CE-SEC4-EXP1999-N9473

LEGISLACION FRONTERIZA - Evolución histórica / ZONA FRONTERIZACreación En la Sentencia C-07 de 1997 de la Corte Constitucional se resumió la legislación colombiana en materia fronteriza de la siguiente manera: "La política legislativa en materia de fronteras ha sido escasa. Se podría afirmar que, hasta la expedición de la ley acusada, las disposiciones que se dictaron buscaban reglamentar sólo un aspecto de esta materia: el tema aduanero. En 1983 el legislador expidió la Ley 10, que facultó al Gobierno para definir lo que habría de entenderse por "zonas fronterizas", su creación, asi como su participación en los ingresos de carácter nacional, su administración y límites, entre otras cosas. En desarrollo de estas facultades, el Presidente de la República dictó el Decreto 3448 de 1983 denominado "Estatuto especial para las zonas fronterizas". En 1984, se dictó el Decreto 1944, que reglamentó los procedimientos de internación temporal en algunos municipios de las regiones fronterizas. A través de la Ley 7ª de 1991, el legislador delegó en el Gobierno Nacional, la regulación de las zonas fronterizas para lograr una mayor autonomía de éstas, facilitar el libre comercio, desarrollar formas de cooperación e integración de servicios públicos, financieros, sociales, la creación de regímenes aduaneros especiales, etc., el Gobierno no expidió ninguna normatividad al respecto. En conclusión, el Decreto 3448 de 1983 era, hasta antes de la expedición de la Ley 191 de 1995, la única normatividad que. de

manera general y organizada, regulaba el tema de las zonas fronterizas. Antes de la expedición de la ley acusada, la única reglamentación en este campo la constituía el Decreto 3448 de 1983. Decreto que, en sus aspectos principales, fue modificado por la ley en mención. ENTIDAD TERRITORIAL - Descentralización y autonomía / FACULTAD IMPOSITIVA TERRITORIAL - Límites / CONCEJO MUNICIPAL - Facultad impositiva / ASAMBLEA DEPARTAMENTALFacultad impositiva. La Corte Constitucional al estudiar la inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 191 de 1995 consideró: "...elemento de primoridal importancia en el sistema tributario colombiano desde la vigencia de la Constitución de 1886 (art. 43), ahora reafirmado, desarrollado y profundizado por la Carta Política de 1991, es el de la descentralización y autonomía de las entidades territoriales (artículo 1 C.P.) entre cuyos derechos básicos está el de "administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones" (artículo 287 numeral 3° en armonía con los artículos 294, 295, 300-4 y 313-4 C.P.). Particularmente los artículos 300 numeral 4° y 313 numeral 4°, confieren a Asambleas y Concejos autoridad suficiente para decretar, de conformidad con la Constitución y la ley, los tributos y contribuciones que su sostenimiento requiere. Cuando la Constitución estatuye que tales competencias de los cuerpos de elección popular habrán de ser ejercidas de acuerdo con la ley no está dando lugar a la absorción de la

facultad por parte del Congreso, de tal manera que las Asambleas y los Concejos deban ceder absolutamente su poder de imposición al legislador. Este, por el contrario, al fijar las pautas y directrices dentro de las cuales obrarán esas corporaciones, tiene que dejar a ellas el margen que les ha sido asignado constitucionalmente para disponer, cada una dentro de las circunstancias y necesidades específicas de la correspondiente entidad territorial, lo que concierne a las características de los gravámenes que vayan a cobrar. ESTAMPILLA PRODESARROLLO FRONTERIZO - Naturaleza / PLAN DE INVERSIONES DEPARTAMENTAL - Financiación La Estampilla Prodesarrollo es un gravamen del orden departamental, aplicable únicamente en los departamentos fronterizos, destinada a la financiación del plan de inversiones del departamento en materia de infraestructura y dotación en educación básica, media, técnica y superior; preservación del medio ambiente; investigación y estudios en asuntos fronterizos; agua potable y saneamiento básico; bibliotecas departamentales; proyectos derivados de los convenios de cooperación e integración y desarrollo del sector agropecuario, que el legislador estableció de manera general pero que las Asambleas Departamentales en ejercicio de su autonomía definen los elementos del tributo autorizado, determinando las características y la obligatoriedad del uso de la estampilla en las actividades y operaciones que se realicen en el departamento y en los municipios del mismo. RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES - Prohibición de gravamen / REGALIA E IMPUESTO - Compatibilidad condicionada / IMPUESTO SOBRE

EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES - Improcedencia.

