuerdo 020 de 1993 y una breve referencia al método exegético de interpretación en aras a indagar por la voluntad del legislador, señaló el a quo que los requisitos definidos mediante la Resolución acusada en desarrollo del artículo 4º del Acuerdo en mención, se ajustaron en su integridad al marco normativo contenido en él. En cuanto al numeral 1º del artículo 1º de la Resolución acusada estimó que la disposición de que debía tratarse de empresas creadas a partir de la sanción del Acuerdo Municipal, correspondía exactamente al contenido lógico y gramatical de que trataba el artículo 1º del Acuerdo 020 y consideró que la limitación espacial consignada de que la empresa “no sea el resultado de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes en el Area Metropolitana” constituía

un supuesto que desarrollaba el alcance mismo de la norma que le servía de fundamento. En relación con el numeral 2º de la misma disposición demandada, consideró el a quo que de acuerdo al criterio establecido por el Acuerdo 020, la exención no cobijaba a las empresas que ya estuvieran establecidas en cadena, bien fuera a nivel nacional, departamental o del área metropolitana, pues lo que se exigía era su creación a partir de la sanción del Acuerdo Municipal, es decir que se tratara de nuevas empresas y no de las ya establecidas. En consecuencia estimó que el Comité para Nuevas Empresas al expedir la Resolución acusada no extralimitó las facultades concedidas en el Acuerdo Municipal al establecer los requisitos para el reconocimiento de los beneficios tributarios. APELACION Inconforme con la decisión de primera instancia la parte demandante interpuso recurso de apelación mediante el cual insistió en los cargos contra los numerales demandados de la Resolución N° 001 de 1996 del Comité para Nuevas Empresas, que enunció así:

1. Facultad que tiene o no el Comité para Nuevas Empresas del Municipio de Floridablanca para crear nuevos criterios adicionales a los prescritos por el Concejo Municipal en el Acuerdo 020/93.

Previa transcripción de los artículos 2º, 4º y 6º del Acuerdo Municipal, señaló que ellos no facultaron al Comité para crear condiciones o requisitos adicionales a los que expuso la norma local que había creado el beneficio simple y llanamente a las nuevas empresas que se radicaran en el Municipio y que cumplieran los requisitos exigidos en

los artículos 1º y 4º del Acuerdo. Consideró que con los numerales acusados, el Comité había cercenado la exención, pues la prohibió para las empresas que ya existieran en el área metropolitana y para las empresas que estuviesen establecidas a nivel nacional, departamental o en el área metropolitana, imponiendo sobre ellas una carga tributaria y usurpando una de las facultades indelegables que por la Constitución sólo le corresponde a los entes elegidos por voto popular.

2. Extralimitación del alcance del Acuerdo 020/93 por el Comité

para Nuevas Empresas. Controvirtió el razonamiento expuesto por el a quo al tratar de interpretar lógicamente la norma violada y se refirió a la voluntad del Acuerdo 020 que en forma clara y manifiesta correspondía a incentivar el empleo formal para los habitantes del municipio de Floridablanca otorgando para ello incentivos tributarios para las empresas que los generaran. Para responder el interrogante de si la Resolución del Comité para Nuevas Empresas desarrollaba el sentido del Acuerdo 020, señaló como ejemplo el caso del distribuidor de Coca Cola, empresa a nivel nacional, que en el evento de establecer una embotelladora en el municipio de Floridablanca mediante una infraestructura moderna y requiriendo más de quinientos empleados, no gozaría del beneficio tributario debido a la condición exigida por el numeral 2º de la Resolución acusada, pues se trataría precisamente de una empresa a nivel nacional. Concluyó que a través de la Resolución 001 de 1996, el Comité para Nuevas Empresas dejó inútil aquellos beneficios otorgados por el

