CE-SEC4-EXP1999-NAC6870

PENSION DE JUBILACION - Pago oportuno / PERJUICIO IRREMEDIABLEPrevención / PERSONAS DE LA TERCERA EDAD - Protección / DERECHO A LA VIDA - Protección / ACCION DE TUTELA - pago de pensión / PAGO DE PENSION - Acción de Tutela El no pago oportuno de la Pensión de Jubilación, derecho reconocido mediante la resolución cuestionada, atenta contra los derechos constitucionales fundamentales citados por la accionante; frente a los derechos de las personas de la tercera edad y al pago oportuno de la mesada pensional. Habrá de tutelarse el derecho constitucional fundamental a la vida y a la salud de la accionante, como consecuencia del incumplimiento de la Empresa de Licores del Chocó - Gobernación del Chocó en el pago de las pensiones decretadas a su favor, por un amplio término, en atención a que si la actora no recibe su pago oportunamente, los descuentos que por concepto de seguridad social deben realizarse, no son efectuados, y obviamente no son trasladados a la entidad prestadora del servicio, generando como consecuencia la no prestación de los servicios a que tiene lugar, atentando directamente contra el derecho a la salud y por esta vía amenazando el derecho a la vida.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración de la sentencia de la Corte Constitucional T147 de 4 de abril de 1995, Ponente: Dr. HERNANDO HERRERA VERGARA

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Santa Fe de Bogotá D.C., diecinueve de febrero de mil novecientos noventa y ocho.

Radicación número: AC-6870

Actor: LUZ ESNEDA ARIAS AMPUDIA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ Y LA EMPRESA DE LICORES DEL CHOCÓ Referencia: IMPUGNACION - FALLODecide la Sala la impugnación instaurada por el Procurador Judicial del Departamento del Chocó, contra la providencia de 15 de diciembre de 1998 proferida por el Tribunal Administrativo del Chocó.

ANTECEDENTES FÁCTICOS La ciudadana LUZ ESNEDA ARIAS AMPUDIA, actuando en su propio nombre, instauró acción de tutela, contra el Departamento del Chocó y la Empresa de Licores del Chocó, buscando el pago cumplido de las mesadas pensionales a que tiene derecho. La accionante expresó que es jubilada por la Empresa de Licores del Chocó por medio de la Resolución N° 591 del 6 de mayo de 1992, que es anciana de la tercera edad, y que no tiene otro recurso económico distinto a la pensión de jubilación que percibe del Departamento del Chocó. Que no le han pagado la mesada pensional causada desde hace aproximadamente dos años y se encuentra pasando todo tipo de necesidades. Que con el actuar de la entidad demandada se le están violando los derechos a la subsistencia y a la igualdad. Finalmente anexó certificación del Departamento del Chocó, Empresa de Licores del Chocó, con fecha de expedición de octubre 15 de 1998, en la cual constató que dicha entidad le adeuda desde mayo de 1997 mesadas pensionales causadas . INTERVENCIÓN DEL DEPARTAMENTO DEL CHOCÓ El Asesor Jurídico de la Gobernación del Departamento del Chocó, contestó la

acción de tutela iniciada en contra de esa entidad, con el argumento de que la accionante dispone de otro recurso o medio de defensa judicial, como es la reclamación a través de la acción ejecutiva, para lograr de la Administración el pago de las mesadas atrasadas y no pagadas en su oportunidad; mecanismos que no pueden ser suplidos por la acción de tutela. De otra parte expresó que ese Departamento se encuentra en déficit fiscal, puesto que la administración departamental se encuentra en estado de emergencia económica. FALLO DEL A-QUO El Tribunal Administrativo del Chocó mediante providencia de 15 de diciembre de 1998, accedió a la tutela interpuesta por la actora, en los siguientes términos: Consideró el a-quo que en cuanto al pago de las mesadas atrasadas, que al haberse demostrado en el proceso, que la vida del solicitante corre grave riesgo y que se trate de un mínimo vital para poder subsistir dignamente, lo procedente es ordenar la cancelación de lo adeudado. De tal suerte que, no obstante existir un mecanismo ordinario de defensa judicial para el cobro de las mesadas pensionales, no cabe duda que el perjuicio que se le podría causar a la actora tiene carácter de irremediable, porque la no percepción de las mesadas pensionales, puede poner en peligro su derecho a la subsistencia y a la salud. Sostuvo el Tribunal que a pesar de no tener rango constitucional, el derecho al pago oportuno a la pensión de jubilación, que no está considerado por sí solo como fundamental, cuando su desconocimiento pone en peligro otros derechos catalogados como fundamentales, como el derecho a la vida, aquél adquiere tal