La Corte Constitucional al estudirar la incompatibilidad entre los impuestos y las regalías, concluyó: "que la constitucionalización de las regalías, y el particular régimen que las regula (C.P. artículos 360 y 361), implica es (sic) establecimiento de una prohibición a los impuestos sobre la explotación a tales recursos. La Corte precisa que lo anterior no significa que la ley no pueda imponer ningún gravamen sobre alguna actividad relacionada con los recursos naturales no renovables, pues la regla general sigue siendo la amplia libertad del legislador en materia tributaria, por lo cual bien puede el Congreso definir como hechos impositivos otras actividades económicas relacionadas con tales recursos, como su transporte, su exportación, etc. Lo que no puede la ley es establecer como hecho gravable el tipo de explotación que, por mandato de la Carta, se encuentra obligatoriamente sujeto al régimen especial de pago de regalías. La Corte considera entonces que las regalías y los impuestos sobre recursos naturales no renovables son compatibles, siempre y cuando el impuesto no recaiga sobre la explotación de la misma, la cual se encuentra exclusivamente sujeta al régimen de regalías". De acuerdo con la jurisprudencia transcrita, los impuestos y las regalías no son incompatibles, existe la posibilidad de establecer impuestos a los recursos naturales no renovables, siempre que no graven la explotación de los mismos. Como en el caso de autos la estampilla prodesarrollo grava los contratos que los particulares suscriban con las empresas explotadoras del Carbón del Cerrejón, no se está imponiendo doble tributación a dicha explotación, en consecuencia no prospera el cargo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Santafé de Bogotá, D.C., veinticinco de junio de mil novecientos noventa y nueve.

Radicación número: 9473

Actor: MARTHA PEÑALOZA ZARATE

Demandado: ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE LA GUAJIRA

Referencia: MARTHA PEÑALOZA ZARATE C / ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE LA GUAJIRA, Apelaciòn sentencia de octubre 29 de 1998. Actos Departamentales.

FALLO .- Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de octubre 29 de 1998, mediante la cual el tribunal Administrativo de la Guajira declaró la nulidad del Parágrafo Segundo de la Ordenanza No. 014 de 1996, expedida por la Asamblea Departamental de la Guajira que modificó el artículo tercero de la Ordenanza No. 025 de 1995. ANTECEDENTES La Ley 191 de 1995 estableció un régimen especial para las Zonas de Frontera, con el fin de promover y facilitar, su desarrollo económico, social, científico tecnológico y cultural. Dentro de los instrumentos elegidos para conseguir los objetivos de la ley, se autorizó a las Asambleas de los Departamentos fronterizos, en el artículo 49, “para que ordenen la emisión de estampillas Pro desarrollo fronterizo, hasta por la suma de cien millones de pesos cada una”, con facultades para sustituir “la estampilla física por otro sistema de recaudo del gravamen que

permita cumplir con seguridad y eficacia el objeto de esta ley”. “en desarrollo de las facultades otorgadas por la mencionada Ley 191 de 1995 la Asamblea del departamento de la Guajira expidió inicialmente la Ordenanza No 25 de 1995, en cuyos artículos 2º y 3º se indicaron las actividades gravadas y las tarifas. Y posteriormente se dictó la ya mencionada Ordenanza Nº 014 de 1996, en la cual se modificaron los artículos segundo y tercero de la Ordenanza 25 y se dictaron otras disposiciones, adoptándose para el articulo tercero el texto (...) del artículo segundo de la Ordenanza 014, que es objeto de la demanda. DEMANDA En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 84 del Código contenciso Administrativo, la ciudadana Martha Peñaloza Zárate instauró demanda de nulidad contra el Artículo Segundo de la Ordenanza No. 014 de 1996, expedida por la Asamblea Departamental de la Guajiora y sancionada por el Gobernador de dichno deparamento en los apares que se transcriben y subrayan: ORDENANZA No. 014 de 1996

“POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA LA ORDENANZA 0125

de 1995 Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICONES”.

