CE - Sec4-exp2000-n10021-2000

PRODUCCION PRIMARIA AGRICOLA, GANADERA Y AVICOLA - Prohibición a los municipios y departamentos de imponer gravámenes, lo que incluye el de Industria y Comercio / PRODUCCION PRIMARIA - Actividad que no incluye transformación El artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 259 del Decreto 1333 de 1986, consagra la prohibición a los municipios y departamentos de imponer gravámenes a la producción primaria agrícola, ganadera y avícola, “sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea” ( literal a.), al igual que la prohibición de gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación. (literal b.) En relación con la primera de las no sujeciones al impuesto de industria y comercio ha precisado la Sala que versa sobre la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, es decir, aquélla actividad que no incluye transformación ( v gr, sentencia del 27 de octubre de 1995, expediente No 7286, Consejero Ponente, doctor Julio Enrique Correa Restrepo). ARTICULOS DE PRODUCCION NACIONAL DESTINADO A LA EXPORTACION - Referida a la exportación efectiva y probada, sujeta a la prohibición de gravarla con Impuesto de Industria y Comercio Por su parte, la no sujeción al impuesto en mención de los artículos de producción nacional destinados a la exportación ha sido entendida por la Sala como la referida a la exportación efectiva y probada de tales bienes ( expediente No 2884,

sentencia del 7 de junio de 1991, Consejera Ponente, doctora Consuelo Sarria Olcos), pues, de otra parte, cualquier bien producido en nuestro país es potencialmente exportable, siendo lógico que la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio recaiga sobre los bienes cuando se destinan a ser exportados y no cuando pueden ser exportados o no. COMPRAVENTA DE CAFÉ - Sujeta al impuesto de Industria y Comercio por ser actividad mercantil / ARTICULO 1º DEL ACUERDO 62 DE 1992 DEL CONCEJO MUNICIPAL DE IBAGUE - Legalidad / PRODUCTO DESTINADO A LA EXPORTACION - Es prohibido su gravamen en Industria y Comercio / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO - Ibagué La compraventa de café no es una actividad no sujeta al impuesto de industria y comercio, pues no se trata ni de la producción primaria de café, ni de la producción de un bien destinado a la exportación; lo primero, porque la no sujeción opera respecto de la producción primaria de café y la enajenación de la cosecha por parte del productor, que no es sino la fase final de esa producción y no una actividad independiente, que por demás no es calificada como mercantil (artículo 23 No 4 del Código de Comercio), a diferencia de lo que ocurre con la compraventa de café que no hace el productor, pues a términos del artículo 35 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el numeral 1° del artículo 20 del Código de Comercio y el artículo 22 del Acuerdo No 060 de 1987, es actividad mercantil,

ya que corresponde a la compraventa de bienes o mercancías. De otro lado, el artículo 18 de la Ley 9 de 1991 prohíbe a las entidades territoriales establecer gravámenes sobre la exportación y tránsito de productos destinados a la exportación, norma que tampoco tiene relación con la actividad mercantil de compraventa de café, pues la misma no versa sobre el café destinado a la exportación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Bogotá, D.C., ocho (8) de septiembre de dos mil (2000) Radicación número: 73001-23-31-000-1999-0295-01 – 10021

Actor: CARLOS ORLANDO VELÁSQUEZ MURCIA Referencia: ASUNTOS MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 3 de diciembre de 1999, desestimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima dentro del juicio de nulidad contra el artículo 1 del Acuerdo No 62 de 1992, expedido por el Concejo Municipal de Ibagué, en cuanto gravó con la tarifa del 5.0 X 1000, la compraventa de café como actividad comercial.

ANTECEDENTES En virtud del Acuerdo No 60 de 1987, el Concejo Municipal de Ibagué expidió el Código de Rentas de dicho municipio y en su artículo 34 fijó las tarifas del impuesto de industria y comercio, respecto de las actividades industriales, comerciales y de servicios.