condición, naturalmente, si el solicitante no tiene otro medio de subsistencia y esta última se constituye en una carga desproporcionada para la unidad familiar. Reiteró jurisprudencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, expediente N° AC5844, actor: Celina Mena de Murillo, providencia de 21 de mayo de 1998 que dice: “…En principio la acción de tutela no procede para reclamar mesadas pensionales, sin embargo de manera excepcional podrá ser ordenada por el Juez de tutela, cuando el derecho a la seguridad social se convierte en fundamental bajo determinadas circunstancias, como cuando el no percibir las mesadas correspondientes conlleva a la vulneración de otros derechos de igual categoría como la vida, la integridad física y la salud los cuales son derechos conexos a la seguridad social, y que requieren protección inmediata. …por ello cada mesada adeudada es un mínimo vital de subsistencia, habida consideración de que la peticionaria no tiene una renta adicional que le permita vivir dignamente”. (fl. 18). Por todo lo anterior, el a-quo decidió tutelar el derecho fundamental a recibir cumplidamente la pensión de jubilación, en estrecha conexión con el derecho a la vida de la actora. IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión del Tribunal, el Asesor Jurídico del Departamento del Chocó, mediante poder otorgado por el Gobernador, impugnó el fallo en los siguiente términos: Sostuvo que es improcedente obligar, mediante la institución de la tutela, el pago de obligaciones dinerarias causadas con antelación a la presentación de la misma cuando se ha tenido otros medios judiciales.

Consideró que no es viable la tutela, para lograr la ejecución de obligaciones laborales en cabeza de Entidades Públicas o Privadas, toda vez que tal cometido se alcanza a merced a la operación de las correspondientes acciones en procesos ejecutivos laborales normalmente adecuados para facilitar el acceso a los trabajadores a la administración de justicia. CONSIDERACIONES Se trata en esta oportunidad de la acción de tutela interpuesta por la ciudadana LUZ ESNEDA ARIAS AMPUDIA, quien actuando en su propio nombre, instauró la acción, contra el Departamento del Chocó y la Empresa de Licores del Chocó, buscando el pago de las mesadas pensionales a que tiene derecho. La Constitución Nacional, en el artículo 86, establece que “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí mismo o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. De los documentos que obran en el expediente, se establece que mediante la Resolución N°591 de 6 de mayo de 1992 el Gerente de la Empresa de Licores del Chocó, reconoció a favor de la accionante, Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación, por haber laborado por más de veinte años al servicio de dicha empresa. Además, obra a folio 6 constancia expedida por la Empresa de Licores

del Chocó, firmada por el Pagador, que certifica los valores adeudados, por la entidad, a la accionante. De acuerdo con lo anterior, para la Sala no son de recibo los argumentos de la entidad demandada, para declarar improcedente la acción de tutela, pues a pesar de existir otro medio de defensa judicial, como lo es el proceso ejecutivo laboral, para hacer efectivo el pago de las mesadas atrasadas, en el presente caso se trata de evitar un perjuicio irremediable, aspecto sobre el cual se reitera lo expresado por la Corte Constitucional, así: “Cuando el juez de tutela halle que existe otro mecanismo de defensa judicial aplicable al caso, debe evaluar si, conocidos los hechos en los que se basa la demanda y el alcance del derecho fundamental violado o amenazado, resultan debidamente incluidos TODOS los aspectos relevantes para la protección inmediata, eficaz y COMPLETA del derecho fundamental vulnerado, en el aspecto probatorio y en el de decisión del mecanismo alterno de defensa. Si no es así, si cualquier aspecto del derecho constitucional del actor, no puede ser examinado por el juez ordinario a través de los procedimientos previstos para la protección de los derechos de rango meramente legal, entonces, no sólo procede la acción de tutela, sino que ha de tramitarse como la vía procesal prevalente” (T-100 de 1994, M. P. Dr. Carlos Gaviria Díaz). Y lo dicho por esa misma Corporación, frente a un caso similar, en la sentencia T184 de 1994, citada en la providencia T-147 de 4 de abril de 1995, en la que se