LA ASAMBLEA DEPARTAMENTAL DE LA GUAJIRA, en uso de sus atribuciones Constitucionales y legales,

ORDENA

...

ARTICULO SEGUNDO: El artíoculo tercero de la ordenanza 025 de 1995 quedará así: ARTICULO TERCERO.- Será (sic) igualmente objeto de la misma estampilla prodesarrollo fronterizo los siguientes actos y

operaciones: “A. Todos los contratos que celebren con particulares con (sic) la empresa explotadora de carbón del Cerrejón y que se ejecuten en la Guajira será (sic) objeto de la estampilla prodesarrollo fronterizo. “B. Los ocntratos de suministro, de servicio profesionales que celebre la administración departamental, las entidades descentralizadas, Contraloría, Departamental, las Administraciones Municipales Descentralizadas de carácter Municipal, las Contralorías Municipales y las entidades de economía mixta del orden Departamental y Municipal. “C. Los contratos de suministro, obras y prestación de servicios profesionales que celebren las entidades del orden nacional con sede en el Departamento. “D. La expedición de pasaportes. PARAGRAFO PRIMERO.- La tarifa a los contratos que celebren con particulares las empresas explotadoras de carbón del Cerrejón y se ejecuten en el Departamento de la Guajira será del dos por ciento (2%), del valor total de los contratos cualquiera que sea su denominación jurídica. “PARAGRAFO SEGUNDO.- Para crear las condiciones necesarias que estimulen el desarrollo económico de la Guajira, las empresas orindas con sede en el Departamento de la Guajira será el cero punto cinco por ciento (0.5%) ...” (Se subraya lo acusado).” Normas violadas y Concepto de la Violación: La actora citó como violadas las siguientes disposiciones: Artículo 27 de la Ley 141 de 1994 y artículos 13, 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política. Como concepto de violación formula la sociedad actora los siguientes cargos:

1. Vulneración flagrante del artículo 27 de la Ley 141 de 1994

Aduce la accionante que el artículo censurado viola flagrantemente el artículo 27 de la Ley 141 de 1994, el cual expresamente señala que “las autoridades territoriales no podrán establecer ningún tipo de gravamen ala explotación de los recursos naturales no renovables”. Aduce que la Ley 141 de 1994 es de carácter especial y que por el contrario la Ley 191 de 1995, al autorizar a las Asambleas Departamentales, la emisión de estampillas pro desarrollo fronterizo, se refiere en general a las actividades y operaciones que se realicen en el departamento fronterizo y en los municipios del mismo. Precisa que de conformidad con las reglas de interpretación contenidas en la Ley 57 de 1887, en un asunto especial se prefiere la norma especial, por los cual se debe dar preferencia a la aplicación de la Ley 141 de 1994. 2.- Violación de los artículos 13, 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política. Afirma que la norma acusada vulnera los principios de igualdad, generalidad, justicia y equidad por cuanto solo establece tal gravamen para los contratos que celebren los particulares con la empresa explotadora del Cerrejón, mientras que los contratos que se celebren con otras empresas explotadoras de carbón no están sujetas a dicho gravamen. También, al establecer una tarifa una tarifa desigual y discriminatoria del 2% para las empresas que contraten con el Cerrejón y del 0.5% para los que contraten con otras con empresas oriundas del departamento de la Guajira.