Acuerdo haciendo inoperante la exención que redundaría en progreso para el Municipio. ALEGATOS DE CONCLUSION Dentro de esta oportunidad procesal, las partes no registraron actuación alguna. MINISTERIO PUBLICO Representado por la Señora Procuradora Séptima Delegada en lo Contencioso ante la Corporación, estimó que la sentencia apelada debía revocarse parcialmente y en su lugar declarar la nulidad del numeral 2º del artículo 1º de la Resolución 001 de agosto de 1996 expedida por el Comité para Nuevas Empresas. En síntesis consideró que el Comité al expedir la Resolución N° 001 no hizo cosa distinta que desarrollar el artículo 4º del Acuerdo 020 de 1993, pues señaló los requisitos a que debían sujetarse las solicitudes presentadas por quienes quisieran beneficiarse con las exenciones establecidas en dicho Acuerdo. Se refirió al numeral 1º del artículo 1º de la Resolución 001 y señaló que dicha disposición no hacía cosa distinta que repetir en otros términos lo previsto en el numeral 1º del artículo 4º del Acuerdo 020, con la precisión de que la empresa nueva no existiera en el área metropolitana, pues el espíritu del Acuerdo era fomentar el empleo y no estimular el traslado de las ya existentes en dicha área. De otra parte y en relación con el numeral 2º demandado que dispone: “que sea una empresa que no esté establecida en cadena ni a nivel nacional, departamental o del área metropolitana” señaló que en efecto estaba introduciendo una limitación no prevista en la norma superior y

que por el contrario desatendía la finalidad de la misma. Finalmente no halló razón al hecho de que empresas organizadas en cadena, no pudieran gozar del beneficio, cuando sin lugar a dudas generarían empleo en el lugar donde se ubiquen, distinto al hecho de que empresas ya existentes en el área metropolitana, con el único fin de beneficiarse de la exención cambien de alguna manera su presentación sin generar empleo adicional para los residentes del Municipio, por ello la precisión hecha en la parte final del numeral 1º del artículo 1º de la Resolución atacada parcialmente. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se debate en la presente instancia la legalidad de los numerales primero y segundo del artículo primero de la Resolución N° 001 de agosto 1º de 1996 expedida por el Comité para Nuevas Empresas del Municipio de Floridablanca, “POR MEDIO DE LA CUAL SE

ESTABLECEN LOS REQUISITOS PARA EL CUMPLIMIENTO DEL

ARTICULO CUARTO DEL DECRETO MUNICIPAL 020 DE 1993”.

Rezan las disposiciones acusadas: “ARTÍCULO PRIMERO: Establézcase como requisitos que deberán cumplir las Nuevas Empresas para gozar de los beneficios del Acuerdo Municipal 020 de 1993, los siguientes:

1. Que la Empresa interesada en el beneficio haya sido creada a partir de la sanción del Acuerdo Municipal y no el resultado de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes en el Area Metropolitana.

2. Que sea una Empresa que no esté establecida en cadena ni a nivel

Nacional, Departamental o del Area Metropolitana”. 3. “…” A juicio del actor, ahora apelante, el Comité para Nuevas Empresas del

Municipio de Floridablanca no tenía facultades para crear nuevos criterios adicionales a los prescritos por el Concejo Municipal en el Acuerdo 020 de 1993, pues de conformidad con los artículos 2º, 4º y 6º de la norma superior su competencia debía ejercerse con sujeción a los criterios que el mismo acuerdo estableció. Pues bien, vistos los antecedentes administrativos del acto acusado, observa la Sala que en virtud del Acuerdo 020 de 1993, el Concejo Municipal de Floridablanca, estableció “como incentivos para la generación de empleo las exenciones de los impuestos de Predial Unificado, tableros y pesas y medidas, industria y comercio y complementarios para quienes generen mínimo diez (10) empleos para residentes en el Municipio de Floridablanca, por el término de cinco (5) años para las nuevas Empresas en actividades industriales, comerciales o de servicios que se radiquen en el Municipio de Floridablanca”. (artículo 1º del Acuerdo 020 de febrero 24 de 1993) La expedición del acto administrativo demandado tuvo como fundamento los artículos 2º y 4º del mencionado Acuerdo que disponen: “ARTÍCULO SEGUNDO. Créase el “Comité para Nuevas Empresas” integrado por el Alcalde Municipal o su delegado quien lo presidirá, el Presidente del Concejo Municipal, el Secretario de Hacienda Municipal quien será su secretario ejecutivo, el Secretario del Tesoro, el Secretario de Planeación Municipal y el Jefe de la División de Impuestos; cuya función consistirá en calificar a solicitud del

