CE-SEC4-EXP2000-N10029-2000

IMPUESTO DE POBRES EN EL D.C. - Convalidación de su legalidad / CONVALIDACION DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Procedencia por expedición de norma posterior / FONDO DE POBRES - Procedencia de su compilación en el Decreto Distrital 423 de 1996 / ACTO ADMINISTRATIVOConvalidación de su expedición irregular La convalidación es un mecanismo jurídico que permite subsanar los vicios que afectan a un acto administrativo. Al expresar el artículo 17 de la Ley 72 de 1926 que “Quedan vigentes todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y percepción de ellas en el Municipio de Bogotá…” no solamente otorgó, a la renta establecida por el Acuerdo acusado, el soporte normativo superior reclamado por la accionante, sino que saneó el vicio del acto convalidado, dado que con la norma el legislador aceptó y reconoció como si él mismo hubiere expedido “todas las disposiciones …”, ésto es, mantuvo y “ratificó” los efectos ya existentes y los legitimó para el futuro, al disponer la ley que se mantenía su vigencia. La citada norma de la ley, convalidó la irregular expedición y ratificó la vigencia del tributo establecido por el Acuerdo, disposición especial en materia de rentas del entonces municipio de Bogotá, haciendo suyo en todo su contenido (incluido el señalamiento de los elementos de la obligación tributaria) el acto viciado, reformando y adicionando el Código de Régimen Municipal, ésto es, la Ley 4ª de 1913. No el Decreto 1333 de 1986, el que como bien lo dice la recurrente, no podía ser reformado por la Ley 72 de 1926. Así las cosas, tampoco

prospera el cargo respecto a la inclusión de la citada renta con destino al “Fondo de pobres”, en la compilación de los gravámenes vigentes en el Distrito Capital, efectuada mediante los artículos 7 literal j) y 117 del Decreto 423 de 1996, el que como acertadamente lo precisa la señora Procuradora, no creó el impuesto, sino simplemente expresó que este fue “creado por el acuerdo N° 1 de 1918 y la Ley 72 de 1926”.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de dos mil (2000) Radicación número: 25000-23-27-000-1999-0148-01-10029

Actor: LUZ MARIA NICOLASA ESCORCIA VARGAS

Demandado: SANTAFE DE BOGOTA D.C.

Referencia: ACCION DE NULIDAD Resuelve la Sección el recurso de apelación interpuesto por la actora, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de diciembre de 1999, desestimatoria de las pretensiones de la demanda instaurada por la ciudadana LUZ MARIA NICOLASA ESCORCIA, contra los artículos 1 y 2 del Acuerdo N° 1 de 1918 y 7 literal j) y 117 del Decreto 423 de 1996, expedidos

en su orden, por el Concejo y el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá D.C. ANTECEDENTES En ejercicio de acción pública de nulidad prevista en el artículo 84 del C.C.A., la

ciudadana LUZ MARIA NICOLASA ESCORCIA VARGAS, demandó la declaratoria de nulidad de las siguientes disposiciones: Artículos 1 y 2 del Acuerdo N° 1 del 29 de enero de 1918 “por el cual se crea el Fondo de los Pobres y se prohibe la mendicidad”, publicado en el registro municipal N° 1354 del 8 de febrero de 1918, que disponen: “Artículo 1º. Créase una renta denominada “Fondo de los pobres”, destinada a proteger a las personas desprovistas de todo recurso, que ejerzan públicamente la mendicidad, recogiéndolas en Casas de Beneficencia”. “Artículo 2°. Constituye el Fondo de los pobres: 1° El producto del diez por ciento (10 por 100) sobre el valor de las entradas efectivas, sin excepción, a teatros, conciertos, cinematógrafos, plazas de toros, hipódromos; circos de maroma y demás espectáculos públicos análogos; y 2° El producto del gravamen de cien pesos ($100) mensuales sobre cada una de las salas o establecimientos de bailes públicos, cualquiera que sea la denominación que le den los empresarios”. Artículos 7 literal j) y 117 del Decreto 423 de 1996, “por el cual se expide el cuerpo jurídico que compila las normas sustanciales vigentes de los tributos distritales” expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C. “Artículo 7 IMPUESTOS DISTRITALES Esta compilación comprende los siguientes impuestos, que se encuentran vigentes en el Distrito Capital y son rentas de su propiedad:

