CE-SEC4-EXP1999-N9780
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-SEC4-EXP1999-N9780
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1999
SANCION REDUCIDA POR NO ENVIO OPORTUNO DE INFORMACIONRequisitos / INFORMACION TRIBUTARIA - Envío oportuno / SANCION REDUCIDA - Solicitud de modificación / PRINCIPIO DE CONTRADICCIONProtección / DERECHO DE DEFENSA - Protección La condición prevista en la Ley para tener derecho a la reducción al 10 o al 20, según la oportunidad en que suministre la información, está referida a la aceptación del hecho sancionable, a que se subsane la omisión y se acredite el pago o acuerdo de pago de la misma manifestación expresa del contribuyente, que indica además, que no procede de oficio. De esta forma se advierte que siendo de manera general, el recurso de reconsideración el medio de impugnación de tales actos administrativos con el cual se satisface la relación jurídico procesal Estado - contribuyente, vale decir, etapa de discusión en sede gubernativa, no resulta jurídico pretender limitar el derecho de contradicción y defensa del contribuyente y aún de acción mediante la vía jurisdiccional, y debido proceso, al impedirle objetar, no propiamente la imposición de la sanción, pues es evidente que aceptado el hecho, no es dable que alegue su no ocurrencia o que no es sujeto de la sanción, pero sí es viable que pretenda su modificación, sustentada en razones diversas, como el haberse determinado sobre bases equivocadas, o sin tener en cuenta la gradualidad establecida en la norma, pretermisión del pliego de cargos, fundamento normativo en materia de cuantía, etc.
PRINCIPIO DE GRADUALIDAD DE LA SANCION - Procedencia /
INFORMACION TRIBUTARIA EXTEMPORANEA - Consistencia / SANCION REDUCIDA POR NO ENVIO OPORTUNO DE INFORMACION - Gradualidad En relación con la decisión de aplicar el principio de la gradualidad de la sanción y fijar en el 3 el porcentaje previsto en el artículo 651 del E.T. "hasta del 5 de las sumas respecto de las cuales se suministró la información en forma extemporánea, para la Sala tiene pleno respaldo probatorio y jurídico en el expediente, no controvertido ni desvirtuado, esto es, no obedece a una decisión arbitraria, en tanto como lo apreció el a quo, la información tributaria fue presentada con ocasión de la respuesta al Pliego de Cargos, y la misma fue consistente, válida y cumplió con su finalidad y agrega la Sala, sin que el ente oficial efectuara reparos sobre su contenido, más aún, la información fue objeto de procedimiento de validación, determinándose que cumple con las características y especificaciones técnicas normativas, con resultado de "aceptada".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION CUARTA
Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
Santafé de Bogotá, D.C., octubre primero (1°) de mil novecientos noventa y nueve (1999) Radicación número: 25000-23-27-000-12500-01-9780
Actor: OBRAS CIVILES Y MINERIA DE COLOMBIA S.A.
Demandado: LA NACIÓN REF.: SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION - F A L L ODecide la Sección el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada,
contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 28 de enero de 1999, parcialmente estimatoria de las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por la sociedad actora, en relación con los actos administrativos mediante los cuales la Administración de Impuestos Nacionales le impuso sanción por no enviar oportunamente información tributaria correspondiente al año gravable de 1994. ANTECEDENTES El 5 de julio de 1996, la DIAN Personas Jurídicas de Santafé de Bogotá, formuló a la hoy actora el pliego de cargos N° 00746, en el cual planteó la imposición de la sanción prevista en el artículo 651 del E.T., motivada en que la sociedad incumplió con el envió de la información señalada en el artículo 631 del E.T. y la Resolución N° 5987 del 28 de diciembre de 1994, en concordancia con el Decreto de reajuste de valores absolutos N° 2798 de 1994, la que debió ser presentada hasta el 3 1 de julio de 1995. Respecto de la información exigida y no suministrada se precisó que era la relativa a costos y deducciones, sobre una base de $2.489’395.000, tarifa 5%, valor sanción $124’470.000, limitada a $113’800.000 conforme al tope autorizado por la ley. En su respuesta al pliego de cargos, radicada el 5 de agosto de 1996, la sociedad dijo subsanar la omisión cuya sanción se propone, pues el 31 de julio de 1996 presentó la información, y que aceptaba su imposición reducida al 10%. Pero