interesado, las “Nuevas Empresas” y actividades materia de la exención a que se refiere el presente Acuerdo”. “ARTICULO CUARTO. La solicitud que en cada caso será presentada en forma individual, estará sujeta a los requisitos que mediante Resolución establezca el comité y se decidirá con sujeción a los siguientes criterios:

1. Que la Empresa sea realmente nueva y no el resultado de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes.

2. Que la actividad de que se trate se desarrolle en nuevos establecimientos para los cuales correspondan nuevas matrículas mercantiles en la Cámara de Comercio.

3. Que el contribuyente que aspire a la exención esté cumpliendo debidamente con las obligaciones relacionadas con el registro mercantil y las previstas en el Código de Comercio.

4. Que la incidencia de la nueva empresa en la generación de empleos permanentes (para residentes en el Municipio).

5. Que los establecimientos de comercio respectivos estén ubicados de acuerdo al Código de Urbanismo que rige para el Municipio.

6. Que el funcionamiento, cuando sea del caso esté debidamente aprobado, por la entidad correspondiente ya sea del orden nacional, regional, departamental, metropolitana o municipal.

PARAGRAFO. No quedan incluidos dentro de los beneficios tributarios que contiene este Acuerdo la industria de la construcción y/o urbanizadores”. Teniendo en cuenta las anteriores disposiciones, advierte la Sala que el Comité para Nuevas Empresas creado especialmente para calificar las nuevas empresas materia de la exención establecida por el Acuerdo 020, tiene facultad para establecer los requisitos que deben reunir las solicitudes de quienes pretendieran beneficiarse con la

exención, siempre dentro de las condiciones y criterios definidos por el Concejo Municipal, como se reafirma en el artículo 6º ibídem y teniendo en cuenta que la filosofía del Acuerdo es la generación de nuevos empleos para los residentes en el Municipio. Ahora bien, discute el apelante la extralimitación del alcance del Acuerdo 020 por el Comité para Nuevas Empresas, toda vez en los numerales acusados se establecieron requisitos adicionales no previstos en el mencionado Acuerdo usurpando las facultades constitucionales del Concejo y cercenando el beneficio otorgado simple y llanamente a las nuevas empresas radicadas en el Municipio. En efecto, señala que, contrario a lo estimado por el a quo, que el límite espacial consignado en el numeral 1º del artículo 1º de la Resolución del Comité, cuando consagra que la empresa no sea el resultado de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes en el área metropolitana, contrarió la voluntad del Acuerdo 020 de 1993, además que la limitación que él traía era respecto a las empresas que se encontraran en el Municipio. De acuerdo a las consideraciones expuestas en el Acuerdo 020 de 1993, se observa que el fin primordial de establecer los incentivos tributarios, fue la generación de empleo por parte de las nuevas empresas que se radicaran en el municipio de Floridablanca, definiendo como especial criterio que la empresa fuera realmente nueva, es decir que no fuera el resultado de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes (numeral 1º del artículo 4º del Acuerdo 020). Advierte la Sala que en ninguna disposición de dicha normatividad