………………………………………………………………………….. j)Impuesto del fondo de pobres ………………………………………………………………………….” “Artículo 117. IMPUESTO DE POBRES El impuesto del fondo de pobres fue creado por el Acuerdo 1° de 1918 y la Ley 72 de 1926. El impuesto del fondo de pobres es el 10% del valor de las entradas efectivas, sin excepción, a teatros, conciertos, cinematógrafos, plazas de toros, hipódromos, circos de maromas, y demás espectáculos públicos. PARAGRAFO. Los conciertos sinfónicos, las conferencias culturales y demás espectáculos similares que se verifiquen en el Teatro Colón, organizados o patrocinados por el Ministerio de Educación Nacional, tienen una tarifa del cinco por ciento”. La demandante acusó que los artículos 1 y 2 del Acuerdo 1 de 1918, son violatorios de los artículos 150, 287, 313, 322 y 338 de la Constitución Política por cuanto el Concejo creó un impuesto sin ley previa que lo dispusiera y fijara los sujetos activos y pasivos, el hecho generador, las bases gravables y la tarifa. Elementos que fueron fijados en el Acuerdo, sin que aparezcan detallados en ninguna ley previa. Afirmó que el hecho de que la Ley 72 de 1926 haya dispuesto en su artículo 17 que “quedan vigentes todas las disposiciones especiales que han dictado sobre rentas y percepción de ellas en el Municipio de Bogotá…”, no implica en modo alguno que dicha Ley haya creado el impuesto de “Fondo de pobres”.

Así mismo señaló que la citada Ley 72 de 1926 invocada en el Decreto 423 de 1996, como fuente legal, tampoco contiene dichos elementos de la obligación. A su juicio el Acuerdo acusado incurrió en inconstitucionalidad sobreviviente. Y el hecho de que haya sido expedido con anterioridad a la nueva Carta no indica que no sea nulo, pues pugna con los principios impositivos. En relación con los artículos 7 literal j) y 117 del Decreto 423 de 1996, acusó que infringieron los artículos 14, literal b) del Acuerdo 28 de 1995, 150, 287, 313, 322 y 3338 de la Constitución, así como los artículos 172 a 244 del Decreto 1333 de 1986 y 382 a 494 del Decreto 2626 de 1994, en síntesis así: Señaló que a pesar de que el impuesto de pobres no existía, y su creación estaba afectada de inconstitucionalidad sobreviniente, fue incluido en la compilación efectuada en desarrollo de facultades extraordinarias conferidas al Alcalde Mayor, como un tributo vigente en el Distrito Capital, con lo cual las excedió y se abrogó el carácter de legislador. En referencia a la Ley 72 de 1926, señaló que ésta no subsana las violaciones acusadas, por cuanto lo único que puede ratificar es la vigencia de aquellos impuestos que han sido creados respetando el ordenamiento constitucional, ésto es, aquellos tributos que provienen de la ley. OPOSICION El Distrito Capital a través de apoderado judicial, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la accionante. Al efecto señaló que la voluntad del legislador al

expedir el artículo 17 de la Ley 72 de 1926 no fue otra que la de habilitar y corregir las posibles deficiencias en las normas expedidas por le Concejo de Bogotá en materia de tributos y mantener la vigencia de los establecidos. Agregó que la Ley, además reiteró las facultades del Concejo en la materia, conforme lo indicó en su artículo 6º dándole facultades para fijar los tributos requeridos para la capital. SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la sentencia apelada, negó las pretensiones de la demanda, al advertir que el “Fondo de pobres” creado por el Acuerdo 01 de 1918 que se nutre de los gravámenes allí establecidos, fue convalidado por el artículo 17 de la Ley 72 de 1926, norma que fue clara en el sentido de que las rentas y su percepción en Bogotá quedaran vigentes y consecuencialmente en la misma forma se reforman las disposiciones del Código Político y Municipal. Señaló que la interpretación de que la norma sólo aplica a impuestos creados correctamente, implica dejar en letra muerta la disposición, porque sería entender que los gravámenes correctamente ordenados continúan vigentes. Es claro que el legislador tuvo alguna intención al expedir la norma, teleología que explicó el Procurador así: “el vicio de incompetencia lo quiso corregir el legislador en el artículo 17 de la Ley 72 de 1926, al declarar vigentes las disposiciones especiales que se habían dictado sobre rentas y percepción de ellas en el municipio de Bogotá y en virtud a que consideró adicionadas y reformadas las disposiciones del