El artículo en mención fue modificado por el artículo 1° del Acuerdo No 062 de 1992, en donde en la actividad comercial No 205 se gravó con la tarifa del 5.0 X 1000, entre otros, la compraventa de café. LA DEMANDA El señor Carlos Orlando Velásquez Murcia, en nombre propio, solicitó la declaratoria de nulidad de la expresión “compraventa de café”, contenida en el artículo 1 del Acuerdo No 62 de 1992, del Concejo Municipal de Ibagué, en cuanto con la misma se gravó con la tarifa del 5.0 X 1000 la compraventa de café como actividad comercial. Estimó como violados los artículos 83, 84, 137, 139 y 141 del Código Contencioso Administrativo; 5 de la Ley 126 de 1931; 5 del Decreto 2025 de 1933; 4 de la Ley 29 de 1963; 39 de la Ley 14 de 1983; 18 de la Ley 9 de 1991 y 58 de la Constitución Nacional. Como concepto de violación expuso, en síntesis, lo siguiente: De conformidad con el artículo 19 del Acuerdo No 060 de 1987, el Concejo Municipal de Ibagué previó que no están sujetas al impuesto de industria y comercio la producción primaria agrícola, ganadera y avícola y la producción nacional de artículos destinados a las exportaciones. Lo anterior quiere decir que toda la normatividad posterior a ese precepto tiene que estar acorde con dichas previsiones para que la no sujeción al impuesto sea efectiva. Por ello dentro del artículo 34 del Acuerdo No 60 de 1987, relativo a las tarifas, no

se incluyen ni la producción ni la comercialización del café, porque además de que es un elemento agrícola de producción primaria, es un hecho notorio que está destinado a la exportación. Sin embargo, el artículo 1 del Acuerdo No 62 de 1992, modificatorio del artículo 34 del Acuerdo No 60 de 1987, decide gravar con la tarifa del 5.0 X 1000 la compraventa de café como actividad comercial al lado de la compraventa de equipos hospitalarios y electrodomésticos, llegando al contrasentido de fijar una tarifa a una actividad no sujeta al gravamen. Insistió en que lo que hizo el Acuerdo No 060 de 1987 no fue sino reconocer el régimen excepcional que desde hace más de 60 años ha tenido el café como principal renglón de la economía nacional, y así lo reflejan el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 al no imponer gravamen sobre la producción primaria agrícola, ganadera y avícola y al no gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación. Así mismo, el artículo 5 del Decreto 2025 de 1933, reglamentario de la Ley 126 de 1931, había proscrito cualquier género de medidas administrativas o fiscales que estorbaran el libre comercio del café en el país, sea que aquéllos gravámenes recayeran sobre el café directamente o sobre los depósitos o expendios dedicados a su consumo, distribución y comercio. Dicho régimen excepcional fue ratificado por la Ley 20 de 1946 y por la Ley 29 de 1963. Adicionalmente, fue la misma Ley 9 de 1991 en su artículo 18 la que prescribió que las entidades territoriales no podrán establecer gravámenes sobre la

exportación ni el tránsito de productos destinados a la exportación. No puede entonces afirmarse que lo que se gravó fue la compraventa de café cuando ha sufrido algún tipo de transformación, porque el precepto acusado se presta para gravar cualquier actividad de comercialización o exportación del café en grano, que es lo que en ningún momento puede estar sujeto a gravamen. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La apoderada del municipio de Ibagué se opuso a las pretensiones de la demanda y al efecto sostuvo lo siguiente: Es cierto que el Acuerdo No 60 de 1987 prevé las actividades no sujetas al impuesto, pero se refiere a la producción primaria agrícola y la producción nacional de artículos destinados a las exportaciones, y también es cierto que el café es uno de los productos destinados a la exportación pero ello no quiere decir que toda la producción sea exportada, sino exclusivamente el de mejor calidad. Por otra parte, la producción primaria se refiere a la realizada por el agricultor, no por el comerciante que se lucra de el trabajo de aquél, y quien realiza una actividad reconocida legalmente como mercantil Son entonces dos actividades distintas la industrial relativa a la producción y la comercial, y por tanto son base para dos tributos diferentes, la producción para el impuesto de industria y la comercialización para el impuesto de comercio, que tienen, por su parte, distintas tarifas. De otra parte, si bien el Decreto 2025 de 1933, la Ley 126 de 1931, la Ley 20 de 1946 y la Ley 29 de 1963 establecen prerrogativas para los productores del café y para la exportación del mismo, tales normas fueron respetadas por el Concejo de Ibagué y el Acuerdo No 062 de 1992 al incluir la compraventa de café como