que no aceptaba la aplicación en su monto máximo “hasta el 5%”, impuesta y que la situación financiera de la compañía se “resentiría” al tener que cancelar la suma anunciada en el pliego de cargos. El 2 de septiembre de 1996, el ente oficial expidió la Resolución N° 00573, mediante la cual impuso sanción plena por no enviar información, sin lugar a reducción al no haberse acreditado el pago o acuerdo de pago de la sanción. Al efecto determinó que el total de la sanción era la máxima del D.R. 2324 de 1995, $113’800.000. En octubre 29 de 1996, la sociedad presentó escrito de “reconsideración” y expresó acogerse a la sanción reducida del 20%, la que corresponde al valor de $22’780.000, cuyo pago acreditó e insistió en su inconformidad en la base establecida y en haberse aplicado el monto máximo. La entidad oficial aceptó la reducción de la sanción al 20%, al establecer reunidos los requisitos establecidos en el artículo 651 del Estatuto Tributario, y verificar que la información fue “validada” al cumplir las exigencias técnicas pertinentes. Precisó que al aceptar el beneficio de la reducción, no era viable controvertir los otros aspectos planteados por la sociedad. Al efecto, expidió la Resolución N° 0097 del 4 de diciembre de 1996, contra la que expresó procedía el recurso de reconsideración. La sociedad interpuso recurso de reconsideración, alegando que el hecho de haber aceptado la sanción reducida no implicaba la renuncia al recurso e
insistiendo en sus alegaciones iniciales y en que no todos los costos y deducciones eran materia de información y que al corresponder al año de 1994, su base de cuantificación debió ser de $77’000.000. La Administración no aceptó los planteamientos de la sociedad al entender que el beneficio de la reducción de la sanción opera en forma plena e incondicional e implica el desistimiento a interponer cualquier acción o recurso y que el monto de la sanción era el consagrado en la norma vigente en el momento de su imposición, según la Instrucción N° 0001 de 1996. Con tal propósito expidió la Resolución N° 00254 del 3 de septiembre de 1997, que agotó la vía gubernativa. DEMANDA Inconforme con los actos administrativos, la sociedad acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual adujo la violación de los artículos 651 inciso 3, del E.T. y 264 de la Ley 223 de 1995. Luego de sintetizar la totalidad de los antecedentes de litis, acusó que no obstante haberse acreditado la entrega de la información, antes de que se notificara la sanción y de insistir en que no había lugar a aplicar el tope máximo del 5%, el ente oficial no tuvo en cuenta tales planteamientos y aplicó el tope máximo afirmando que ya se había perdido la oportunidad de reducción de la sanción al 10% y que debía pagarse el 20%. Igualmente adujo que la base para imponer la sanción no era de $113’800.000,
sino de $77’000.000, Decreto 2495 de 1993, ya que la no información objeto de la sanción correspondía al año de 1994 y no de 1996, y que el Concepto N° 62471 del 6 de agosto de 1996, precisó que las disposiciones aplicables eran las vigentes en el momento de la ocurrencia del hecho sancionable y no en la época de su imposición, Concepto que estaba vigente en el momento de expedir la Resolución, violándose el artículo 264 de la Ley 223 de 1995. Solicitó la declaratoria de nulidad de los actos acusados y que se fije el monto correcto de la sanción y el reintegro de la cantidad de dinero consignada en exceso, mas la corrección monetaria. SENTENCIA Observó en primer lugar que no era viable la reducción de la sanción al 10%, ya que la sociedad no cumplió la totalidad de los requisitos, por cuanto el pago solamente se acreditó después de impuesta la sanción, lo que conlleva a la aceptación de la sanción reducida al 20%, al cumplirse las demás exigencias como lo reconoció el ente oficial. Respecto a la base imponible y a la procedencia del recurso de reconsideración, consideró que la actitud de la actora es válida en la medida que aportó la prueba de pago, pero al mismo tiempo impugnó la base tenida en cuenta, aspectos que no se contraponen. De otra parte, apreció que le asistía la razón a la sociedad al cuestionar la dosificación y que la Administración debió tomar como sanción a imponer la gradualidad del porcentaje consagrado en el artículo 651 del E.T., teniendo en