CONTESTACION DE LA DEMANDA

La Apoderada judicial de la entidad demandada se opone a las pretensiones de la demanda, pero no expone las razones de su oposición. SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de la Guajira, mediante sentencia el 9 de septiembre de 1998, declaró la nulidad del parágrafo Segundo, del artículo segundo de la Ordenanza 014 de 1996, expedida por la Asamblea Departamental de la Guajira, que modificó el artículo tercero de la Ordenanza 025 de 1995, por las siguientes consideraciones: En primer lugar, se refirió a la potestad tributaria de las asambleas departamentales, la cual de conformidad con la Constitución Política es una facultad derivada, es decir, que únicamente puede gravar bienes y actividades determinados por el legislador estándole prohibido crear impuestos y contribuciones de manera directa. En desarrollo de este canon constitucional el Congreso de la República expidió la Ley 191 del 23 de julio de 1995 mediante la cual se dictan disposiciones sobre zonas de frontera, estableciendo un régimen especial para esta zonas, con la finalidad de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural, para lo cual en su artículo 49 autorizó a las Asambleas de los Departamentos fronterizos la emisión de la estampilla prodesarrollo fronterizo. La Asamblea Departamental de la Guajira, mediante la Ordenanza 025 de 1995 ordenó la emisión de la estampilla mencionada y posteriormente mediante la Ordenanza 014 de 1996, que es objeto de censura en este proceso, modificó la anterior. En relación al primer cargo, endilga la accionante que conculca flagrantemente el

artículo 27 de la Ley 141 de 1994, que prohibe a las entidades territoriales establecer cualquier tipo de gravamen a la explotación de recursos naturales no renovables, porque grava todos los contratos que celebre con los particulares la empresa explotadora de carbón del Cerrejón, gravando, según entender del accionante, la explotación del carbón que es un recurso natural no renovable. Estimó el Tribunal a-quo infundado el cargo formulado, precisando, en primer término, que las ordenanzas 025 de 1995 y la 014 de 1996 fueron expedida por la Asamblea Departamental de la Guajira en ejercicio de la facultad conferida por la Ley 191 de 1995, por lo cual los actos acusados están expedidos conforme con las previsiones de la Constitución y la Ley. Hace un análisis del articulo 49 de la ley 191 de 1995, para determinar los elementos del tributo mencionado y, así mismo, concluir sobre la vulneración o no de la prohibición de grabar el carbón como recurso natural no renovable contenida en la ley 141 de 1994. El hecho generador del gravamen según la ley 191 de 1995 lo constituye “las actividades y operaciones que se realicen en el departamento y en los municipios del mismo”. No constituye hecho generador, entonces, la explotación del carbón sino los contratos que los terceros celebren con las empresas explotadoras. El sujeto activo del gravamen lo constituye el departamento de la guajira y los sujetos pasivos lo son los particulares que celebren contratos con las actividades públicas dentro del departamento y los que celebren con empresas explotadoras

del carbón del Cerrejón, así como los que soliciten expedición de pasaportes, pero de ninguna manera las empresas que explotan el carbón del Cerrejón. Las tarifas son las señaladas en el artículo tercero de la Ordenanza 095 de 1995, modificada por el artículo segundo de la Ordenanza 014 de 1996. Aclaró que la Ordenanza 014 de 1996, generalizó el gravamen para todos los contratos que suscriban los particulares con las empresas explotadoras del carbón del Cerrejón sin hacer distinción alguna y, también, redujo la tarifa del 3% al 2% del valor total de los contratos. Concluyó que no se presenta la flagrante violación del articulo 27 de la ley 141 de 1994, por lo cual, negó el cargo. 2.- Violación de los artículos 13, 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política. El accionante adujo que la norma acusada vulnera los principios de igualdad, generalidad, justicia y equidad por cuanto solo establece tal gravamen para los contratos que celebren los particulares con la empresa explotadora del Cerrejón, mientras que los contratos que se celebren con otras empresas explotadoras de este mineral no están sujetas a dicho gravamen. También , al establecer una tarifa desigual y discriminatoria del 2% para las empresas que contraten con el Cerrejón y de 0.5% para los que contraten con otras empresas oriundas del departamento de la Guajira. Estimó el a-quo en relación a este cargo, que el articulo segundo de la ordenanza que fija la tarifa del 0.5%, para las empresas nativas con sede en el departamento de la Guajira si viola flagrantemente el principio de igualdad pues establece una