actividad gravada, conserva la debida observancia a tales disposiciones. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima denegó las súplicas de la demanda con base en las siguientes consideraciones: La compraventa de café es una actividad comercial sujeta al impuesto de industria y comercio que no se puede confundir con la producción primaria agrícola, ganadera y avícola, ni con la producción nacional de artículos destinados a la exportación, pues la persona que compra y vende café en un municipio ejerce el comercio, no lo produce; claro que lo puede cultivar pero al ofrecerlo al detal o al por mayor es considerado comerciante. El gravamen de compra y venta de café del artículo 1° del Acuerdo No 062 de 1992 es sobre la actividad comercial y no productiva, y corresponde a una competencia emanada de los artículos 338 de la Carta y 195 y siguientes del Decreto 1333 de 1986, que podía ser utilizada sin que se obstaculizara el Acuerdo No 060 de 1987, pues la atribución de los concejos de gravar las actividades comerciales, industriales y de servicios que se ejerzan en las respectivas jurisdicciones municipales deviene de la Carta y de la ley, no de una decisión administrativa local. RECURSO DE APELACIÓN El actor interpuso recurso de apelación contra el fallo en comento, y en síntesis, sostuvo lo siguiente: En el artículo 19 del Acuerdo No 060 de 1987 se contemplan una serie de actividades no sujetas al impuesto, y en el artículo 34 ibídem, aparecen las tarifas de las actividades que sí están sujetas, dentro de las cuales no está expresamente la actividad de compraventa de café.

Tal como aparece en la exposición de motivos del Acuerdo No 062 de 1992, su propósito es el de modificar las tarifas y no incluir nuevas actividades como gravadas con el impuesto de industria y comercio, pues para ello debió modificarse el artículo que hace referencia a las actividades gravadas y no a la tarifa como al efecto lo hizo el acto acusado. Por otra parte, el café es sin lugar a dudas un artículo destinado a la exportación y mientras no sufra transformación o procesamiento se trata de un artículo de producción primaria. La calidad de bien destinado a la exportación se acredita con el certificado de la Federación Nacional de Cafeteros en la que se lee que el 95% del café se exporta en grano y el 5% procesado. La interpretación del Tribunal es discutible en la medida en que da a entender que si el cafetero vende su producción es considerado comerciante. Lo que está exento es el grano de café en sí, lo cual implica su comercialización y mercadeo interno hasta llegar al exportador; de otra manera se llegaría al absurdo de que para que opere la exención es necesario que el campesino exporte directamente. La norma demandada está violando el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 en concordancia con el artículo 5 del Decreto 2025 de 1933, reglamentario de la Ley 126 de 1931, que consagraron un régimen excepcional para el café como principal producto de la economía colombiana, régimen que fue ratificado por la Ley 20 de 1946, la Ley 29 de 1963 y la Ley 9 de 1991en su artículo 18, normatividad que solicitó estudiar ya que, a su juicio, el a quo no la tuvo en

cuenta. Así mismo, y en relación con el tema anexó concepto de la DIAN No 080 de mayo de 1987. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN En esta oportunidad procesal sólo intervino el Ministerio Público que, representado por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación, solicitó confirmar la sentencia apelada, pues de conformidad con los artículos 32 y 33 de la Ley 14 de 1983 en concordancia con el artículo 196 del Decreto 1333 de 1986, los concejos municipales están facultados por la ley para fijar las tarifas del impuesto de industria y comercio dentro de los límites que tales normas traen, por lo que al fijar el Concejo Municipal de Ibagué la tarifa que debe aplicarse en la actividad comercial de compraventa de café, no hizo cosa distinta que ejercer la facultad legal y por esa circunstancia no pudo haber violado el Acuerdo No 060 de 1987, objeto de modificación. A su vez, el precepto acusado no viola el artículo 39 de la Ley 14 de 1983 por la sencilla razón de que no impone ningún gravamen a la producción primaria de café ni a la exportación de dicho producto, pues el impuesto recae sobre actividades y no sobre productos. La norma acusada no grava ninguna actividad, sino que establece una tarifa aplicable a determinadas actividades comerciales. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si el artículo 1° del Acuerdo No 062 de 1992, del Concejo Municipal de Ibagué, en cuanto fijó la tarifa del 5.0 X 1000 para la compraventa de café

como actividad comercial, desconoce o no las previsiones del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que consagra las actividades no sujetas al impuesto de industria y comercio y las Leyes 126 de 1931, 20 de 1946, 29 de 1963 y 9 de 1991, que en términos generales consagran un tratamiento exceptivo respecto de la producción primaria agrícola y de los bienes exportables, pues, en su criterio, la fijación de dicha tarifa implica gravar con el impuesto de industria y comercio una actividad no sujeta al mismo cual es la producción primaria agrícola y la producción nacional de artículos destinados a la exportación, ya que con la norma acusada se está gravando la compraventa del café en grano, que por su parte, es un producto destinado a la exportación. Como preámbulo a la decisión de fondo, debe hacer la Sala algunas precisiones: El artículo 39 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el artículo 259 del Decreto 1333 de 1986, consagra la prohibición a los municipios y departamentos de imponer gravámenes a la producción primaria agrícola, ganadera y avícola, “sin que se incluyan en esta prohibición las fábricas de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea” ( literal a.), al igual que la prohibición de gravar los artículos de producción nacional destinados a la exportación. (literal b.) En relación con la primera de las no sujeciones al impuesto de industria y comercio ha precisado la Sala que versa sobre la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, es decir, aquélla actividad que no incluye transformación ( v