cuenta los principios de justicia y equidad, la capacidad contributiva y el adecuamiento de la conducta de la contribuyente. En atención a ello, consideró que el porcentaje aplicable correspondía al 3% pues la información se rindió en el término de respuesta al pliego de cargos, sin corrección alguna, tal como se lee a folio 19 del expediente. Teniendo como base la suma de $2.489’395.000 valor sobre el que no se suministró la información en forma oportuna, el 3% es de $74’681.850, base sobre la que debió aplicarse la sanción del 20%, monto que no supera el tope fijado por el Decreto 2495 de 1993 para 1994 y que permite concluir que la sanción es por la suma de $14’936.370, monto que fijó y dispuso la devolución de la suma de $7’823.630 a favor de la actora. Respecto de la decisión, salvó su voto el Magistrado Alvaro E. Vera, quien consideró que se ha debido negar la totalidad de lo pedido en la demanda, por cuanto la Administración aplicó correctamente la sanción del 20% conforme a lo previsto en el inciso 4º del artículo 651 del E.T., toda vez que la sanción inicial de $113’800.000 fue reducida a $22’760.000, luego no había razón para rebajar la sanción impuesta dentro del orden jurídico. APELACION Al apelar, el apoderado de la Nación señaló que la Administración actuó conforme a la ley, pues aceptó la sanción reducida del 20% y que no procedía una rebaja
en proporción diferente a la del 10% o 20% contenido en el artículo 651 del E.T, pues no existe tasación diferente a aquélla y basta que se deban los presupuestos objetivos previstos en la norma para que proceda su imposición, la que no es facultativa de la Administración. Precisó que la sociedad frente a una misma actuación promovió los actividades diferentes, incompatibles entre sí, pues de una parte solicitó la reducción de la sanción, la que le fue concedida y de la otra, presentó recurso de reconsideración a fin de que ésta la fuera modificada, actuaciones que son excluyentes, pues la normatividad no permite optar por las dos, si se acepta la sanción reducida no puede controvertirse su imposición. Solicitó la revocatoria de la sentencia apelada y desestimar las pretensiones de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSION La apoderada de la Nación al alegar de conclusión, efectuó diversas consideraciones acerca de noción de acto complejo conforme a la jurisprudencia, como una decisión resultante de la concurrencia o fusión de las voluntades de varios órganos de la administración que actúan independientemente en el proceso de su formación, sus características para precisar que en el sub lite existió un acto simple (resolución sanción) y un acto complejo (reducción y reconsideración) y que conforme al artículo 651 del E.T., el sancionado no puede sino optar por “presentar recurso de reconsideración”, o “aceptar la sanción y acogerse”, dado que las mismas alternativas son excluyentes.
Agregó que al demandarse la Resolución N° 00573 del 2 de septiembre de 1996, conjuntamente con las otras dos resoluciones, la sociedad pretendió “revivir” un término ya relucido, por cuanto la demanda sobre la Resolución sanción N° 573 fue presentada el 29 de mayo de 1998. Insistió en la improcedencia de modificar la base y reducir la sanción, pues tal conducta es “contradictoria”. Por su parte, el apoderado de la actora señaló que lo pretendido por la DIAN es la imposición de una “sanción exorbitante por una omisión baladí, que fue corregida por la contribuyente” y que hasta en el derecho penal se acepta la figura de la reducción drástica de la pena cuando se devuelve el bien materia de infracción. Finamente, dijo hacer un llamado a la DIAN para que amplíe la base tributaria con los “informales” y para que le permita “trabajar a quienes producen”. CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con los términos del recurso de apelación interpuesto por la demandada, se precisan como de litis, los aspectos relativos a la procedencia de acogerse al beneficio de la sanción reducida y simultáneamente solicitar la modificación de la sanción, así como la inconformidad de la representante de la Nación, con la gradualidad de la sanción establecida en el artículo 651 del E.T., al haber tomado el Tribunal para su tasación, conservando la base determinada en los actos acusados, el porcentaje del 3% y no el tope máximo del 5% aplicado por la Administración.
