CE-SEC4-EXP1999-N9642

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Título: CE-SEC4-EXP1999-N9642
Autor: Consejo de Estado
Categoría: Jurisprudencia
Área del derecho: Administrativo
Año: 1999

MECANISMO TRANSITORIO - Efectos de su declaratoria / TERMINO DE

CADUCIDAD EN ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL

DERECHO / TERMINO ESPECIAL DE CADUCIDAD POR ACCION DE TUTELA / ACCION DE TUTELA - Mecanismo transitorio En providencia del 10 de mayo de 1999 Expediente N IJ-006, Consejero Ponente Doctor Flavio Rodríguez Arce, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, refiriéndose al artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, recogió su jurisprudencia en el sentido de que el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio no afecta el término de caducidad de la acción principal, y al efecto reconoció la existencia de un término de caducidad especial, derivado del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, en el evento de que el juez de tutela conceda el amparo como mecanismo transitorio y se cumplan otras condiciones allí precisadas. Pues bien, de conformidad con la jurisprudencia que se ha citado, y en el entendido de que existe un término de caducidad especial, derivado del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, para lo cual es necesario el cumplimiento de los requisitos que de dicha norma se desprenden y que fueron ampliamente analizados en la providencia de Sala Plena arriba transcrita, cuyo pronunciamiento esta Sección acoge, resulta claro que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor HENRY RUIZ TOSSE contra los actos administrativos arriba citados, se encuentra caducada, pues, sus circunstancias particulares no le

permitían ejercer la acción en comento dentro del término de caducidad especial ya enunciado. En efecto, si bien el actor instauró acción de tutela como mecanismo transitorio dentro del término de vigencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues fue presentada el 8 de mayo de 1998, esto es, el mismo día en que se desfijó el edicto que notificó la resolución que agotó la vía gubernativa, la tutela fue negada por improcedente. Al no habérsele tutelado sus derechos y al no considerarse que hubo perjuicio irremediable, no tenía el actor el término especial de caducidad previsto en el artículo 8 del decreto 2591 de 1991, y por el contrario, era aplicable el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, con la precisión introducida en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, y por lo mismo, el aludido lapso empezaba a correr a partir del día siguiente a la desfijación del edicto que notificó la resolución que puso fin a la vía gubernativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá D.C., siete (7) de octubre de mil novecientos noventa y nueve (1999) Radicación número: 9642

Actor: HENRY RUIZ TOSSE

Demandado: ADMINISTRACIÓN LOCAL DE IMPUESTOS NACIONALES DE

POPAYÁN

Ref.: APELACION INTERLOCUTORIOS

AUTO Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, en nombre propio, contra el auto del 6 de mayo de 1999, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, y mediante el cual se rechazó la demanda por estar caducada la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la parte actora contra la Resolución No 0025 del 28 de mayo de 1996, en virtud de la cual la Administración Local de Impuestos Nacionales de Popayán, impuso al actor sanción por no enviar información, y la Resolución No 008 del 25 de marzo de 1998, confirmatoria de la anterior. Se demandaron, así mismo, los requerimientos ordinarios y el pliego de cargos que precedió al acto sancionatorio inicial. ANTECEDENTES Mediante Resolución No 0025 del 28 de mayo de 1996, la Administración Local de Impuestos Nacionales de Popayán, impuso al señor Henry Ruiz Tosse, sanción por no envío de la información por el año gravable de 1994. A través de Resolución No 008 del 25 de marzo de 1998, la citada entidad resolvió el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto sancionatorio, y al efecto dispuso confirmar íntegramente éste. La resolución que puso fin a la vía gubernativa fue notificada por edicto del 23 de abril de 1998, desfijado el 8 de mayo de 1998. De otra parte, el 8 de mayo de 1998, el citado señor instauró acción de tutela como mecanismo transitorio para que le fueran garantizados los derechos fundamentales de igualdad ante la ley, libre determinación de la personalidad, honra, paz, de

petición, al trabajo y al debido proceso, vulnerados, a su juicio, por la Administración Local de Impuestos Nacionales de Popayán, al expedir los actos que posteriormente demandó ante la jurisdicción. Por medio de fallo del 18 de mayo de 1998, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Popayán, dispuso negar por improcedente la referida acción constitucional, dado que no consideró que existiera perjuicio irremediable. Dicha decisión fue confirmada por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante providencia del 25 de junio de 1998. A su vez, el señor Henry Ruiz Tosse, en nombre propio y en su calidad de abogado, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, para obtener la nulidad de los Requerimientos Ordinarios Nos 0052 y 0054 del 15 de septiembre y del 30 de octubre de 1995, del Pliego de Cargos No 0044 del 29 de diciembre de 1995 y de las resoluciones varias veces precisadas, y obtener, a título de restablecimiento del derecho, el pago de una indemnización de perjuicios. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Popayán, el 22 de septiembre de 1998. En el libelo el actor sostiene que al hacerse uso de la tutela como mecanismo transitorio, en materia de caducidad de la acción contenciosa debe aplicarse el inciso tercero del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, que prescribe que el afectado debe ejercer la acción en un término máximo de cuatro meses, a partir del fallo de