gr, sentencia del 27 de octubre de 1995, expediente No 7286, Consejero Ponente, doctor Julio Enrique Correa Restrepo). Por su parte, la no sujeción al impuesto en mención de los artículos de producción nacional destinados a la exportación ha sido entendida por la Sala como la referida a la exportación efectiva y probada de tales bienes ( expediente No 2884, sentencia del 7 de junio de 1991, Consejera Ponente, doctora Consuelo Sarria Olcos), pues, de otra parte, cualquier bien producido en nuestro país es potencialmente exportable, siendo lógico que la prohibición de gravar con el impuesto de industria y comercio recaiga sobre los bienes cuando se destinan a ser exportados y no cuando pueden ser exportados o no. Ahora bien, el Acuerdo No 060 del 29 de julio de 1997, por el cual el Concejo Municipal de Ibagué expidió el Código de Rentas del municipio, previó en su artículo 19 como actividades no sujetas, entre otras, la producción primaria, agrícola, ganadera y avícola, sin que se incluyan la fabricación de productos alimenticios o toda industria donde haya un proceso de transformación por elemental que éste sea ( ordinal 1°) y la producción nacional de artículos destinados a las exportaciones. (ordinal 2°). A su vez, en el artículo 34 ibídem, denominado “ tarifas industriales, comerciales y de servicios”, se previeron, como su nombre lo indica, las tarifas para las distintas actividades gravadas con el impuesto de industria y comercio. Pues bien, en el acápite No II “Tarifas comerciales”, aparecen las distintas tarifas , y por último figura el rubro “Otras actividades comerciales”, gravadas a la tarifa del

6.20 por mil. La norma en mención, relativa a las tarifas, se repite, fue modificada por el artículo 1° del Acuerdo No 062 de 1992, y al efecto en las actividades comerciales se gravó a la tarifa del 5.0 X 1000 la compraventa de café, ( código 205, junto con la compraventa de equipos hospitalarios, electrodomésticos, accesorios de hogar y otros). Ahora bien, contrario a lo que estima el actor, la compraventa de café no es una actividad no sujeta al impuesto de industria y comercio, pues no se trata ni de la producción primaria de café, ni de la producción de un bien destinado a la exportación; lo primero, porque la no sujeción opera respecto de la producción primaria de café y la enajenación de la cosecha por parte del productor, que no es sino la fase final de esa producción y no una actividad independiente, que por demás no es calificada como mercantil (artículo 23 No 4 del Código de Comercio), a diferencia de lo que ocurre con la compraventa de café que no hace el productor, pues a términos del artículo 35 de la Ley 14 de 1983, en concordancia con el numeral 1° del artículo 20 del Código de Comercio y el artículo 22 del Acuerdo No 060 de 1987, es actividad mercantil, ya que corresponde a la compraventa de bienes o mercancías . La compraventa de café tampoco encuadra dentro de la prohibición relativa al gravamen de los artículos de producción nacional destinados a la exportación, pues, se reitera, dicha prohibición debe tenerse por referida exclusivamente a la exportación efectiva y probada de tales bienes, según lo precisó la Sala en su fallo

del 7 de junio de 1991, expediente No 2884, lo cual en el sub judice no se cumple pues la actividad comercial gravada con la tarifa del 5 X 1000 es la compraventa de café y no la enajenación de café destinado a la exportación. Lo anterior quiere decir , además, que las no sujeciones arriba precisadas, incluidas en el artículo 19 del Acuerdo No 060 de 1987, en manera alguna se refieren a la compraventa de café, pues se repite, la misma como actividad comercial que es, no encuadra en tales prohibiciones. En ese orden de ideas, tampoco es cierto que en virtud del artículo 1° del Acuerdo No 062 de 1992, se impusiera una tarifa a una actividad no sujeta al impuesto, por cuanto, de otra parte, el acto acusado desarrolla fielmente la exposición de motivos en el sentido de reagrupar las tarifas para el cobro (folio 74), pues, mientras en lo que toca con la actividad comercial, en el artículo 34 del Acuerdo No 060 de 1987 había aproximadamente 20 tarifas, en virtud del Acuerdo No 062 de 1992 se fijaron 6 tarifas. Así mismo, y sobre la base de que la compraventa de café es una actividad mercantil gravada con el impuesto de industria y comercio, al no estar expresamente discriminada al momento de fijar la tarifa, es obvio que en virtud del artículo 34 del Acuerdo No 060 de 1987, la tarifa para dicha actividad era la del 6.2 X 1000, correspondiente a “otras actividades comerciales”, y no que la falta de tal expresión significara la no sujeción, como parece entenderlo el actor al

