CE-SEC4-EXP2000-N10405-2000

SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION / REDUCCION DE LA SANCION / BASE DE LA SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION - Debe limitarse al monto de los registros informales con errores o inconsistencias / CORRECCION VOLUNTARIA DE ERRORES - No puede variar la base de liquidación de la sanción / PRESUNCION DE PERJUICIO O DAÑO - No existe debiendo alegarse y especificarse en cada caso / PRINCIPIO DE LA GRADUALIDAD DE LA SANCION Observa la Sección que la Administración injustificadamente no limitó la base de la sanción al monto de los registros informados con errores o inconsistencias, que puntualmente dieron lugar al pliego de cargos, respecto del cual la sociedad podía acogerse al beneficio de la reducción, subsanando los yerros que lo motivaron y cumpliendo con los demás requisitos establecidos al efecto, como lo hizo. La circunstancia de que la sociedad hubiere corregido voluntariamente otras inconsistencias que advirtió, pero que no habían sido detectadas por el ente oficial, ni materia del pliego de cargos, hubieren servido para que la Administración al desatar el recurso gubernativo, tomara de base de cuantificación la totalidad de las inconsistencias corregidas, para modificar el monto inicialmente deducido a cargo de la sociedad, proceder que como lo acusó la actora, además de ilegal, le impidió ejercer su derecho de defensa, pues se insiste, su comisión no fue materia del pliego de cargos y por ende no eran objeto de sanción dentro de esa actuación. Como lo ha precisado la Sala en diversas oportunidades, no existe presunción de perjuicio y/o daño, debiendo por lo menos, alegarse en cada caso concreto, especificando las circunstancias de su

ocurrencia e incidencia, pues es claro que producirse daño, éste no es igual en todos los casos.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., agosto once (11) del año dos mil (2000) Radicación número: 25000-23-27-000-1998-0574-01-10405

Actor: SUTEX S.A.

Referencia: APELACION SENTENCIA Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la Nación contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 17 de febrero de 2000, parcialmente favorable a las pretensiones de la demanda instaurada por la sociedad SUTEX S. A., contra los actos administrativos que le impusieron sanción por no enviar información en medios magnéticos por el año gravable de 1994.

ANTECEDENTES De acuerdo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 631 del E.T. y en las Resoluciones números 5987 de 1994 y 3268 de 1995, originarias del Director General de Impuestos y Aduanas Nacionales, SUTEX S. A. presentó a la Administración de Personas Jurídicas de Santafé de Bogotá, la información solicitada en medios magnéticos, la cual quedó radicada dentro de la oportunidad legal bajo el N° 83400781 del 24 de agosto de 1995. La División de Fiscalización de la Administración de Grandes Contribuyentes de Santafé de Bogotá, produjo el Pliego de Cargos N° 000234 del 28 de febrero de

1997, en el que propuso la imposición de la sanción a que se refiere el artículo 651, del E.T. en cuantía de $94.280.000.00, sanción máxima imponible para el año gravable de 1994, puesto que la División de Análisis y Programación, a través del Grupo de Información Exógena de la Sub-Dirección de Fiscalización de la DIAN al depurar el medio magnético, estableció que SUTEX S. A. incurrió en inconsistencias “por cuanto presenta errores y no corresponde a lo solicitado, motivo por el cual ha sido imposible su procesamiento…”. El 25 de marzo de 1997, bajo el N° 010885 la sociedad respondió el pliego, aceptando los errores detectados, enviando una nueva información corregida y señalando que de acuerdo con los valores mal reportados la base es de $206.411.000 a la que aplicada la tarifa del 5% arroja la suma de $10.321.000, que reducida al 10%, antes de la notificación de la sanción, la deja en $1.033.000, cuyo pago acreditó. El 23 de junio de 1997, la División de Liquidación profirió la Resolución N° 001019, en la cual impuso la sanción de $94.200.000.00 anunciada, en forma plena, como quiera que si bien ésta fue inicialmente (oficio del 18 de abril de l997) validada y aceptada, mediante el oficio N° 040685 del 15 de mayo de 1997, la División de Análisis y Programación comunicó que al solicitársele internamente a esa dependencia el valor reportado para el cálculo de la sanción, la información