advierte: “En cuanto a la eficacia que deben tener los medios alternativos de defensa judicial llamados a ‘sustituir’ la tutela, es claro que el otro medio de defensa judicial debe poseer necesariamente, la misma eficacia en materia de protección inmediata de derechos constitucionales fundamentales que, por su naturaleza tiene la acción de tutela. En el caso de las pensiones de jubilación, la acción ejecutiva laboral ha resultado inoperante para la defensa efectiva de los derechos de los pensionados, debido a la existencia de la norma legal que prohibe la inembargabilidad de los bienes y rentas del presupuesto. En este sentido, son improcedentes los argumentos sobre el ‘otro mecanismo de defensa’. El Juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación de los pensionados y no puede por tanto, dejar de considerar las condiciones específicas de debilidad en las que se encuentran las personas de la tercera edad y la protección especial que los Convenios Internacionales y la Constitución les conceden. El simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle eficacia material, que al pensionado no sólo se le reconozca su derecho al cumplir con los requisitos legales, sino que adicionalmente, se le cancelen las mesadas atrasadas o futuras a que tiene derecho. Obligación que debe hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados”. Asimismo, las entidades estatales deben elaborar el presupuesto anual de gastos

dentro del cual deben incluir la partida para el pago oportuno de las pensiones legales reconocidas. El no pago oportuno de la Pensión de Jubilación, derecho reconocido mediante la Resolución antes citada, atenta contra los derechos constitucionales fundamentales citados por la accionante; frente a los derechos de las personas de la tercera edad y al pago oportuno de la mesada pensional, la Sala igualmente comparte las apreciaciones de la Corte Constitucional expuestas en la sentencia T-147 de 4 de abril de 1995, C. P. Dr. Hernando Herrera Vergara, en la cual dijo: “Procedencia de la acción de tutela para lograr el reconocimiento y pago de las mesadas pensionales atrasadas y sucesivas. “Respecto a los mecanismos jurídicos y legales para hacer efectivos los derechos a la seguridad social, en principio puede afirmarse que quien así encuentre afectados o lesionados sus derechos fundamentales, dispone de medios de defensa judicial para reclamar el pago de las mesadas pensionales adeudadas, como lo son las acciones ejecutivas laborales o las acciones ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. “No obstante que el afectado en el derecho al pago oportuno de sus mesadas pensionales dispone de otro medio de defensa judicial, como lo es acudir al proceso ejecutivo laboral, debe analizarse si en presencia de los derechos constitucionales fundamentales de las personas de la tercera edad, es viable acceder a la acción instaurada por el demandante, pues estima la Corte que el Juez de tutela no puede ser indiferente ante la situación de los pensionados, ni puede dejar de considerar las condiciones específicas de debilidad en las que se encuentran las

personas de la tercera edad y la protección especial que la Constitución y los convenios internacionales les conceden en el artículo 46 del ordenamiento superior. “De esta manera, se busca que el Estado promueva y garantice en la medida de sus posibilidades, las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva (CP. artículo 13), y nada más apropiado para ello que se proteja efectivamente a los ciudadanos de la tercera edad, quienes por sus condiciones constituyen un sector de la población que merece y requiere de una especial protección por parte del Estado -como obligación constitucionaly de la sociedad, dentro del principio de la solidaridad social en que éste se cimienta (CP. artículo 48). “Esta Sala de Revisión considera que las conductas omisivas de las entidades de previsión encargadas de atender y cumplir debida y prontamente con sus obligaciones frente a los pensionados, atenta contra el principio fundamental que rige nuestro Estado social de derecho y que constituye uno de sus fines esenciales, consistente en la eficacia real y no formal de los derechos fundamentales de los asociados. “En efecto, el simple reconocimiento de las pensiones no implica que el derecho haya sido satisfecho en debida forma. Para ello es indispensable en aras de darle eficacia material, que efectivamente al pensionado se le cancelen cumplidamente las mesadas futuras y atrasadas, y que se le reconozca en aquellos casos que así se solicite. Obligación que debe hacerse efectiva dentro de los términos legales previstos para ello, en aras a no afectar ni desmejorar los derechos ni la calidad de vida de los pensionados. “No en vano el constituyente de 1991 tuvo en cuenta la situación de

desprotección ante la cual se encuentran los pensionados, razón por la cual plasmó en el inciso tercero del artículo 53 de la Carta Política la obligación a cargo del Estado de garantizar el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Por ello, no puede aceptarse el argumento expuesto por el representante de la entidad de previsión accionada, según el cual los derechos de los pensionados pueden suspenderse por la falta de presupuesto de la entidad. Señaló el citado funcionario en oficio remitido al Juez de instancia, que las razones que le asisten para no cancelarle las mesadas al accionante y demás pensionados ‘es el desfase que existe en la entidad en relación a los dineros que ingresan para el pago de pensionados departamentales y la nómina de los mismos’. “Es claro y diáfano el mandato contenido en el inciso tercero del artículo 53 de la Carta, en virtud del cual el Estado tiene a su cargo el deber de garantizar el derecho de los pensionados al pago oportuno de sus mesadas pensionales, para efectos de lo cual está en la obligación de adelantar las gestiones y adoptar los mecanismos que hagan efectivo el derecho. El Estado adquiere pues, el compromiso de garantizar el pago oportuno de las pensiones, para lo cual debe proveer en los respectivos presupuestos del orden nacional, departamental, distrital y municipal las partidas necesarias para atender de manera cumplida y satisfactoria su obligación constitucional, especialmente cuando quienes se ven afectados por el incumplimiento o la desidia de las autoridades estatales, son personas de la tercera edad, a quienes

