CE-SEC4-EXP2000-N10168-2000

DIVISION DE LIQUIDACION DE LA DIAN - Competencia para estudiar la respuesta al Pliego de Cargos y proferir sanción / DIVISION JURIDICACompetencia para decidir recurso de reconsideración contra el acto sancionatorio / REDUCCION DE LA SANCION - Competencia de la División de liquidación de la DIAN / INCOMPETENCIA DE FUNCIONARIO SANCIONADOR - Su actuación implica nulidad del acto De acuerdo con los artículos 25, 27 literal b) del Decreto 1683 de 1997 y 49 del decreto 1725 de 1997, dentro de un proceso sancionatorio corresponde a la División de Liquidación estudiar la respuesta al Pliego de Cargos y proferir el acto de imposición de la sanción y a la División Jurídica, resolver sobre el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto de imposición de sanción. la División Jurídica no tenía competencia para decidir sobre la solicitud de reducción de la sanción. En efecto, el hecho de que el Municipio hubiera solicitado la reducción dentro del término de dos meses siguientes a la fecha en que se notificó la sanción, por que así lo ordena el artículo 651 del Estatuto Tributario y ésta coincida con el término legal para interponer el recurso de reconsideración, artículo 720 del Estatuto Tributario, no significa que pueda entenderse como un recurso de reconsideración para efectos de atribuirse competencia la División Jurídica y proceder a resolver. En el anterior orden de ideas y por cuanto no tiene vocación de prosperidad el recurso de apelación, se deberá confirmar la sentencia de primera instancia que decidió anular el acto administrativo demandado por incompetencia del

funcionario que lo expidió y aunque procede declarar en firme el acuerdo de pago aprobado mediante la Resolución N° 000141 del 30 de julio de 1997, por el cual se acreditaba el pago de la reducción de la sanción, observa la Sala que a título de restablecimiento del derecho, debió el Tribunal aceptar la reducción de la sanción solicitada y declarar que el Municipio de La Virginia no está obligada a pagar suma adicional por concepto de la sanción impuesta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santa Fe de Bogotá, D.C., siete (7) de julio de dos mil (2000) Radicación número: 66001–23–31–000 -/ 98–0399–02-/0168

Actor: MUNICIPIO DE LA VIRGINIA Referencia: SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandada, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 18 de febrero de 2000, estimatoria de las suplicas de la demanda instaurada por el Municipio de la Virginia (Risaralda) en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución N° 00001 del 19 de enero de 1998, mediante la cual la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira rechazó la solicitud de reducción de la sanción impuesta por la Resolución N° 00369 de mayo 30 de 1997 por no enviar información.

ANTECEDENTES El día 4 de septiembre de 1996, la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira, envió al Municipio de la Virginia, el Requerimiento Ordinario N° 00310, mediante el cual solicitó la explicación de la diferencia existente entre la base de retención practicada por el año gravable de 1995, contra los ingresos percibidos por concepto de transferencias de la Nación e ingresos propios durante el mismo año, diferencia en cuantía de $822.604.402, para el envío de dicha información le concedió el término de quince (15) días calendarios, el cual fue prorrogado a solicitud del Municipio hasta octubre 10 de 1996. El 14 de noviembre de ese mismo año, la División de Fiscalización profirió el Pliego de Cargos N° 000457 de la misma fecha, mediante el cual propuso la imposición de la sanción establecida en el artículo 651 del Estatuto Tributario, por cuanto el Municipio de la Virginia no suministró la información dentro del plazo establecido para ello; en tal sentido se propuso la sanción del 5% sobre la base de $822.604.402, cuantificada en $41.130.220. Con la respuesta al Pliego de Cargos, el 13 de diciembre de 1996, el Municipio actor, anexó el informe solicitado, por lo que solicitó considerar la revocatoria de la sanción propuesta, previo el recuento de algunas causas objetivas que lo habían imposibilitado para dar cumplimiento a los términos del requerimiento. Posteriormente, el 30 de mayo de 1997, la División de Liquidación de la