inicial suministrada por la actora había sido rechazada totalmente y que el valor de dicha información ascendía a $2.737.983.000.00. En consecuencia estimó que la sociedad liquidó en forma inapropiada la sanción y por lo tanto no procedía su reducción. Con base en lo anterior, la actora solicitó a la Subdirección de Fiscalización de la DIAN, mediante escrito del 4 de julio de 1997, explicación de los criterios con que se definió el listado de validación y los errores encontrados en la información inicial, dicha solicitud fue atendida mediante oficio del 11 de julio de 1997. Con base en lo anterior, el 21 de agosto de 1997, la sociedad interpuso recurso de reconsideración, en el cual sostuvo que la sociedad cumplió las condiciones del artículo 651 del E.T., para que fuera aceptada la sanción reducida. El recurso fue resuelto mediante la Resolución N° 83 del 26 de marzo de 1998, donde se modificó el acto inicial, puesto que no se tomó el monto de los registros erróneos para calcular la sanción, pero no se aceptó que la cuantía de los registros erróneos fuera de $206.411.000. por falta de prueba y por cuanto la misma sociedad al cuantificar sus errores los determinó en $594.466.000. En consecuencia, al aplicarse el 5% la sanción se fija en $29.723.000., sin que la sociedad tenga derecho a la reducción, pues sólo canceló la suma de $1.033.000. La anterior providencia fue notificada personalmente al Representante Legal de la actora el 1º de abril de 1998, agotándose así la vía gubernativa.

DEMANDA Ante la jurisdicción el apoderado de la sociedad actora adujo violados los artículos 29 de la Constitución, 651, 683 y 742 del E.T. y la Resolución 2004 del 31 de octubre de 1997, especialmente en los artículos 1, 2 y 5, básicamente por las siguientes razones: Explicó en primer lugar, que la Administración detectó que la información presentada contenía algunos errores, lo que originó el pliego de cargos, en cuyo anexo explicativo se señaló textualmente “la relación de las inconsistencias reposan en el listado anexo” y que dicho listado determinó que los errores eran 8, cuantificados en $206.411.000 y que al dar respuesta al pliego de cargos, corrigió además de las inconsistencias señaladas, otras que consideró debían ser corregidas, sin que hubieran sido detectadas por la Administración. Así mismo, que la información fue validada y aceptada por la oficina competente. Agregó, que con base en las inconsistencias detectadas por la Administración, canceló la sanción reducida en cuantía de $1.033.000, pero que la Administración no la aceptó argumentando que ésta debía calcularse sobre la totalidad de las inconsistencias corregidas y no solamente sobre las detectadas por la entidad oficial. Acusó que la Administración violó tanto el artículo 29 de la Constitución como el 651 del E. T., porque desde la expedición del pliego de cargos, la entidad señaló cuáles eran los errores que contenía la información presentada y sobre el monto de aquéllos debió cuantificar la sanción que se proponía imponer. Al no hacerlo y

desconocer la actuación de la sociedad, dado que ésta aceptó la glosa, corrigió la información y canceló la sanción reducida, la Administración se apartó del procedimiento señalado en el artículo 651 del E.T., dejando sin efectos el pliego de cargos por ella misma expedido y que concretaba el número de inconsistencias a 8, es decir, que con tal proceder se impidió a la sociedad ejercer plenamente el derecho de defensa, que sólo se había limitado a los hechos que la Administración había puesto en su conocimiento. Sostuvo que no obstante, lo anterior la Administración en la etapa del recurso gubernativo, ante las pruebas y argumentos aportados por la actora, aceptó que era ilegal la imposición de la sanción máxima, pero nuevamente violó los artículos 651 y 742 del E.T. y la Resolución N° 2004 de 1997, puesto que respecto de los primeros estaba plenamente demostrado que el monto de las 8 inconsistencias señaladas ascendía a $206.411.000.00 y esa era la base sobre la cual se debía cuantificar la sanción. A este respecto, sostuvo que el hecho de que la actora hubiera corregido otras inconsistencias no detectadas por la Administración no significa que la base para pagar la sanción reducida se ampliara para cobijar ese valor, ya que esas correcciones voluntarias no relacionadas en le pliego de cargos, no pueden ser objeto de sanción como lo señala el parágrafo del artículo 651 del E.T. y el artículo 4º de la Resolución 2004 de 1997. Sostuvo que la Administración omitió aplicar a la reclamación de la actora, el