tutela, y que esta norma, que según la jurisprudencia de la Corte Constitucional tiene carácter especial, es de aplicación prevalente y preferencial en relación con la disposición que estatuye la caducidad de la acción en el Código Contencioso Administrativo. EL AUTO APELADO Mediante providencia del 6 de mayo de 1999, el Tribunal Administrativo del Cauca, rechazó la demanda por haber operado el fenómeno de la caducidad de la acción habida cuenta de que la Resolución No 008 del 25 de mayo de 1998 (folio 82), mediante la cual quedó agotada la vía gubernativa, fue notificada por edicto desfijado el 8 de mayo de 1998, lo que quiere decir que el término para presentar la demanda vencía el 9 de septiembre de ese año, de donde resulta extemporáneo el ejercicio de la acción instaurada el 22 de septiembre de 1998. Sostiene, igualmente, que no puede pretenderse que el ejercicio de la acción constitucional de tutela tenga la virtud de interrumpir el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, o de revivir dicho lapso, tal y como lo ha entendido la Corte Constitucional, prueba de lo cual es el fallo de tutela T-07 de 1992, y lo ha precisado, también, el Consejo de Estado, por ejemplo, en providencia del 8 de octubre de 1992, expediente No 2139, Consejero Ponente, doctor Miguel González Rodríguez, en donde se sostiene que el término que prevé el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 sólo gobierna el evento de los efectos de la

favorabilidad del fallo de tutela y no la institución de la caducidad, que por ser una institución de orden público no es objeto de suspensión o interrupción en ningún caso. En la aludida providencia se sostiene, además, que de acuerdo con la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación, no se está creando un nuevo plazo de caducidad, sino restringiendo al lapso de cuatro meses, el que fuere superior, en lo que atañe a los efectos favorables del fallo de tutela. Agrega el a quo que en el presente caso la acción de tutela no fue favorable al actor, razón de más para no aceptar la tesis que en relación con la caducidad se plantea en la demanda. RECURSO DE APELACION El apoderado de la parte demandante impugnó la anterior decisión y al efecto sostuvo que de acuerdo con la decisión de la Corte Constitucional SU039 del 3 de febrero de 1997, en donde se precisó que el Decreto No 2591 de 1991, dictado en uso de las facultades extraordinarias del artículo 5 Transitorio de la Carta, es análogo a una ley estatutaria y, en todo caso, es una ley especial, dicha norma tiene efectos modificatorios y derogatorios respecto de cualquier normatividad de igual o inferior rango, como es el Código Contencioso Administrativo. En el presente caso, tiene efectos modificatorios respecto de los términos de caducidad consagrados en el Código Contencioso Administrativo. Sostiene, igualmente, que por cuanto donde la ley no distingue no le es permitido distinguir al intérprete, no puede compartirse el criterio de que el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, sólo gobierna el evento de los efectos favorables del fallo de

tutela, pues dicha norma se refiere en general a la tutela como mecanismo transitorio. Sólo del inciso final del artículo 86 de la Carta, continúa, puede predicarse la coincidencia de los vocablos procede y favorable, por modificación introducida por la Comisión de Estilo al proyecto de texto del artículo 86 de la Constitución Nacional. En el caso del inciso primero del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, se trata de un fenómeno de la procedibilidad; si existe un medio alternativo de defensa judicial, no procederá la tutela, salvo que se impetre como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De lo anterior se deduce que el inciso 1º de artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, no distingue entre la tutela con fallo favorable o no. Igualmente, de conformidad con lo prescrito en el inciso 2º del artículo en mención, si no se ha instaurado la acción correspondiente, el afectado deberá ejercerla en un término máximo de 4 meses a partir del fallo de tutela, y si dentro de ese término no se instaura el mecanismo de defensa judicial alternativo cesan los efectos del fallo de tutela, por disposición expresa del inciso 4 del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. A su vez, el inciso 5 del mencionado artículo debe armonizarse con el inciso 3 ibídem, y cuando la norma señala que la tutela como mecanismo transitorio podrá ejercerse conjuntamente con las acciones precedentes ante la jurisdicción contenciosa, está indicando que no necesariamente debe instaurarse cualquiera de