mencionada Administración, expidió la Resolución Sanción N° 00369, mediante la cual se impuso la sanción por no enviar información por valor de $41.130.220, a lo cual consideró que transcurrido el término legal establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario, la contribuyente no presentó ante la Administración respuesta al Pliego de Cargos N° 000457 del 14 de noviembre de 1996. El 30 de julio de 1997, el Alcalde del Municipio de la Virginia, presentó un escrito a la División de Liquidación de la Administración de Impuestos de Pereira, por medio del cual anunció aceptar la sanción impuesta y solicitó la reducción estipulada en el artículo 651 del Estatuto Tributario; para el efecto acompañó el oficio de recepción de la información de fecha 14 de diciembre de 1996 y la Resolución N° 000141 del 30 de julio de 1997, por la cual el Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales, Administración Regional Centro-/Occidente, concedió al Municipio de la Virginia una facilidad para el pago de obligaciones fiscales en cuantía de $4.113.022, para ser cancelada en cinco cuotas mensuales. Posteriormente el Administrador de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira considerando que el Municipio no había aportado prueba del pago correspondiente a las cuotas 3 y 4 dentro del termino estipulado en la Resolución 141 del 30 de julio de 1997, declaró sin vigencia el plazo concedido en dicha Resolución por el valor de las obligaciones pendientes y ordenó iniciar el proceso administrativo de cobro, mediante la Resolución N° 73 del 24 de noviembre de

1997. La División de Liquidación mediante oficio dirigido a la División Jurídica de la misma Administración, de fecha 17 de diciembre de 1997, envió el expediente del Municipio de la Virginia para definir el proceso correspondiente. En dicho oficio informó que aunque se había efectuado la revocatoria de la facilidad de pago, el Municipio la había cancelado en su totalidad. Finalmente, el 19 de enero de 1998, la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira expidió la Resolución N° 00001, mediante la cual rechazó la solicitud de reducción de la sanción impuesta en la Resolución N° 00369 del 30 de mayo de 1997 y agotó la vía gubernativa. La decisión tuvo como fundamento el hecho de que el Municipio luego de habérsele notificado la Resolución Sanción, presentó la petición de reducción en forma incompleta, pues no demostró el pago o acuerdo de pago del 20% del valor de la sanción, sino del 10%, que procede siempre y cuando no se hubiese notificado la Resolución sanción, por lo que no cumplió con los presupuestos del artículo 651 para acceder a la reducción solicitada. DEMANDA En la demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, el Municipio de La Virginia a través de apoderado especial solicitó la nulidad de la Resolución N° 00001 del 19 de enero de 1998 expedida por la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira que rechazó la solicitud de reducción de la sanción impuesta por Resolución N° 00369 del 30

de mayo de 1997 y como consecuencia, se declare que el Municipio no está obligado a pagar la sanción impuesta por dicha Resolución, y en firme el acuerdo de pago, por lo que se tenga extinguida la sanción por pago de la suma $4.113.022. Invocó como normas violadas los artículos 49 del Decreto 1725 de 1997; 25 y 27 del Decreto 1693 de 1997; 73 del Código Contencioso Administrativo y 6, 121, 122, 123 y 124 de la Constitución Política, cuyo concepto de violación desarrolló en síntesis así: Acusó la Resolución demandada de haber sido proferida por un funcionario incompetente, pues pese a la actuación adelantada por el Administrador de Impuestos de Pereira en relación con la facilidad de pago, sobrevino la actuación de la Jefe de la División Jurídica de la misma Administración, desconociendo el procedimiento legal efectuado por su superior y decidió no acceder a la reducción de la multa que ya estaba cancelada. Consideró que la División Jurídica no tiene facultad de imponer sanciones y quizás la atribución más cercana a ella, son las descritas en los literales g), h) e i) del artículo 49 del Decreto 1725 de 1997, en las que se manda resolver los recursos interpuestos contra los actos expedidos por diferentes autoridades de la Administración; facultades que se establecen igualmente en los artículos 25 y 27 del Decreto 1693 de 1997. Señaló que si la Resolución N° 73 del 24 de noviembre de 1997 expedida por el Administrador Regional, ordenaba efectuar el cobro y el embargo y secuestro del bien

dado en garantía para la facilidad de pago, la División Jurídica debió ceñirse a dichas instrucciones. De otra parte consideró que en virtud del “Principio de paralelismo de las formas”, no podía un funcionario diferente al Administrador modificar la decisión de aprobar la reducción de la sanción cuando éste lo había hecho por medio de la Resolución N° 00141 de 1997, máxime que el artículo 40 del Decreto 1725 de 1997 en su literal f) le atribuye al Administrador Local, la función de sancionar las infracciones a la legislación tributaria en su jurisdicción, por lo que su inobservancia conlleva el quebrantamiento de los preceptos constitucionales invocados. LA OPOSICION La Nación por conducto de apoderada judicial contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la actora, a lo cual señaló que para la fecha en que el Municipio presentó la solicitud de reducción, la etapa en la que estaba el proceso, correspondía por competencia a la División Jurídica, pues fue posterior a la imposición de la sanción. Distinguió entre la competencia que tiene el Administrador para conceder facilidades de pago y la competencia para imposición de sanciones y aceptación de reducciones; además que cuando se resolvió sobre la reducción de la sanción, ya se había dejado sin efecto la facilidad de pago. Que la competencia de la División Jurídica para expedir el acto acusado, está dada por el inciso 3º del artículo 651 del Estatuto Tributario, por lo que mal puede alegar el actor la violación de las normas de la Constitución Política, así como