tratamiento gradual a que hace referencia la Resolución mencionada, en la que se señaló la forma como se debía graduar la sanción, atendiendo a la gravedad del error y la consecuencia que acarrearía en los programas de fiscalización y control que adelanta la DIAN. Resolución que en su criterio refleja lo dicho por la Corte Constitucional al decidir la demanda de inexequibilidad del artículo 651 del E.T. en la sentencia C-160 del 29 de abril de 1998. Precisó que a lo largo del proceso gubernativo, la actora corrigió los errores en la información, aún los no detectados por la Administración, por lo tanto, no se ha perjudicado la labor de control y fiscalización de la DIAN, puesto que se atendieron oportunamente las glosas de la Administración, corrigiendo la información inconsistente y pagando la sanción reducida en la forma prevista en la ley. Solicitó declarar que la sanción a cargo de la sociedad es de $1.033.000. CONTESTACION En su escrito de oposición, el apoderado de la Nación en síntesis, manifestó que no es cierto que la Administración haya violado el artículo 29 de la C.P., puesto que el contribuyente pudo ejercer el derecho de defensa utilizando el recurso de reconsideración, en donde se resolvió lo pretendido favorablemente, pues la cuantía se redujo a $29.723.000, tomando como base la suma de $594.466.000, en razón a que no se comprobó en esa etapa el valor de los ingresos que pretende fijar como correspondientes a los registros errados, suma que también corresponde a la determinada por la División de Análisis y Programación, además

se estimaron las consideraciones del contribuyente, las cuales prosperaron en mayoría. De igual manera se respetó el debido proceso, puesto que el contribuyente no demostró que se haya observado un procedimiento distinto por parte de la Administración, que es ajustado a lo dispuesto en el artículo 651 del E.T., en concordancia con lo dispuesto en el artículo 742 ibídem, lo cual no quiere decir que la totalidad de la información reportada sea errónea, ni que la misma constituya la base para aplicar la sanción, ya que el error inicial del contribuyente determinó que la base para aplicar la sanción no sea esa totalidad, sino la suma determinada en la resolución confirmatoria. SENTENCIA En primer lugar, apreció que en el pliego de cargos se indicó como valor relacionado la suma de $2.737.983.000, al aplicársele la sanción del 5% prevista en el inciso 1º del literal a) del artículo 651 del E.T. arroja como valor sanción propuesta la suma de $136.899.150. Que en el anexo del formato de entrega de información tributaria acompañada a la respuesta del pliego de cargos, relaciona el contribuyente un valor total reportado de $594.466.00, no obstante lo cual en el memorial adjunto, refiere que la suma de los valores mal reportados es de $206.411.000, a la que aplicó el 5% y a renglón seguido la sanción reducida del 10% para un valor de $1.033.000.00. Precisó que la liquidación de la sanción fue “justamente rechazada” en el acto sancionatorio, Resolución N° 001019 del 23 de junio de 1997, imponiéndose