interpretar aislada y erróneamente los artículos 19 y 34 de dicho acto administrativo . Lo anterior lleva también a la conclusión de lo que hizo el acto acusado fue, en efecto, reducir la tarifa del impuesto de industria y comercio por la compraventa de café al 5 X1000 y clasificarla en el código 205 y no en el 206, “demás actividades comerciales”, actividad que se repite, se encuentra gravada con el impuesto de industria y comercio por ser mercantil. En relación con las normas sobre el tratamiento especial del café, advierte la Sala que el artículo 5° de la Ley 125 de 1931, citado por el actor como sustento de la no sujeción de la actividad de compraventa de café al impuesto de industria y comercio, fue derogado por el artículo 3 de la Ley 29 de 1963, norma que, por su parte, sólo dejó vigentes las prohibiciones de las Leyes 26 de 1904 y 20 de 1946, sobre gravámenes a la producción primaria agrícola y ganadera y al tránsito de productos alimenticios, y las disposiciones sobre régimen tributario especial para los artículos de producción nacional destinados a la exportación y para las zonas francas industriales (artículo 4 ibídem). La anteriores prohibiciones, de una parte, nada tiene que ver con la comercialización del café, y de otra, según lo dio a entender la Sala en su fallo del 7 de junio de 1991, varias veces citado, fueron derogadas por virtud de la Ley 14 de 1983, artículo 90, dado que dicha ley es el estatuto orgánico del impuesto de industria y comercio.

De otro lado, el artículo 18 de la Ley 9 de 1991 prohíbe a las entidades territoriales establecer gravámenes sobre la exportación y tránsito de productos destinados a la exportación, norma que tampoco tiene relación con la actividad mercantil de compraventa de café, pues la misma no versa sobre el café destinado a la exportación. Por último, cabe anotar que respecto de similar situación de hecho, la Sala, en sentencia del 7 de junio de 1991, expediente No 2884, con ponencia de la doctora Consuelo Sarria Olcos, ya había sentado su criterio en términos semejantes a los aquí expuestos. Al efecto sostuvo lo siguiente: “Tratándose la ley 14 de 1983 de un estatuto orgánico entre otros, del impuesto de que se trata, cuyo artículo 90 “deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”, no subsisten otras exclusiones o prohibiciones del gravamen diferentes a las previstas expresamente en el mismo Ahora bien, el artículo 1° del acuerdo acusado pretende gravar con tarifa del 7.0 por mil, el mercadeo de café, que es actividad típicamente comercial, conforme a la descripción del artículo 35 ib., con la salvedad de las enajenaciones directamente efectuadas por el agricultor ( Código de Comercio, 23-4), no restringida, por tanto, como materia imponible, por las prohibiciones del artículo 39 ib., dado que éstas, en lo pertinente, remiten solo a los eventos del tránsito de mercancías de un departamento a otro, la producción primaria agrícola y la primera fase de la transformación agropecuaria en predios rurales que, evidentemente, son actividades distintas a la mera

comercialización de los productos, como se bien se dijo en la sentencia recurrida. Por otra parte, la prohibición relativa al gravamen de “los artículos de producción nacional destinados a la exportación”, prevista en el numeral 1°, letra b), del mismo artículo 39 de la ley 14, debe entenderse referida, exclusivamente, a la exportación efectiva y probada de tales bienes. Así lo entendió, por lo demás, acertadamente, el gobierno nacional, según se desprende del artículo 4° del decreto reglamentario 3070 de 1983, que exige al contribuyente, “el formulario único de exportación y una certificación de la respectiva Administración de Aduana, en el sentido de que las mercancías incluídas en dicho formulario, para las cuales solicita su exclusión de los ingresos brutos, han salido realmente del país ...” No excedidos, pues, los requerimientos de la ley en materia de actividad gravable y tarifa, la regulación del acuerdo demandado se encuentra sujeta a aquélla, debiendo mantenerse la decisión que así lo definió.” Las anteriores razones son suficientes para confirmar el fallo apelado, pues es evidente que no prosperó el cargo planteado por el recurrente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia apelada. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMÁN AYALA MANTILLA

Presidente

DELIO GÓMEZ LEYVA JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario