CE-SEC4-EXP1999-N9241

ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDABLE - Individualización / ACTO ADMINISTRATIVO INICIAL - Demandabilidad / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Control Jurisdiccional Cuando se trata de actos administrativos que fueron objeto de recursos existe obligación de impugnarlos como una unidad, esto es, debe demandarse el acto inicial o definitivo y los actos administrativos que decidieron los recursos. Sólo si el acto inicial fue revocado en su totalidad por virtud del recurso, debe demandarse sólo el acto final. De este modo existía la obligación de demandar como una unidad la Liquidación de Revisión y la Resolución que la confirmó, pues en el presente caso, la Resolución que decidió el recurso no revocó la Liquidación de Revisión, por lo que era imperativo impugnar la totalidad de la operación administrativa, integrada por la Liquidación de revisión y la Resolución que resolvió el recurso. La demandante no subsanó el error, pues en la corrección a la demanda, tampoco impugnó la Liquidación de revisión, y consecuencialmente tampoco solicitó la nulidad de dicho acto administrativo. Tal omisión imposibilita a la jurisdicción para emitir un pronunciamiento de fondo, pues "lo que se demanda" constituye el marco que ha de servir de límite al juez, quien no puede pronunciarse por una causa u objeto diferente al señalado en la demanda, y al no haberse demandado la Liquidación de revisión ni solicitado su nulidad, no puede haber pronunciamiento sobre tal acto y en consecuencia no puede haber restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D. C., doce (12) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1.999) Radicación número: 76001-23-24-000-23249-01 ( 9241)

Actor: EDICIONES PRENSA COLOMBIANA LTDA.

Demandado: LA ADMINISTRACIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS

NACIONALES DE CALI

IMPUESTOS NACIONALES (RENTA) F A L L O Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la sociedad EDICIONES PRENSA COLOMBIANA LTDA., la actora, contra la sentencia de agosto 6 de 1.998, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se declaró inhibido para emitir pronunciamiento de fondo, en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho iniciado por la mencionada sociedad contra la Resolución No. 00094 de agosto 12 de 1994 y la Resolución No. 0004 de septiembre 2 de 1996, que la corrigió, por medio de la cual se resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra la Liquidación Oficial de Revisión No. 0085 de octubre 25 de 1996 que le determinó el impuesto de renta y sanción por inexactitud por el período fiscal de 1991.

ANTECEDENTES: En cumplimiento de sus obligaciones tributarias la sociedad EDICIONES PRENSA COLOMBIANA LTDA., presentó su declaración de renta y complementarios correspondiente al año gravable de 1.991, el día 7 de mayo de 1.992, en el Banco Ganadero sucursal Avenida de las Américas, de la ciudad de Bogotá, en la cual fijó el impuesto a su cargo en cero pesos ($0), aplicó

retenciones en la fuente, descontó el anticipo del año gravable de 1.991 y fijó un saldo a favor en la suma de $268.000. La Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Cali - a través de la División de Fiscalización expidió el Auto de Apertura de Investigación No. 10617 de diciembre 7 de 1.993, a cargo de la mencionada sociedad dentro del programa “Control a Exportadores DEX-CERT 1.991” y el Auto de verificación o cruce No. 10435-20 de la misma fecha, con el propósito de determinar entre otras obligaciones tributarias el impuesto de renta correspondiente al año gravable de 1.991. De acuerdo con los informes reportados por el Banco de la República por concepto de exportaciones (DEX) y los CERT, los resultados de la investigación efectuada en virtud de la cual se llevaron a cabo cruces con los intermediarios financieros, e investigación a la cuenta de la sociedad en el Banco Anglocolombiano, la mencionada oficina mediante el requerimiento especial No. 0005-48 de enero 27 de 1.995, propuso modificar la liquidación privada de la sociedad, al adicionar a la renta declarada la suma de $671.831.000 (renglón 10 de la declaración). También se modificaron los renglones 36 y 39 en la suma de $145.953.000 luego de descontar del impuesto de renta los descuentos tributarios derivados de aplicar a los cert recibidos por el exportador el 30%; y se liquidó la contribución especial y sanción por inexactitud. Con fecha 15 de junio de 1.996 se expidió la ampliación al requerimiento especial

No. 0010, para efectos de determinar correctamente las bases gravables atendiendo la corrección a la declaración presentada por la sociedad bajo el número de radicación 1003102001154 de febrero 4 de 1.994, oportunidad en la cual se determinó un total saldo a pagar en cuantía de $550.255.000. La sociedad a través de apoderado especial contestó el requerimiento especial y su ampliación, alegando extemporaneidad de estas actuaciones, y que los ingresos adicionados no correspondían a su representada sino a un tercero, en virtud de un contrato de mandato suscrito por su representada, por lo cual solicitó archivar la investigación. La División de Liquidación de la misma administración luego de conocer la mencionada respuesta, expidió la Liquidación Oficial de Revisión No. 0085 de octubre 25 de 1.995, en la cual con base en las glosas anunciadas confirmó el impuesto de renta y sanciones a cargo de la sociedad EDICIONES PRENSA COLOMBIANA LTDA., por el año gravable de 1.991, determinado por la oficina de Fiscalización. Contra la citada liquidación el apoderado de la sociedad interpuso recurso de reconsideración en donde reiteró los puntos de inconformidad expresados en la etapa del requerimiento especial. Por medio de la Resolución No. 00094 de agosto 12 de 1.996 la División Jurídica de la citada administración confirmó en todas sus partes el acto administrativo recurrido. El día 27 de agosto de 1.996 el representante legal de la sociedad puso de manifiesto el hecho de que su representada había comunicado a la Administración acerca de la revocación del poder a su apoderado, la cual no fue

tenida en cuenta, por cuanto la notificación se efectuó al mismo apoderado, por lo cual solicitó la nulidad de la notificación por ser irregular. Por medio de la Resolución No. 00004 de septiembre 2 de 1.996 la administración decidió modificar la parte resolutiva de la resolución anterior en el sentido de notificar la actuación al representante legal de la sociedad actora.

LA DEMANDA: En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el apoderado judicial de la sociedad EDICIONES PRENSA COLOMBIANA LTDA., demandó la nulidad de la Resolución No. 00094 de agosto 12 de 1.996 y la Resolución No. 0004 de septiembre 2 de 1.996 que la modificó, para lo cual adujo los siguientes cargos: Alegó falsa motivación de la Resolución No. 00094 de agosto 12 de 1.996 por cuanto no es cierto que su representada realizó operaciones irregulares al exportar a sociedades “inexistentes”, pues en la documentación de las exportaciones no se ha indicado el nombre de la sociedad “Pablo y Asociados Inc.” sino “De Pablo Internacional” existente en la ciudad de Nueva York no en la

Florida. También se vulneró el derecho de contradicción consagrado en el artículo 3º del Código Contencioso Administrativo, al no conceder el recurso de apelación y agotar la vía gubernativa con argumentos no conocidos en la etapa del requerimiento especial. Expresó que la administración al proferir las Resoluciones citadas violó los artículos 84 subrogado por el Decreto 2304 de 1.989 y 14 en concordancia con los artículos 76 y 77 del Código Contencioso Administrativo, por interpretación

parcial y por el desconocimiento de un contrato de mandato comercial sin representación, ya que “los ingresos no llegaron a la cuenta de Ediciones Prensa Colombiana Ltda. sino a otras, por decisión del mandante y aceptación de terceras personas. (….)” Afirmó que se violó el régimen cambiario, específicamente la Resolución 57 de 1.991 de la Junta Monetaria y la Ley 9 de 1.991, al “desvirtuar en la parte motiva de la Resolución 00094 de 1.996 el contrato de mandato comercial sin representación, desconociendo al intermediario cambiario como delegado del estado para la aceptación de tales contratos” A su juicio si el aludido contrato fue aceptado por el intermediario financiero (Banco del Estado) los demás entes públicos como la DIAN, estaban obligados a aceptarlo, pues esta entidad no es competente para desvirtuar un contrato amparado por las normas del Código de Comercio y el Régimen de Cambios. Señaló que la Resolución No. 00094 de agosto 12 de 1.996 también violó los artículos 705 y 706 del Estatuto Tributario, en cuanto “es un hecho contundente que la DIAN perdió competencia para imponer sanciones” pues no es cierto que la sociedad hubiera presentado por fuera del término legal la declaración de renta y su corrección. Además, en la misma actuación no se tuvieron en cuenta los argumentos tendientes a demostrar que el requerimiento especial se produjo por fuera del término legal. Se transgredió el artículo 588 del Estatuto Tributario al señalar que la corrección “se considerará como una corrección a la declaración inicial” con lo cual se pretende desconocer que con la nueva declaración el término se

contabiliza desde el vencimiento del término para declarar por presentar saldo a favor, por lo cual el plazo para practicar dicho requerimiento vencía en mayo 7 de 1.994 y adicionado con tres meses más por la inspección contable, se prorrogó hasta el 7 de agosto de 1.994, por lo cual su notificación de enero 27 de 1.995 fue extemporánea. Estima que la mencionada Resolución vulnera los artículos 4 y 34 de la Constitución Política, en lo que hace a la sanción impuesta en la misma, cuya cuantía ($338.582.000) por ser confiscatoria no puede ser aplicada, ya que supera bastante el capital de la empresa ($11.000.000). Anotó, por último, que la Resolución No. 00004 de septiembre 2 de 1996, transgrede los artículos 84 y 85 del Código Contencioso Administrativo, por cuanto el edicto por el cual fue notificada carece de la firma del funcionario competente (Jefe de la División Jurídica) razón por la cual no tiene validez.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA.