Respecto a la posición de la apelante que infiere del texto del artículo 651 del E.T., la improcedencia de acogerse a la sanción reducida y solicitar su modificación, para la Sala no es de recibo, como quiera que tal interpretación de “desistir implícitamente de interponer cualquier acción o recurso”, ésto es, su renuncia, no se desprende de la disposición, la que pertinente resulta recordar, es de índole sancionatoria y por ende, de interpretación estricta. En efecto, la afirmación de la recurrente y plasmada en los actos acusados en el sentido de “que el aceptar el beneficio de la reducción significa que se está renunciando a la controversia que pueda plantearse mediante el recurso de reconsideración, que es a lo que se asimilan las alegaciones del actor”, desconoce que la condición prevista en la ley para tener derecho a la reducción al 10% o al 20%, según la oportunidad en que suministre la información, está referida a la aceptación del hecho sancionable, a que se subsane la omisión y se acredite el pago o acuerdo de pago de la misma, manifestación expresa del contribuyente, que indica además, que no procede de oficio. De esta forma se advierte que siendo de manera general, el recurso de reconsideración el medio de impugnación de tales actos administrativos con el cual se satisface la relación jurídico procesal Estado-contribuyente, vale decir, etapa de discusión en sede gubernativa, no resulta jurídico pretender limitar el derecho de contradicción y defensa del contribuyente y aún de acción mediante la
vía jurisdiccional, y debido proceso, al impedirle objetar, no propiamente la imposición de la sanción, pues es evidente que aceptado el hecho, no es dable que alegue su no ocurrencia o que no es sujeto de la sanción, pero sí es viable que pretenda su modificación, sustentada en razones diversas, como el haberse determinado sobre bases equivocadas, o sin tener en cuenta la gradualidad establecida en la norma, pretermisión del pliego de cargos, fundamento normativo en materia de cuantía, etc. Ahora bien, extraña a la Sala que con ocasión de los alegatos de conclusión en esta instancia, pretenda la apoderada de la Nación plantear objeciones que debieron ser esgrimidas en la oportunidad correspondiente a la contestación de la demanda, como lo son las relativas a dilucidar si los actos aquí enjuiciados corresponden a la noción “de acto administrativo complejo”, o a la de “acto simple”, para deducir la presunta caducidad de la acción, frente a la Resolución de sanción N° 00573 del 2 de septiembre de 1996, desconociendo además, que el ente oficial en respuesta al recurso de reconsideración y solicitud de reducción simultánea interpuesto por la actora produjo la Resolución N° 0097 del 4 de diciembre de 1996, en la cual indicó nuevamente la procedencia del recurso de reconsideración y que éste fue desatado finalmente mediante la Resolución N° 0254 del 3 de septiembre de 1997, que agotó la vía gubernativa. Además, se recuerda que la sociedad se negó a aceptar una de las dos
alternativas planteadas por la Administración y que las objeciones de la sociedad no fueron parciales, por el contrario, los actos acusados fueron controvertidos en sede gubernativa y jurisdiccional sin límite a la sola reducción de la sanción, evidenciándose que, a lo largo de todo el debate la actora ha discutido la forma de cuantificación de la sanción, el tope máximo impuesto y aún el fundamento normativo aplicable. En relación con la decisión del Tribunal de aplicar el principio de la gradualidad de la sanción y fijar en el 3% el porcentaje previsto en el artículo 651 del E.T. de “hasta del 5%” de las sumas respecto de las cuales se suministró la información en forma extemporánea, para la Sala tiene pleno respaldo probatorio y jurídico en el expediente, no controvertido ni desvirtuado, ésto es, no obedece a una decisión arbitraria, en tanto como lo apreció el a quo, la información tributaria fue presentada con ocasión de la respuesta al Pliego de Cargos, y la misma fue consistente, válida y cumplió con su finalidad, y agrega la Sala, sin que el ente oficial efectuara reparos sobre su contenido, más aún, la información fue objeto de procedimiento de validación, determinándose que cumple con las características y especificaciones técnicas normativas, con resultado de “aceptada”. (fls. 37 y s.s. c. de a.) De otra parte, observa la Sala que dicha tarifa está contenida dentro del marco porcentual y se halla dentro de la permitida por el inciso 2 del mismo literal y artículo, cuando dispone el monto de la sanción así: “-Hasta del 5% de las sumas
respecto de las cuales no se suministró la información exigida, se suministró en forma errónea o se hizo en forma extemporánea”. En conclusión, la decisión del a quo resulta inobjetable, como quiera que además de poseer un claro sustento legal en la disposición citada, se halla respaldada en el examen de los antecedentes y circunstancias que rodearon la litis y constituye aplicación del principio de justicia, el que como reiteradamente lo ha precisado la Sección, debe ser observado a plenitud en todas las actuaciones de carácter fiscal, incluidas las derivadas de omisiones de los contribuyentes, pues la norma que lo consagra no establece la restricción que infiere la apelante, y justamente porque es la jurisdicción la llamada a restablecer el imperio de la legalidad, cuando quiera que los actos de la Administración, no se hallan presididos al menos por un relevante espíritu de justicia, el que además se vulnera al pretender impedir la gradualidad de la sanción, no obstante advertirse la existencia de elementos de juicio justificativos de la decisión. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1° CONFIRMASE la sentencia apelada. 2º. RECONOCESE PERSONERIA a la Dra. LUCERO TELLEZ HERNANDEZ para representar a la Nación.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE
ORIGEN. CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.