este tipo de acciones, mientras se ejerce la acción de tutela. En síntesis, el legislador especial entendió que, por regla general, las acciones contenciosas caducan en términos muy cortos, que coinciden con los términos de tramitación de la tutela, incluida la revisión de la Corte, términos en los que puede variar la posición inicial de la Administración, o en los que se podrían obtener nuevos elementos para enderezar la acción ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o para que no se justifique ninguna acción. Así mismo, el legislador tuvo en cuenta que ab initio el afectado no sabe si va a prosperar la acción de tutela, razón por la cual no podría disponer que como prevención se instaurara la acción contenciosa, pues ello llevaría a tener que tramitarse conjuntamente las acciones, lo que implicaría una burda contradicción con el inciso 5º del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991. En el presente caso, la acción se instauró en los precisos términos del inciso tercero del artículo en comento, por lo cual la providencia apelada debe ser revocada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Debe precisar la Sala el alcance del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, cuyo texto, a juicio del recurrente, modifica el término de caducidad de las acciones contencioso administrativas, pues dicha norma es de naturaleza especial y de acuerdo con lo allí prescrito, cuando se ha instaurado la acción de tutela como mecanismo transitorio, como en la presente oportunidad, el tutelante debe ejercer la acción pertinente en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de

tutela. Pues bien, prescribe el artículo 8 del Decreto Ley 2591 de 1991, lo siguiente: “Artículo 8.- La tutela como mecanismo transitorio. Aun cuando el afectado disponga de otro medio de defensa judicial, la acción de tutela procederá cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En el caso del inciso anterior, el juez señalará expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado. En todo caso el afectado deberá ejercer dicha acción en un término máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela. Si no la instaura, cesarán los efectos de éste. Cuando se utilice como mecanismo transitorio para evitar un daño irreparable, la acción de tutela también podrá ejercerse conjuntamente con la acción de nulidad y de las demás procedentes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En estos casos, el juez si lo estima procedente podrá ordenar que no se aplique el acto particular respecto de la situación jurídica concreta cuya protección se solicita, mientras dure el proceso.” En providencia del 10 de mayo de 1999, expediente No IJ-006, Consejero Ponente, doctor Flavio Rodríguez Arce, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, refiriéndose al artículo transcrito, recogió su jurisprudencia en el sentido de que el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio no afecta el término de

caducidad de la acción principal, y al efecto reconoció la existencia de un término de caducidad especial, derivado del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, en el evento de que el juez de tutela conceda el amparo como mecanismo transitorio y se cumplan otras condiciones allí precisadas. Al efecto, y respecto de los alcances del referido artículo, dijo la Sala: “(…)

5. Obtenido el amparo mediante la utilización de la tutela como mecanismo transitorio, la acción ordinaria pertinente deberá ejercerse en un término máximo de cuatro meses a partir del fallo de tutela.

Este término legal - artículo 8º del Decreto 2591 de 1991es obligatorio para el tutelante, so pena de cesar los efectos de la sentencia favorable de tutela, como también para el juez, pues tratándose de materia procesal su estirpe es de orden público. En punto a los efectos procesales originados en la concurrencia de las dos vías judiciales - la ordinaria y la constitucional-, y ante la prosperidad del amparo tutelar, las consecuencias procesales de una y otra vía fueron expresamente señaladas en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, así: a) La acción ordinaria ante la “autoridad judicial competente” debe ser procesalmente viable, esto es que el término de caducidad no haya precluido, porque de lo contrario se haría imposible la existencia del “otro medio de defensa judicial” a que alude el inciso primero del artículo 8 del decreto 2591 de 1991. b) El juez de tutela señalará “expresamente en la sentencia que su orden permanecerá vigente sólo durante el término “ que aquella

autoridad “utilice para decidir de fondo sobre la acción instaurada por el afectado”. Es decir que la protección cautelar no compromete la competencia de la autoridad judicial ordinaria o especializada correspondiente. De lo anterior se deduce sin lugar a dudas que el legislador extraordinario en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, consagró un término especial de caducidad cuando la acción de tutela se utiliza como mecanismo transitorio dentro del término de ésta acción principal. A contrario sensu, caducado el término de ésta acción, no existe otro medio de defensa judicial y por lo mismo tampoco hay lugar a término especial alguno, pues como se advirtió no procede, en tal caso, solicitud de tutela. (…) Dado que la finalidad de la tutela como mecanismo transitorio no es sustituir los procesos ordinarios o especiales y tampoco a las autoridades competentes para fallar en el fondo, resultaba imperioso, en aras de garantizar la certeza de los derechos y la seguridad jurídica, que el legislador precaviera la posibilidad de que el fallo y el derecho fundamental tutelado, no quedaran burlados o resultaran ineficaces a pesar de haberse intentado la acción de tutela dentro del término de caducidad de la acción principal. En este orden de ideas, la caducidad especial corresponde a un término concedido al afectado para garantizar su efectivo acceso a la justicia y de esta manera impedir dejar en suspenso el derecho pretendido, sólo cautelar y transitoriamente protegido mediante la acción de tutela. (…) De este modo encuentra amplia justificación que el artículo 8º dispusiera que debe intentarse la acción ordinaria “en un término