C.P.M. y las demás que contrarían la citada Ley 72 de 1926”. Por lo anterior, concluyó igualmente legales los artículos 7 y 117 del Decreto 423 de 1996, por cuanto allí se compilaron las normas superiores. APELACION Al apelar, la actora luego de reseñar la litis, dijo reiterar lo dicho en la demanda en el sentido de que no existe disposición con fuerza de ley que haya creado el impuesto “Fondo de pobres”, ni fijado sus elementos, los que fueron definidos en el Acuerdo acusado, sin que aparezcan detallados en ninguna ley. Dijo no compartir los argumentos del Tribunal respecto a la Ley 72 de 1926 por cuanto el Código de Régimen Municipal está contenido en el Decreto 1333 de 1986 y no se entiende cómo la Ley de 1926 tuvo la virtualidad de reformar el Código que aún no existía a su expedición. Además que en el Capítulo II del Decreto 1333 no aparece el denominado impuesto de pobres, ni facultad para crearlo. Respecto a las facultades de compilación efectuó diversas citas jurisprudenciales. Solicitó revocar la sentencia apelada y declarar nulas las normas acusadas. ALEGATOS DE CONCLUSION En esta oportunidad procesal, la parte actora ni la demandada, registraron actuación. La Señora Procuradora Delegada ante la jurisdicción solicitó confirmar la sentencia apelada, por cuanto si bien es cierto que el Acuerdo 1 de 1918 creó, sin autorización legal un impuesto, no lo es menos que el artículo 17 de la Ley 72 de 1926 dispuso la

vigencia de todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas en el Municipio y adicionadas o reformadas las disposiciones del C.P y M. y demás contrarias a la presente Ley. A su juicio es indudable, como lo expresó el Tribunal, que el Acuerdo fue “convalidado” por la citada Ley y en tales condiciones no contraría las normas alegadas como violadas. Respecto al Decreto 423 de 1996, dictado por el Alcalde Mayor, advirtió que en ese Estatuto no se crea el impuesto del “Fondo de pobres”, simplemente en su artículo 117 se expresa que ese gravamen fue “creado por el Acuerdo 1 de 1918 y la Ley 72 de 1926”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Se debate la legalidad de los artículos 1 y 2 del Acuerdo N° 001 de 1918, emanado del Concejo de Bogotá y de los artículos 7 literal j) y 117 del Decreto 423 de 1996, expedido por el Alcalde Mayor de Santafé de Bogotá, D.C., disposiciones contentivas del “Fondo de Pobres” y los tributos que constituyen su renta. En síntesis aduce la accionante, que las normas acusadas están viciadas de inconstitucionalidad por cuanto ni el Concejo ni el Alcalde Mayor, pueden crear tributos no establecidos previamente por ley y que la Ley 72 de 1926 no tuvo la capacidad jurídica de ratificar el impuesto con destino al “Fondo de pobres”, ni de reformar un código que aún no había sido expedido. El entonces Concejo Municipal de Bogotá, a través del Acuerdo 001 de 1918 creó

una renta de destinación específica denominada “Fondo de pobres”, constituida por un porcentaje del valor de las entradas a teatros, conciertos, cinematógrafos, plazas de toros, circos de maromas, etc., y una suma fija mensual a cargo de las salas o establecimientos de bailes públicos. Igualmente dispuso la prohibición a la mendicidad en el territorio del Municipio y que tres meses después de establecido el cobro del impuesto, se llevarían al “asilo de mendigos” las personas que ejercieran públicamente la mendicidad. Así mismo que en la Tesorería Municipal se llevara una cuenta con el nombre de “Fondo de pobres” y su producido entregado al citado asilo. Posteriormente, fue expedida la Ley 72 de 1926, “sobre facultades al Municipio de Bogotá”. Dicha Ley, como otras de su naturaleza, vgr. la 97 de 1913, 84 de 1915, 94 de 1931, etc., fueron expedidas en favor de la ciudad en su condición de capital de la República, otorgándole un régimen especial en el campo administrativo y fiscal, siendo dotada la ciudad de normas aplicables únicamente a ella. Normas que el legislador posteriormente decidió extender en su aplicación a las demás ciudades capitales, o que tuvieran determinado número de habitantes. La citada Ley 72 de 1926, luego de prever en su artículo 6, que sin necesidad de previa autorización de la Asamblea Departamental, el Concejo Municipal podía crear los impuestos y contribuciones que estimara necesarios dentro de la Constitución y la ley, ésto es, atendiendo a las previsiones del artículo 43 (Acto