como sanción la suma de $94.200.000.00, sanción máxima según el Decreto N° 2806 de 1994, y al desatarse el recurso de reconsideración, la Administración aceptó finalmente el ya anotado valor de $594.466.00, reportado en el formato de entrega, para una nueva liquidación de la sanción en cuantía de $29.723.000.00. De lo anterior dedujo que le asistía la razón al colaborador fiscal, al afirmar que no puede acogerse el contribuyente a los beneficios del artículo 651 del E.T., puesto que el mismo no dio cabal cumplimiento a las eventualidades allí contempladas y también en cuanto señala la procedencia de la gradualidad de la sanción. Concluyó la modificación de la sanción, pues la impuesta por la Administración no fue tasada con criterios de proporcionalidad y justicia, puesto que no parece razonable que imponga la sanción máxima del 5%, siendo que el contribuyente ha evidenciado su buena voluntad en corregir las inconsistencias, si bien incurriendo en errores que dieron al traste con su pretensión, por lo que teniendo en cuenta los criterios de proporcionalidad y justicia aplicó la tarifa del 1% que arrojó la suma de $5.944.666. que fijó a cargo de la actora. APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, presentó escrito de apelación el apoderado de la Nación, en cuya sustentación expresó que debió tenerse en cuenta que la demandante no sólo suministró en forma errónea la información inicial, sino que cuando la corrigió, de nuevo incurrió en errores y que suministró

a la Administración una serie de informaciones que, según la jurisprudencia que se citó en su favor, (contenida en la sentencia del 11 de febrero de 2000, Exp. 9815) que transcribió, no podrían ser utilizadas, dada la cantidad y calidad de errores contenidos. Dijo que lo discutido en el caso en cuestión no era la graduación de la sanción y habida cuenta de la reincidencia en el error en la información suministrada por la actora, el pronunciamiento del Tribunal resulta improcedente, “dado que para la Administración no existe una opción diferente a la de aplicar la sanción plena, en razón del perjuicio causado al Estado”, además este aspecto carece del requisito sine qua non del debido agotamiento de la vía gubernativa, circunstancia que debería haber determinado un fallo inhibitorio por no cumplir lo dispuesto en el artículo 135 del C.C.A. Solicitó que se tuviera en cuenta lo dispuesto en la precitada sentencia de esta Corporación, en lo atinente al perjuicio causado por la actora con el suministro errado de la información requerida por la Administración. ALEGATOS DE CONCLUSION Presentaron escrito de conclusión la apoderada de la Nación y el Ministerio Público, así: La apoderada de la Nación, insistió en que el tema de la reducción de la sanción no fue planteado por la sociedad y que un pronunciamiento sobre el punto contradice el principio de justicia rogada. Al respecto, señaló que el Consejo de Estado se ha pronunciado sobre la materia en las sentencias del 10 de febrero de 1984, Exp. 1198, C.P., Dra. Consuelo Sarria Olcos; del 23 de julio

de 1993, Exp. 4313, C.P., Dr. Delio Gómez Leyva; del 11 de febrero de 2000, Exp. 9815, C.P., Dr. Delio Gómez Leyva. En segundo lugar, afirmó que no se cumplieron por la actora las condiciones para acceder al beneficio de la reducción de la sanción, prevista en el artículo 651 del E.T. y por ello no procedía la reducción de la tarifa de la sanción del 5% al 1%. Al respecto, luego de precisar conforme al artículo 651 del E.T., las condiciones para acceder al beneficio de la reducción de la sanción mencionada, dijo que al no dar cumplimiento el contribuyente a todos los presupuestos previstos no procedía su aceptación. Al respecto, citó nuevamente el pronunciamiento de esta Corporación en sentencia del 11 de febrero de 2000, C.P., Dr. Delio Gómez Leyva. Con base en lo anterior, sostuvo que el demandante pretendió acogerse al beneficio de la sanción reducida, pero incurrió en la misma falla, pues remitió nuevamente la información con errores, por lo cual la precitada sentencia es aplicable en su integridad al caso controvertido. Indicó el sentido finalístico de la sanción y transcribió apartes de las sentencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado: sentencia N° C-160 de 1998, expediente N° 1841, M.P. Dra. Carmenza Isaza de Gómez; sentencia del 11 de febrero de 2000, expediente N° 9815, C.P., Dr. Delio Gómez Leyva, para reiterar