máximo de cuatro (4) meses a partir del fallo de tutela”, so pena de que cesen sus efectos. Así las cosas, a partir del fallo de tutela el beneficiado tendrá siempre un plazo de cuatro meses contado a partir de éste para intentar el medio de defensa judicial que corresponda; ahora, si la acción principal tiene un término de caducidad mayor - aún producido el decaimiento de la protección tutelar-, se podrá hacer uso del resto del término otorgado por la ley para iniciarla. En este orden de ideas, el legislador de excepción consagró un término especial para el ejercicio de la acción ordinaria, siempre que: ¨ El derecho fundamental haya sido tutelado ¨ La acción de tutela se haya intentado dentro del término de caducidad de la acción principal, como mecanismo transitorio. La protección del derecho fundamental mediante la tutela, en las condiciones anotadas, abre paso al término especial de caducidad de la acción principal. (…) EL ASUNTO SUB EXAMINE La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en providencia del 24 de enero de 1992, Expediente AC-007, actor José Joaquín Guerrero Villamil expresó: “…Si el desvinculado dispone de un medio de defensa judicial, como es la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, y, además, el perjuicio que se le causaría no es irremediable, es evidente en tal caso que no es procedente la acción de tutela a términos del inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política. …Pero menos aún, cuando se ha dejado vencer el término que la ley concede para utilizar el medio de defensa judicial, como ocurrió en el caso del solicitante por cuanto la protección

constitucional debe ser inmediata; y ello implica, necesariamente, que de existir ese medio, aquel término debe estar vigente, entre otras razones, para que de ser procedente la acción de tutela pueda intentarse como mecanismo transitorio (artículo 8 del mismo decreto)…Resaltado fuera de texto. De lo anterior se infiere, a contrario sensu, que: si la tutela se interpuso cuando aún estaba vigente el término para el ejercicio de ese otro medio de defensa judicial, si el perjuicio es irremediable y si el derecho ha sido tutelado, como en este caso, es procedente admitir la acción ordinaria dentro del término especial señalado. Lo anterior en manera alguna implica que se estén reviviendo “… situaciones consumadas que ni siquiera fueron objeto de debate judicial…”, como lo sostuvo también la Sala Plena en la sentencia inmediatamente citada; por el contrario, lo que se busca es que exista debate judicial, de allí que la acción de tutela como mecanismo transitorio, contemple que la situación debe decidirse de fondo mediante la acción que instaure el afectado, so pena de quedar sin efectos el fallo constitucional . (…)” Pues bien, de conformidad con la jurisprudencia que se ha citado, y en el entendido de que existe un término de caducidad especial, derivado del artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, para lo cual es necesario el cumplimiento de los requisitos que de dicha norma se desprenden, y que fueron ampliamente analizados en la providencia de Sala Plena arriba transcrita, cuyo pronunciamiento esta Sección acoge, resulta claro que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por el señor HENRY RUIZ TOSSE, contra los actos administrativos arriba citados, se

encuentra caducada, pues, sus circunstancias particulares no le permitían ejercer la acción en comento dentro del término de caducidad especial ya enunciado. En efecto, si bien el actor instauró acción de tutela como mecanismo transitorio dentro del término de vigencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, pues fue presentada el 8 de mayo de 1998, esto es, el mismo día en que se desfijó el edicto que notificó la resolución que agotó la vía gubernativa, la tutela fue negada por improcedente. Al no habérsele tutelado sus derechos, y al no considerarse que hubo perjuicio irremediable, no tenía el actor el término especial de caducidad previsto en el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991, y por el contrario, era aplicable el término de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, con la precisión introducida en el artículo 44 de la Ley 446 de 1998, y por lo mismo, el aludido lapso empezaba a correr a partir del día siguiente a la desfijación del edicto que notificó la resolución que puso fin a la vía gubernativa. En este orden de ideas, y habiéndose desfijado el edicto el día 8 de mayo de 1998, los cuatro meses empezaban a contarse a partir del 9 de mayo de ese año, por lo que el término de cuatro meses vencía el 9 de septiembre de 1998. Así las cosas, es evidente que cuando el actor instauró la demanda, 22 de

septiembre de 1998, ya la acción de nulidad y restablecimiento del derecho había caducado, motivo suficiente para determinar que la demanda debía ser rechazada, tal como lo prevé el artículo 143 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 45 de la Ley 446 de 1998. Las anteriores razones son suficientes para confirmar la providencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE: CONFIRMAR la providencia recurrida. Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.