Legislativo 8 de 1910) de la Constitución entonces vigente, dispuso en su artículo 17: “Quedan vigentes todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y percepción de ellas en el Municipio de Bogotá, y adicionadas y reformadas las disposiciones del Código Político y Municipal y las demás contrarias a la presente Ley”. La convalidación es un mecanismo jurídico que permite subsanar los vicios que afectan a un acto administrativo. Al expresar el artículo 17 de la Ley 72 de 1926 que “Quedan vigentes todas las disposiciones especiales que se han dictado sobre rentas y percepción de ellas en el Municipio de Bogotá…” no solamente otorgó, a la renta establecida por el Acuerdo acusado, el soporte normativo superior reclamado por la accionante, sino que saneó el vicio del acto convalidado, dado que con la norma el legislador aceptó y reconoció como si él mismo hubiere expedido “todas las disposiciones …”, ésto es, mantuvo y “ratificó” los efectos ya existentes y los legitimó para el futuro, al disponer la ley que se mantenía su vigencia. La citada norma de la ley, convalidó la irregular expedición y ratificó la vigencia del tributo establecido por el Acuerdo, disposición especial en materia de rentas del entonces municipio de Bogotá, haciendo suyo en todo su contenido (incluido el señalamiento de los elementos de la obligación tributaria) el acto viciado, reformando y adicionando el Código de Régimen Municipal, ésto es, la Ley 4ª de

1913. No el Decreto 1333 de 1986, el que como bien lo dice la recurrente, no

podía ser reformado por la Ley 72 de 1926. En este orden de ideas tampoco puede sostenerse que los actos estén afectados de inconstitucionalidad sobreviniente, la que surge, cuando una disposición que era constitucional se torna en inconstitucional por contradecir abiertamente las normas de la Nueva Carta, puesto que se advierte que la totalidad de los elementos del tributo, vale decir, los sujetos activo y pasivo, el hecho generador, la base gravable y la tarifa, fueron señalados directamente, como lo ordena el artículo 338 por la corporación de elección popular (Cabildo Municipal) en el respectivo Acuerdo, ratificado íntegramente por la ley. Respecto al argumento de que la Ley 72 de 1926, no subsana las violaciones acusadas, por cuanto la ratificación sólo puede recaer sobre la vigencia de aquellos impuestos que han sido creados a través de ley, no lo comparte la Sección, por cuanto los impuestos creados por normas de rango legal, no requieren ser “ratificados” en su vigencia por otras del mismo carácter normativo. Además, no sobra recordar que la ley debe interpretarse de manera que produzca efectos, pues no es interpretación correcta de la ley, aquélla que haga nugatorias sus previsiones y si como lo precisó el Tribunal, la norma sólo fuera aplicable a los gravámenes cuya creación fue precedida de norma con rango legal, ningún sentido tendría dictar la disposición, para el solo efecto de señalar que continuarían vigentes los gravámenes correctamente creados. Así las cosas, tampoco prospera el cargo respecto a la inclusión de la citada renta

con destino al “Fondo de pobres”, en la compilación de los gravámenes vigentes en el Distrito Capital, efectuada mediante los artículos 7 literal j) y 117 del Decreto 423 de 1996, el que como acertadamente lo precisa la señora Procuradora, no creó el impuesto, sino simplemente expresó que este fue “creado por el acuerdo N° 1 de 1918 y la Ley 72 de 1926”. Así mismo entiende la Sala que la incorporación del tributo en el citado Decreto, debe conservar las mismas condiciones de creación de la renta, que fue establecida con destino al “Fondo de pobres” en el Acuerdo. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º. CONFIRMASE LA SENTENCIA APELADA.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteJULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-