en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 46 constitucional, el Estado debe concurrir con la sociedad y la familia a su protección y asistencia, así como a garantizarles los servicios de la seguridad social integral y el subsidio alimentario en caso de indigencia. “Estas personas requieren del pago oportuno de sus mesadas pensionales en orden a garantizar su subsistencia y las condiciones mínimas para su existencia digna. Se trata además, de personas quienes legítimamente tienen el derecho a un pago oportuno y cumplido, teniendo en cuenta que han prestado sus servicios al Estado y esperan de él como mínima retribución, que se les paguen sus mesadas pensionales. “En tal virtud, cuando no se atiende en forma oportuna el pago de las pensiones legales por parte de las entidades del Estado, deben adoptarse los mecanismos correspondientes y adecuados en orden a hacer efectiva la garantía constitucional plasmada en el artículo 53 de la Carta, especialmente cuando están de por medio los derechos fundamentales a la vida y a la salud de las personas de la tercera edad. “Por lo tanto, el pago de las pensiones legales cuando éstas han sido ya reconocidas legalmente mediante el respectivo acto administrativo emanado de la entidad de previsión, deben mantener un nivel de eficiencia aceptable para dar respuesta a las necesidades sociales, en orden a la realización de los fines sociales del Estado, a la justicia social y a promover frente a los demás pensionados, una igualdad real y efectiva. “Más aún, habiéndose dado al Estado colombiano por el constituyente de 1991 un carácter social, se hace indispensable que acometa acciones positivas en favor de la comunidad. En este

contexto, el pago cumplido de las pensiones legales es una de tales actuaciones positivas a las que está obligado el Estado. “Por ello, es para la Sala fundamental que las autoridades del orden nacional, departamental, distrital y municipal adopten de manera prioritaria las medidas encaminadas a que se incluyan en los proyectos de presupuesto las partidas suficientes en orden a que los pensionados, en particular los de las entidades de previsión, reciban en forma oportuna el pago de sus mesadas. “Sobre el particular, es del caso referirse a la jurisprudencia que sobre el tema ha producido esta Corporación, la cual en la Sentencia No. T-168 de 1994, emanada de esta misma Sala de Revisión, expresó: “‘Es así como las entidades que se encargan del pago de esas pensiones no deben incurrir en mora al tiempo de cancelarlas, puesto que ello significaría poner en peligro la vida y la integridad de quienes se hallan sujetos a esos pagos para subsistir. “En el caso que se examina, encontramos que se omitió hacer, en forma oportuna, el pago correspondiente al actor y aunque se trata de un retraso, más no de la suspensión del derecho pensional como lo afirma el actor, sí encuentra la Sala que se ha incurrido en retrasos para efectuarlo, con lo cual se está vulnerando el derecho al pago oportuno de las pensiones que tiene el actor y que se halla consagrado en el artículo 53 de la Constitución Nacional y por ende, el derecho a la seguridad social’ (negrillas y subrayas fuera de texto)”. Así, habrá de tutelarse el derecho constitucional fundamental a la vida y a la salud

de la accionante, como consecuencia del incumplimiento de la Empresa de Licores del Chocó - Gobernación del Chocó en el pago de las pensiones decretadas a su favor, por un amplio término, en atención a que si la actora no recibe su pago oportunamente, los descuentos que por concepto de seguridad social deben realizarse, no son efectuados, y obviamente no son trasladados a la entidad prestadora del servicio, generando como consecuencia la no prestación de los servicios a que tiene lugar, atentando directamente contra el derecho a la salud y por esta vía amenazando el derecho a la vida. En este mismo sentido, la Corporación profirió el fallo AC-6423, actora: Rita María Buenaños de Mena, de fecha 16 de octubre de 1998, en el cual se accedió a la tutela interpuesta, cuyos presupuestos fácticos eran muy similares a lo que aquí se debaten. Por las razones expuestas, la Sala confirmará el fallo del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la providencia impugnada. Envíese el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese, comuníquese, envíese copia de la presente providencia al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. JULIO E. CORREA RESTREPO GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

DELIO GÓMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General