La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN - Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales del Valle del Cauca a través de su apoderado judicial se hizo parte en el proceso, contestó la demanda, y solicitó no acceder a las súplicas de la actora, para lo cual se remitió a las conclusiones expuestas por su representada en la Resolución que decidió el recurso de reconsideración.

LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL: El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca se declaró inhibido para emitir un pronunciamiento de fondo, al considerar que la demanda es inepta en cuanto

que el demandante impugnó las Resoluciones que desataron el recurso de reconsideración sin mencionar la liquidación de revisión. Señaló que la liquidación de revisión es el acto administrativo que ha dado lugar a la discusión jurídica al determinar a la sociedad actora el impuesto y sanciones correspondientes por el año gravable de 1.991, por lo cual existía la obligación de demandarlo por cuanto con éste es que se establece la relación jurídico procesal.

RECURSO DE APELACIÓN: Inconforme con el fallo del Tribunal el apoderado judicial de la sociedad actora apeló manifestando en síntesis lo siguiente: Señaló que las razones expuestas por el a quo son “contraevidentes” porque en el enunciado de los hechos de la demanda en el punto 4, subpuntos 4.14 se menciona el acto administrativo de la liquidación de revisión.

Además, el Tribunal desconoció el hecho de que en el punto 6, subpunto 6.1 de la demanda se solicitó “Téngase como pruebas las obrantes en el expediente IE-91-93-10621 y las que se anexan a la presente demanda” expediente en el cual se encuentra tal acto administrativo. Adicionalmente, en las Resoluciones demandadas se menciona en forma explícita el acto administrativo de la liquidación de revisión. Afirmó, de otra parte, que el acto administrativo demandable es la Resolución que decidió el recurso de reconsideración, por cuanto es ésta y no la liquidación de revisión la que se opone a las pretensiones del contribuyente, y porque ese es el acto administrativo el que contiene las multas que se le impusieron.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN: El apoderado judicial de la sociedad actora no presentó alegatos de conclusión en la segunda instancia del proceso.

La representante judicial de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales solicitó confirmar el fallo apelado, y al efecto, precisó, que el apoderado de la actora desconoce las normas tributarias y administrativas, especialmente, el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo que ordena la individualización de las pretensiones con toda precisión. Expresó que la liquidación de revisión y la Resolución que decide el recurso constituyen el denominado “acto complejo”, no siendo posible procesalmente para efectos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho demandar tan sólo la Resolución que decidió el recurso. Lo anterior, por cuanto si se llegare a anular tales Resoluciones, la liquidación de revisión quedaría vigente y ello impediría jurídicamente el objeto de la demanda, por lo cual consideró que la afirmación del apelante en el sentido de que la liquidación de revisión está implícita en los actos demandados no es válida. En apoyo de los argumentos anteriores se remitió a la sentencia del Consejo de Estado de mayo 6 de 1.994, Expediente 5289, M. P. Dr. Jaime Abella Zárate. La Procuradora Séptima Delegada en lo Contencioso se mostró partidaria por la confirmación de la sentencia apelada. A su juicio no es válido el argumento del apoderado judicial de la sociedad actora en el sentido de considerar demandable únicamente las Resoluciones proferidas para resolver el recurso de reconsideración y para corregir ésta, por cuanto de

conformidad con el artículo 702 del Estatuto Tributario es a través de la liquidación de revisión que se modifica la liquidación privada presentada por el contribuyente, por lo cual es éste el acto administrativo principal susceptible de demandar ante la jurisdicción contenciosa administrativa. De igual modo, desestimó el argumento del apelante según el cual las Resoluciones demandadas constituyen los actos que impusieron la multa a la sociedad, en cuanto que tales Resoluciones se expiden con posterioridad a la liquidación de revisión, y son los actos administrativos que deciden los recursos que contra aquella (acto principal) puede interponer el contribuyente según lo dispuesto por el artículo 720 ib, no siendo los actos determinantes del impuesto oficial. Por último, luego de transcribir el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, precisó, que no bastaba con mencionar en dos de los hechos de la demanda el acto administrativo de la liquidación de revisión, sino que debió demandarse, pues de no ser así, la decisión judicial sólo afectaría las dos Resoluciones finales dejando intacto el acto de liquidación con lo cual carecería de sentido la acción incoada.

CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN: La Sala debe establecer si la demanda contenciosa iniciada por la sociedad actora contra la Resolución No. 00094 de agosto 12 de 1.994 y la Resolución No.0004 de septiembre 2 de 1.996 que la corrigió, por medio de la cual se decidió el recurso de reconsideración contra la Liquidación de Revisión No. 0085 de octubre 25 de 1.995, por la cual se le determinó el impuesto de renta y sanciones

a su cargo correspondientes al año gravable de 1.991, es o no inepta, ya que para el Tribunal la demanda no cumplió cabalmente con la “individualización del acto acusado”, mientras que para el apelante, apoderado judicial de la demandante, cumplió con tal requisito, pues a su juicio el acto administrativo objeto de la demanda era la Resolución que decidió el recurso y no la liquidación de revisión. La demanda contencioso-administrativa debe contener los requisitos consagrados en el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo, entre los que se encuentra el relacionado con las pretensiones, esto es, “Lo que se demanda”, el cual debe ser formulado en forma adecuada y precisa porque como lo ha señalado la doctrina, la defectuosa formulación “dará lugar a la decisión inhibitoria por ser la debida petición un presupuesto material de la sentencia de fondo.” El artículo 138 ibídem, tal y como fue sustituido por el artículo 24 del Decreto 2304 de 1.989, concordante con la norma citada, contempla lo atinente a la “individualización de las pretensiones” aspecto que tiene que ver con la forma adecuada de individualizar los actos administrativos objeto de la pretensión, la cual, por expreso mandato, debe realizarse con toda precisión. Es así como el inciso 3º de dicha norma señala que “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, solo procede demandar la última decisión”. Entonces por regla general, cuando se trata de actos administrativos que fueron objeto de recursos existe obligación de impugnarlos como una unidad, esto es,

debe demandarse el acto inicial o definitivo y los actos administrativos que decidieron los recursos. Sólo si el acto inicial fue revocado en su totalidad por virtud del recurso, debe demandarse sólo el acto final. En el subjúdice el acto administrativo inicial, vale decir, el que de manera oficial determinó el impuesto de renta y sanciones a cargo de la sociedad actora por el año gravable de 1.991 fue la Liquidación de Revisión No. 0085 de octubre 25 de 1.995; este acto administrativo fue confirmado en todas sus partes en la Resolución No. 00094 de agosto 12 de 1.996, en virtud del recurso de reconsideración interpuesto por la sociedad actora. De este modo, existía obligación de demandar como una unidad la Liquidación de revisión y la Resolución que la confirmó, pues en el presente caso, la Resolución que decidió el recurso no revocó la Liquidación de revisión, por lo que era imperativo impugnar la totalidad de la operación administrativa, integrada por la liquidación de revisión y la Resolución que resolvió el recurso. Para la Sala, como también lo fue para el Tribunal y para la Procuradora Séptima Delegada, la demanda presentada por la sociedad actora no cumple con dicha exigencia, pues es evidente que omitió un extremo, ya que sólo demandó la Resolución que decidió el recurso de reconsideración, cuando, se repite, existía la obligación de demandar la Liquidación de revisión, no simplemente de mencionarla en los hechos como lo pretende el apelante, dado que ésta fue confirmada con motivo del recurso de reconsideración. La demandante, no obstante que el Tribunal por Auto de fecha febrero 21 de

1.997 le solicitó corregir la demanda “con el fin de que se cite en forma debida los actos administrativos demandados y para que adecue las pretensiones a la clase de acción que dice ejercitar” no subsanó el error, pues en la corrección a la demanda, tampoco impugnó la Liquidación de revisión, y consecuencialmente, tampoco solicitó la nulidad de dicho acto administrativo. Tal omisión imposibilita a la jurisdicción para emitir un pronunciamiento de fondo, pues “lo que se demanda” constituye el marco que ha de servir de límite al juez, quien no puede pronunciarse por una causa u objeto diferente al señalado en la demanda, y al no haberse demandado la Liquidación de revisión ni solicitado su nulidad, no puede haber pronunciamiento sobre tal acto, y, en consecuencia, no puede haber restablecimiento del derecho. En corolario la sentencia del Tribunal en cuanto profirió fallo inhibitorio debe ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : 1º CONFIRMAR la sentencia de agosto 6 de 1.998, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, dentro del proceso distinguido con el No. 23.249. 2º RECONOCER personería para actuar en nombre de la entidad demandada a la doctora AMPARO MERIZALDE DE MARTÍNEZ, de conformidad con el poder que obra al folio 124 del cuaderno principal. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese, Devuélvase al Tribunal de origen.

Cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. JULIO E. CORREA RESTREPO GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

DELIO GÓMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

Raúl Giraldo Londoño Secretario