tampoco la del artículo 73 del Código Contencioso Administrativo, toda vez que en ningún momento se revocó un acto administrativo, sino que se rechazó una solicitud de reducción de la sanción. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Risaralda mediante la sentencia apelada decidió anular el acto administrativo demandado y declarar en firme el acuerdo de pago aprobado mediante la Resolución N° 000141 del 30 de julio de 1997. Previo recuento de los hechos, el Tribunal señaló que tanto el artículo 25 como el 27 del Decreto 1693 de 1997, otorgaban unas competencias de manera general para las diferentes administraciones sin discriminar qué actos administrativos correspondían al Director Regional y cuáles a la División Jurídica. En relación con las funciones de la División Jurídica, consideró que la competencia de la misma se refería a la resolución de recursos interpuestos contra los actos expedidos por las diferentes dependencias de la Administración, según el literal g) del artículo 49 del Decreto 1725 de 1997, por lo que en el presente caso, fue incompetente para expedir el acto acusado, toda vez que no se trataba de resolver un recurso, sino de una solicitud de rebaja de una sanción, que es función de la División de Liquidación, oficina que estaba conociendo de la investigación, como lo indica el artículo 651 inciso 4º del Estatuto Tributario. Consideró que en virtud del artículo 27 literal b) del Decreto 1693 de 1997, correspondía a la División de Liquidación proferir los actos de determinación de impuestos y/o imposición de sanciones, por lo tanto era la misma División la que

debía resolver sobre la solicitud de reducción de la sanción. Finalmente y teniendo en cuenta que según el literal k) del artículo 49 del Decreto 1725 de 1997, las funciones de la División Jurídica Tributaria, son además de las señaladas en los literales anteriores “Las demás que le asigne el Administrador”, consideró el Tribunal que correspondía a la parte demandada demostrar que en este caso, estaba amparada en dicho literal, y como ello no ocurrió debía darse prosperidad a las súplicas de la demanda, fundamentada en la incompetencia del funcionario que expidió el acto administrativo acusado. LA APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, la apoderada judicial de la parte demandada, interpuso recurso de apelación en el cual previa transcripción de los artículos 94 y 106 del Decreto 2117 de 1992, normas vigentes para la época de los hechos, sobre las funciones de la División de Liquidación y los artículos 49 del Decreto 1725 de 1997 y 27 del Decreto 1693 de 1997, sobre las funciones de la División Jurídica Tributaria, señaló que así como la División de Fiscalización profiere el Pliego de Cargos y es la que está conociendo de la investigación no entraba a conocer de la respuesta al Pliego de Cargos, siendo competente la División de Liquidación para ello; igual podía pregonarse respecto de la División Jurídica, la que una vez notificada una Resolución sanción, le corresponde conocer del recurso de reconsideración. Que una vez dada la respuesta al Pliego de Cargos, que en el presente caso, fue estudiada por la División de Liquidación, la misma División concluyó que no se

había enviado la información solicitada ni desvirtuado los cargos, por lo que procedía la imposición de la sanción, culminando con la Resolución sanción su actuación. Señaló igualmente que en el presente caso, no se trataba de la determinación de una sanción, que si es competencia de la División de Liquidación, sino de una solicitud de reducción dentro de una etapa del proceso correspondiente al recurso de reconsideración y dentro de la cual es competente la División Jurídica. Finalmente y previa la cita de la sentencia de esta Corporación de fecha 25 de julio de 1997, dictada dentro del expediente N° 8385, que se refiere a los artículos 93 a 95 del Decreto 2117 de 1992, que determinan las actividades que le corresponde desarrollar a cada una de las divisiones y administraciones, solicitó revocar la sentencia apelada. ALEGATOS DE CONCLUSION Dentro de esta oportunidad procesal, sólo presentó escrito de conclusión la parte demandada en el cual insistió que el Municipio había pretendido acogerse al beneficio de la reducción el último día de finalizar el término para recurrir, es decir, dentro de la etapa del proceso en que es competente la División Jurídica, pues la actuación de la División de Liquidación había cesado en su competencia en el momento de la “respuesta al pliego de cargos”. MINISTERIO PUBLICO Representado por la Procuraduría Sexta Delegada en lo Contencioso ante la Corporación, no registró actuación. CONSIDERACIONES DE LA SALA El debate en la presente instancia se concreta en determinar la legalidad del acto administrativo, Resolución N° 00001 del 19 de enero de 1998, mediante

la cual la División Jurídica de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Pereira, rechazó la solicitud de reducción de la sanción impuesta por no enviar información, por la Resolución N° 00369 del 30 de mayo de 1997. El Tribunal de Risaralda declaró la nulidad de la Resolución demandada por considerar en síntesis que la División Jurídica no era la competente para expedir el acto acusado, pues no se trataba de una decisión de un recurso de reconsideración, sino de la solicitud de reducción de una sanción, cuya competencia radicaba en la División de Liquidación, de acuerdo con el artículo 27 literal b) del Decreto 1693 de 1997 y en concordancia con el inciso 4º del artículo 651 del Estatuto Tributario. Discrepa la recurrente de esta decisión, bajo el argumento de que la solicitud de reducción de la sanción fue presentada por el Municipio dentro de la etapa del recurso de reconsideración, por lo que al ser competencia de la División Jurídica resolver sobre dicho recurso, también lo era para resolver sobre la reducción, en virtud de la fecha en que se presentó. Pues bien, las facultades legales aducidas por la División Jurídica para resolver sobre la solicitud de reducción de la sanción, por medio de la expedición de la Resolución demandada, son las conferidas en especial en los artículos 25 y 27 del Decreto 1693 de 1997 y 49 del Decreto 1725 de 1997, que rezan en su tenor literal lo siguiente: Decreto 1693 de 1997: “Artículo 25..-/ Competencia para proferir los actos administrativos. Sin

perjuicio de las competencias establecidas en normas especiales, son competentes para proferir las actuaciones de la Administración tributaria y aduanera los funcionarios públicos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales nombrados o designados como jefes de las diferentes dependencias de la entidad.” “Artículo 27.-/ Competencia funcional. Sin perjuicio de las normas previstas en los artículos anteriores, las dependencias de las Administraciones, tendrán las siguientes competencias: a)… b)La División de Liquidación: 1º. Estudiar las respuestas a los emplazamientos, requerimientos especiales y pliegos de cargo, así como determinar las ampliaciones a los requerimientos especiales. 2º. Proferir los actos de determinación de impuestos y/o de imposiciones de sanciones. La División Jurídica Tributaria o Aduanera: Admitir y resolver los recursos interpuestos contra los actos de determinación y/o de imposición de sanciones.

Parágrafo: Los trámites y procesos de determinación e imposición de sanciones, así como los de discusión de los actos producidos en los mismos, se desarrollarán y unificarán siguiendo las anteriores competencias.” Decreto 1725 de 1997: “Artículo 49. División Jurídica Tributaria. a) (sic) Conforme a las políticas e instrucciones del Subdirector Jurídico Tributario, del Director Regional, o del Administrador Especial, según el caso, o del Administrador Local, y de acuerdo a la naturaleza de la Administración definida en este Decreto, son funciones de la División Jurídica Tributaria, las siguientes: b)Difundir las normas tributarias, así como la jurisprudencia y doctrina

en materia de impuestos del orden nacional; c)Prestar el servicio de orientación y atención al contribuyente en materia tributaria; d)Prestar asesoría jurídica tributaria a las diferentes áreas de la Administración; e)Representar a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, según las delegaciones que le sean conferidas, en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho que se promuevan ante las autoridades competentes de la jurisdicción en materia tributaria de la Administración y llevar el registro correspondiente; f)Intervenir en las acciones de tutela que se promuevan por asuntos de competencia de la Administración de Impuestos y atender los derechos de petición. g)Resolver los recursos interpuestos contra los actos expedidos por las diferentes dependencias de la Administración, cuya competencia no se encuentre asignada a otra División; h)Resolver los recursos contra las liquidaciones de aforo, de revisión, de corrección aritmética y los actos que impongan sanciones, en materia del impuesto al consumo de cervezas, sifones, refajos y mezclas de bebidas fermentadas con bebidas no alcohólicas proferidas por el Distrito Capital y el Departamento que corresponda a su jurisdicción. i)Proyectar los fallos de revocatoria directa para el Administrador Local respectivo; j)Remitir a la División de Cobranzas los actos que presten mérito ejecutivo una vez se encuentren en firme; y, k)Las demás que le asigne el Administrador”. De acuerdo a las anteriores disposiciones, es claro para la Sala que dentro de un proceso sancionatorio corresponde a la División de Liquidación