local, se estableció como condición para gozar de la exención tributaria, que no se tratara de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes “en el área metropolitana”, como lo exige la Resolución en el artículo 1º numeral 1º demandado. La condición establecida en la norma superior y a la cual debió sujetarse la Resolución demandada, se refiere es al requisito principal de que la empresa sea realmente nueva en cuanto a su radicación en el Municipio y excluye del beneficio a aquellas empresas que existían en el Municipio y que mediante un proceso de transformación, absorción, reapertura o fusión, pretendieran gozar del incentivo fiscal, pues en estos eventos el fin perseguido con el Acuerdo 020, es decir, la generación de empleo, no se cumpliría. No comparte la Sala el criterio expuesto por la representante del Ministerio Público, cuando estima que el espíritu del Acuerdo 020 de 1993 no es estimular el traslado de las empresas ya existentes en el área metropolitana, pues se repite, la voluntad del Concejo Municipal fue la generación del empleo para los residentes en el municipio de Floridablanca. Y la condición de la no existencia que contempla la norma superior se refiere es sólo a la jurisdicción municipal, mas no al área metropolitana. En consecuencia, la condición adicionada en la Resolución demandada, constituye una infracción a la norma en la cual debió fundarse (numeral 1º del artículo 4º del Acuerdo tantas veces mencionados), por lo que de conformidad con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo procede la declaratoria de nulidad de la frase “en el Area Metropolitana” del numeral 1º del artículo 1º de la

Resolución 001 de agosto 1° de 1996 del Comité para Nuevas Empresas de Floridablanca. Ahora bien, el numeral 2º demandado de la misma disposición, en cuanto señala como requisito para gozar del beneficio fiscal, “que sea una empresa que no esté establecida en cadena ni a nivel Nacional, Departamental o del Area Metropolitana”, adolece del mismo vicio que se determinó respecto de la frase atrás analizada. En efecto, dicha disposición, sin justificación normativa alguna, introduce una limitación no prevista en la norma superior, pues dentro del texto del Acuerdo 020 de 1993, no se observa que para gozar del incentivo tributario que mediante él se crea, se deba excluir a las empresas establecidas de esta forma. Advierte la Sala que siendo la finalidad del Acuerdo el incentivo en la generación del empleo en el Municipio de Floridablanca, y habiéndose definido y establecido los criterios y condiciones para que las empresas que los generen puedan gozar de los beneficios tributarios creados por el Acuerdo Municipal, no puede el Comité, so pretexto de dar cumplimiento al artículo 4º del Acuerdo 020 para su ejecución, limitar las exenciones consagradas en la norma superior, sin facultad para ello. Reafirma estas consideraciones el artículo 6º del mencionado Acuerdo, cuando dispone que “El Comité de “Nuevas Empresas” queda facultado para decidir sobre situaciones no comprendidas dentro de las definiciones pero que se encuentren dentro de los criterios establecidos”. En este orden de ideas y por cuanto el requisito consagrado en el numeral 2º del artículo 1º de la Resolución demandada, no obedece a

los criterios establecidos en el Acuerdo 020 de 1993, especialmente en su artículo 4º, a juicio de la Sala y de conformidad con lo solicitado por el Ministerio Público, debe retirarse del ordenamiento que lo contiene, mediante su declaratoria de nulidad, de acuerdo con el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo. Finalmente estima la Sala irrelevante la petición efectuada por la parte apelante sobre la prueba de oficio sugerida en el recurso de apelación (folio 107 del expediente) y referida a la solicitud del número de empresas que han obtenido los beneficios concedidos por el Acuerdo Municipal 020 de 1993. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE la sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Santander el 29 de julio de 1998 dentro del expediente N° 12.627. En su lugar DECLARASE LA NULIDAD de las siguientes disposiciones contenidas en el artículo 1º de la Resolución N° 0001 de agosto 1º de 1996 expedida por el Comité para Nuevas Empresas del Municipio de Floridablanca (Santander): 2.1. La expresión “en el Area Metropolitana” contenida en el numeral 1º el cual quedará así: “1. Que la Empresa interesada en el beneficio haya sido creada a partir de la sanción del Acuerdo Municipal y no el resultado de la transformación, absorción, fusión o reapertura de otras ya existentes”. El numeral 2º del artículo 1º cuyo texto es el siguiente:

“2. Que sea una Empresa que no esté establecida en cadena ni a nivel Nacional, Departamental o del Area Metropolitana”

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

JULIO E. CORREA RESTREPO GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteDELIO GOMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMAN

RAUL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-