odiosa discriminación en favor de los particulares que contraten con las empresas oriundas del departamento, en detrimento de los que contraten con empresas foráneas en consecuencia, declara su nulidad. RECURSO DE APELACIÓN Precisa en primer lugar la actora apelante que en la acción de nulidad no se demando el Parágrafo 2º del articulo Segundo de la Ordenanza 014 de 1996, declarado nulo por el Tribunal Administrativo de la Guajira, sino su inciso primero y su parágrafo también primero. Manifiesta que al gravarse los contratos que son necesarios para la explotación de las minas de carbón de El Cerrejón, se están afectando las explotaciones que no pueden adelantarse sin la celebración de dichos contratos, por lo que se vulnera la Ley 141 de 1994 que prohibe establecer cualquier gravamen a la explotación de los recursos naturales no renovables, porque gravar los contratos equivale a gravar las explotaciones. Aduce que no es cierto que el pago de la estampilla es a cargo de los particulares que celebren los contratos porque se trata de un gravamen que no es directo sino indirecto, que es de cargo de los contratantes que celebren el contrato, con responsabilidad primordial de los contratantes que los acuerdan para poder desarrollar las actividades a que se refieren. Observa que en la Ordenanza 025 de 1995 se habló de que la tarifa de impuesto será deducida anticipadamente por la entidad contratante a los contratistas beneficiados por el contrato, norma que no fue reproducida en la Ordenanza 014 de 1996. Precisa que la demanda no controvierte la autorización dada por la Ley 191 de 1995 para gravar con la estampilla pro desarrollo fronterizo las actividades que se

realicen en el departamento y en los municipios del mismo, sino que, las entidades territoriales al hacer uso de estas facultades tenían que respetar la prohibición especial establecida en la Ley 141 de 1994, de no gravar la explotación de recursos naturales no renovables. Por otra parte, en relación con el segundo cargo formulado en su libelo demandatorio, arguye que la sentencia no analizó el cargo de desigualdad y de falta de justicia, equidad y generalidad en cuanto no consideró el tratamiento desigual, el que la ordenanza censurada da a las empresas explotadoras del carbón al gravarlas con la estampilla y al no hacerlo a otras empresas explotadoras del carbón o de otros recursos minerales o naturales en el departamento de la Guajira. Arguye que lo decidido por el Tribunal en relación a la discriminación de tarifas para empresas oriundas del departamento y para las foráneas, no corresponde a un correcto planteamiento de lo demandado ni soluciona la desigualdad y discriminación porque deja sin gravamen a las empresas distintas del Cerrejón, su única consecuencia es acentuar aún más la desigualdad.

ALEGATOS DE CONCLUSION Actora: El apoderado de la parte actora reitera los argumentos esgrimidos en su libelo demandatorio, y en su escrito de recurso de apelación, especialmente en cuanto a que el inciso y el parágrafo primero del Artículado Tercero de la Ordenanza 014 de 1996, quebrantan la Ley 141 de 1994, también, que infringen los principios de igualdad, generalidad, justicia y equidad consagrados en los Artículos 13, 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política que se acentúa más con la nulidad

oficiosa del parágrafo segundo del artículo 2º de la Ordenanza 014 de 1996, y; del artículo 338 de la Constitución Política al establecer un impuesto sin fijar directamente el sujeto pasivo del gravamen.

Demandado: Alude a la vaguedad e imprecisión de la demanda en cuanto a que dice que se subrayan los textos demandados sin que se hubiera subrayado el inciso primero, del artículo 2º, de la Ordenanza 014 de 1996 y en el acápite del concepto de la violación alude a este inciso dando lugar a imprecisiones que inducen a confusiones.

Por otra parte afirma que no comparte lo dicho por la accionante en el sentido de que “al gravar los contratos que son necesarios para efectuar las explotaciones de los recursos naturales no renovables de las minas de carbón del Cerrejón se están afectando las explotaciones que no podrían adelantarse sin la celebración de dicho contratos”, porque según jurisprudencia de la Corte Constitucional las regalías y los impuestos son compatibles siempre que el impuesto no recaiga sobre la explotación de la misma, la cual únicamente se encuentra sujeta al régimen de regalías. Precisa que no se está gravando a una empresa explotadora de carbón del Cerrejón, sino a todas, y aclara que en el departamento de la Guajira no existen otras explotaciones de carbón distintas del Cerrejón. Solicita “se confirme el fallo apelado en cuanto a que el artículo segundo de la Ordenanza # 014 DE 1996, en especial el literal A y el parágrafo 1º que subrogó el artículo 3º de la Ordenanza # 025 de 1995 NO VIOLA la Constitución ni la ley”.