estudiar la respuesta al Pliego de Cargos y proferir el acto de imposición de la sanción y a la División Jurídica, resolver sobre el recurso de reconsideración interpuesto contra el acto de imposición de sanción. Ahora bien, vistos los antecedentes administrativos del presente proceso, observa la Sala, que la Resolución que impuso la sanción fue notificada el 30 de mayo de 1997, y el día 30 de julio de 1997, el Alcalde del Municipio de La Virginia presentó un escrito dirigido a la División de Liquidación de la Administración de Pereira en el cual manifestó que “acepto la sanción interpuesta (sic) por ustedes y solicito la reducción estipulada en la misma norma” (artículo 651 del Estatuto Tributario), teniendo en cuenta que el 13 de diciembre de 1996 había subsanado el error y para tal efecto acompañó a la petición copia del oficio de recepción de documentos de dicha fecha y el acuerdo de pago debidamente firmado. Considera la Sala necesario aclarar, en primer término, que contrario a lo afirmado por la parte demandada en el presente debate, la División de Liquidación no tuvo en cuenta la respuesta al Pliego de Cargos con el cual se anexaba la información requerida, sino que desconociendo dicho memorial, procedió a imponer la sanción bajo el considerando “Transcurrido el término legal establecido por el artículo 651 del Estatuto Tributario, el contribuyente no presentó ante la Administración respuesta al Pliego de Cargos N° 000457 de fecha noviembre 14 de 1996”. Pues bien, precisado lo anterior y retomando el tema de la competencia del

funcionario que expidió el acto acusado, que es el punto por dilucidar en el presente proceso, considera la Sala, que tal como lo determinó el a quo, la División Jurídica no tenía competencia para decidir sobre la solicitud de reducción de la sanción. En efecto, el hecho de que el Municipio hubiera solicitado la reducción dentro del término de dos meses siguientes a la fecha en que se notificó la sanción, por que así lo ordena el artículo 651 del Estatuto Tributario y ésta coincida con el término legal para interponer el recurso de reconsideración, artículo 720 del Estatuto Tributario, no significa que pueda entenderse como un recurso de reconsideración para efectos de atribuirse competencia la División Jurídica y proceder a resolver. A juicio de la Sala, son dos las razones por las cuales la competencia para resolver sobre el beneficio de la reducción recae en cabeza de la División de Liquidación: De una parte, si la solicitud se presenta con posterioridad a la Resolución sanción, el artículo 651 es claro en establecer que “Para tal efecto, en uno y otro caso, se deberá presentar ante la oficina que está conociendo de la investigación , un memorial de aceptación de la sanción reducida en el cual se acredite que la omisión fue subsanada, así como el pago o acuerdo de pago de la misma”. Y en este caso, la oficina que estaba conociendo de la investigación era la División de Liquidación. Además porque la reducción de la sanción no puede entenderse como una etapa superior a la imposición de la sanción, sino una circunstancia que atañe a la determinación de una suma inferior en porcentaje a la sanción, lo cual es competencia de la División de

Liquidación. Y de otra parte, por cuanto la División Jurídica, como se dejó establecido atrás, sólo es competente para resolver el recurso de reconsideración, que en el presente caso, no fue interpuesto, como claramente se evidencia de los antecedentes administrativos. En el anterior orden de ideas y por cuanto no tiene vocación de prosperidad el recurso de apelación, se deberá confirmar la sentencia de primera instancia que decidió anular el acto administrativo demandado por incompetencia del funcionario que lo expidió y aunque procede declarar en firme el acuerdo de pago aprobado mediante la Resolución N° 000141 del 30 de julio de 1997, por el cual se acreditaba el pago de la reducción de la sanción, observa la Sala que a título de restablecimiento del derecho, debió el Tribunal aceptar la reducción de la sanción solicitada y declarar que el Municipio de La Virginia no está obligada a pagar suma adicional por concepto de la sanción impuesta en la Resolución N° 00369 del 30 de mayo de 1997. En consecuencia, atendiendo al principio de congruencia de la providencia judicial y en virtud de las pretensiones de la parte actora, se adicionará la sentencia en un numeral, previa la confirmación de los numerales 1 y 2 de la parte resolutiva. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1° CONFIRMANSE los numerales 1 y 2 de la sentencia apelada. 2° ACEPTASE la solicitud de reducción de la sanción impuesta al Municipio de la Virginia en la Resolución N° 00369 del 30 de mayo de 1997 y declarase

que el mencionado Municipio no está obligado a pagar suma adicional por concepto de la sanción impuesta. 3° RECONOCESE PERSONERIA a la Dra. ANA ISABEL CAMARGO ANGEL para representar a la Nación. 4° ORDENASE la devolución de los gastos del proceso si a ello hubiere lugar.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA

-/Presidente-/

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

-/Secretario-/