(f. 189) MINISTERIO PUBLICO Representado en esta oportunidad por el Procurador Primero Delegado ante la Corporación quien hace referencia: En primer lugar a la Ley 191 de 1995 que autorizó las asambleas de los departamento fronterizos la emisión de estampillas prodesarrollo fronterizo, su destinación, etc., su rango departamental, característica por la cual, afirma, la constitución Política faculta a los departamentos para definir los elementos esenciales del impuesto: sujetos activos y pasivos, los hechos gravables, las tarifas, los sistemas y método de recaudo sin contravenir los principios generales que rigen la tributación consagrados en el artículo 363 del Estatuto Tributario, como lo ha expresado la Corte Constitucional en Sentencia C-413 de 1996. En desarrollo de la Ley 191de 1995, el Departamento de la Guajira mediante la Ordenanza 025 de 1995 ordenó la misión de la Estampilla pro-desarrollo, y mediante Ordenanza 014 de 1996, modificó la anterior. En relación a los cargos formulados por la accionante considera que no le asiste razón, porque a su juicio, la entidad territorial no desconoció la interdicción constitucional y legal que existe sobre el sometimiento de los recursos naturales no renovables a un sistema impositivo, puesto que el hecho gravable lo constituyen los contratos que los particulares celebren con las empresas explotadoras del mineral y no la explotación del carbón del Cerrejón, razón por la cual los sujetos pasivos son particulares que contraten con las empresas explotadoras de carbón. Asevera que de la lectura completa de la disposición se infiere que el tributo recae

sobre los contratos que celebren los particulares con todas las empresas que exploten el carbón del Cerrejón, por lo que no se advierte vulneración del principio de igualdad. Como tampoco encuentra la vulneración de los principios de equidad, eficiencia y progresividad, toda vez que la tributación debe reparar en las diferencias de renta y riqueza existentes en la sociedad, tomando en cuenta la capacidad contributiva de los sujetos y grupos. Es así como la diferencia en tarifas no vulnera las normas superiores porque lo que pretende es fortalecer el desarrollo económico de las empresas regionales dedicadas a la explotación del carbón, motivo por el cual se aparta de la declaración oficiosa de nulidad del parágrafo segundo del artículo segundo de la Ordenanza 014 de 1996, ya que no tuvo en cuenta estos fines y desconoció la soberanía fiscal de los órganos de representación popular en detrimento del principio democrático, olvidando, además el A-quo, el carácter rogado de la jurisdicción contencioso administrativa. Solicita revocar el fallo apelado y denegar las pretensiones de la demanda. C O N S I D E R A C I O N E S Se discute en esta instancia la legalidad de algunos apartes del artículo segundo de la Ordenanza 014 de 1996, expedida por la Asamblea Departamental de la Guajira “por medio de la cual se modifica la Ordenanza025 y se dictan otras disposiciones”. La accionante, con el propósito de obtener satisfacción a sus pretensiones formula dos cargos contra la norma mencionada, a saber: 1º -Quebrantamiento de la Ley 141 de 1994 que prohibe a las entidades territoriales establecer cualquier

gravamen sobre los recursos naturales no renovables y el carbón del Cerrejón es un recurso natural no renovable y 2º -vulneración de los principios de igualdad, equidad, generalidad y justicia consagrados en los artículos 13, 95 numeral 9º y 363 de la Constitución Política.

Para resolver se considera: Legislación de fronteras: En primer lugar, estima pertinente la Sección que antes de estudiar el fondo del asunto planteado hacer referencia a la normatividad que rige en materia fronteriza, para lo cual acoge la sentencia C-07 de 1997, en la cual la Corte Constitucional resumió la legislación colombiana en materia fronteriza de la siguiente manera: “La política legislativa en materia de fronteras ha sido escas. Se podría afirmar que, hasta la expedición de la ley acusada, las disposiciones que se dictaron buscaban reglamentar sólo un aspecto de esta materia: el tema aduanero. “En 1983, el legislador expidió la Ley 10, que facultó al gobierno para definir lo que habría de entenderse por “zonas fronterizas”, su creación, así como su participación en los ingresos de carácter nacional, su administración y límites, entre otras cosas. En desarrollo de estas facultades, el Presidente de la República dictó el Decreto 3448 de 1983, denominado “Estatuto Especial para las zonas fronterizas”. “El primer aspecto relevante de este Decreto, fue la definición que hizo de la zona fronteriza, a través de regiones y distritos fronterizos, señalaba específicamente los municipios que los conformaban. Así mismo, estableció estímulos e incentivos

para su desarrollo, con créditos de fomento para la agricultura y el turismo, al igual que incentivos tributarios y amnistías patrimoniales. Igualmente, creó la Secretaría de Asuntos Fronterizos, como dependencia del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. “En conclusión, el decreto en mención, reguló un sinnúmero de aspectos que carecían de desarrollo legal, o que se hallaban dispersos en otras regulaciones. “En 1984, se dictó el Decreto 1944, que reglamentó los procedimientos de internación temporal de bienes en algunos municipios de las regiones fronterizas. “A través de la Ley 7a. de 1991, el legislador delegó en el Gobierno Nacional, la regulación de las zonas fronterizas para lograr una mayor autonomía de éstas, facilitar el libre comercio, desarrollar formas de cooperación e integración de servicios públicos, financieros, sociales, la creación de regímenes aduaneros especiales, etc. el Gobierno no expidió ninguna normatividad al respecto. “En 1994, el Gobierno Nacional, a través de los Ministros de Hacienda y Crédito Público, y Relaciones Exteriores, presentó a consideración del Congreso de la República un proyecto de ley sobre esta materia. Proyecto que fue acumulado a otro que, con el mismo objetivo presentaron los Senadores Luis Eladio Pérez Bonilla y Carlos Celis Gutiérrez. “La idea del Gobierno Nacional y de los Senadores mencionados, consistía en crear una normatividad que mejorara y permitiera el desarrollo integral de los territorios fronterizos y de sus habitantes, que por su ubicación geográfica y proximidad con otros Estados, requerían un tratamiento especial en todos los

órdenes, tales como el económico, el social, el político, el ambiental, etc., como lo ordena el artículo 337 de la Constitución. “El Congreso de la República aprobó, con modificaciones sustanciales, los proyectos de ley sobre esta materia, recogidos en la Ley 191 de 1995. “En conclusión, el Decreto 3448 de 1983 era, hasta antes de la expedición de la Ley 191 de 1995, la única normatividad que, de manera general y organizada, regulaba el tema de las zonas fronterizas. Antes de la expedición de la ley acusada, la única reglamentación en este campo la constituía el Decreto 3448 de

1983. Decreto que, en sus aspectos principales fue modificado por la ley en mención.

En materia fronteriza, la Ley 191 de 1995 es, precisamente, la espina dorsal de la legislación en este campo”. Se tiene entonces que la Ley 191 de 1995 es norma especial que regula los asuntos de fronteras y es precisamente en esta, donde el legislador autoriza a las Asambleas Departamentales la misión de la estampilla prodesarrollo fronterizo, objeto de la presente acción. En efecto, prescribe el artículo 49 de la Ley 191 de 1995: Estampilla pro-desarrollo fronterizo Artículo 49. Autorízase a las Asambleas de los Departamentos fronterizos para que ordenen la emisión de estampillas “prodesarrollo fronterizo”, hasta por la suma de cien mil millones de pesos cada una, cuyo producido se destinará a financiar el plan de inversiones en las Zonas de Frontera de los respectivos departamentos en materia de infraestructura de transporte;

infraestructura y dotación en educación básica, media técnica y superior; preservación del medio