que se produjo daño, ya que si bien es cierto presentó la información, no es menos cierto que ésta presentaba errores, además cuando se pretendió corregir la información se reincidió en el yerro, como lo demuestra el reporte de validación, anexo al pliego de cargos y la resolución sanción, lo cual justifica que la Administración hubiese impuesto la sanción en tarifa del 5%. Por su parte, el Ministerio Público, a través de la Procuradora Sexta Delegada, encontró que los argumentos del apelante carecen de fundamento y por lo tanto la sentencia debe confirmarse. En primer lugar, sostuvo que basta con atender lo expuesto en las consideraciones expuestas en la resolución sanción, donde se indica que “una vez validada la corrección a dicha información es ACEPTADA porque cumple con las especificaciones de las Resoluciones números 5987 de 1994 y 2803 de 1993”, lo cual evidencia que la información errada fue subsanada y que la razón de la sanción fue no haber pagado la totalidad. Además, que la demandada en la Resolución N° 000083 que decidió el recurso de reconsideración, se vio compelida a modificar esa sanción, precisamente por no coincidir con el monto de la información errada pero corregida. Lo anterior, es prueba de que el contribuyente no presentó errores en la información corregida, por lo cual no existe la reincidencia atribuida por el recurrente. De otro lado, señaló que la actora sí planteó la graduación de la sanción, puesto que la misma consideró que la Dirección Distrital de Impuestos al imponerle la sanción no tuvo en cuenta la Resolución 2004 de 1997 sobre

ese aspecto, la cual se citó como violada además del artículo 651 del Estatuto Tributario, en el mismo sentido, atendiendo a su oportuna corrección. Manifestó que no hay lugar al fallo inhibitorio, entre otras razones por lo dicho en forma reiterada por esta Corporación en cuanto a las causales generales de nulidad del artículo 84 del C.C.A. que no están condicionadas a la alegación en la vía gubernativa; sentencia del 5 de mayo de 1996, Exp. N° 5299. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurrente de la parte demandada, cuestiona la decisión del Tribunal de graduar el monto de la sanción impuesta a la sociedad actora en sede administrativa y tasada sobre la totalidad de los registros corregidos con ocasión de la respuesta al pliego de cargos, por cuanto de una parte, la demandante no sólo suministró erróneamente la información inicial, incurrió nuevamente en inconsistencias al pretender subsanarla y de la otra, su proceder causó un perjuicio que sustenta en la cita de una sentencia, cuya aplicación invoca en su favor. Cabe precisar, que si bien la sociedad se acogió al beneficio de la reducción de la sanción, el mismo no fue aceptado por el Tribunal, pero como la actora también, contrario a lo dicho por la impugnadora, reclamó como causal de nulidad el que la Administración no hubiere aplicado el principio de la gradualidad, el Tribunal dio aplicación a los criterios de proporcionalidad y justicia y por ello redujo la tarifa de la sanción del 5% al 1%, conservando la base gravable tomada administrativamente.

Carece de asidero y resulta inaceptable la afirmación de la demandada, en esta instancia, en el sentido de que la sociedad al subsanar los yerros cometidos en la información inicial, motivo del pliego de cargos, hubiere cometido una nueva infracción, como quiera que ello no es cierto, conforme al análisis que se hará más adelante. Ahora bien, de haber sido así, sobre la nueva infracción debió haberse iniciado un nuevo procedimiento sancionatorio, con la formulación del respectivo pliego de cargos respecto a los nuevos hechos, pues no es viable con apoyo en el pliego inicial, relativo a otras inconsistencias diferentes, imponer la sanción. La actuación administrativa, reseñada en detalle en los antecedentes de este fallo, indica que la información remitida por la actora presentó inconsistencias en 8 de los registros, lo que motivó la expedición del pliego de cargos, en cuya respuesta del 25 de marzo de 1997, bajo el N° 010885 la sociedad aceptó haber incurrido en las inconsistencias detectadas, cuya sumatoria indicó era de $206.411.000, base para la sanción a cuya reducción se acogió, cuantificándola en $1.033.000, cuyo pago acreditó. En el formato de entrega relacionó como sumatoria $594.466.000. Al respecto explica la sociedad que con el ánimo de colaboración, de una vez incluyó la corrección de otras inconsistencias o errores “NO DETECTADOS” por la Administración. Es del caso precisar que la información remitida el 25 de marzo de l997 en respuesta al pliego de cargos, fue validada y aceptada mediante oficio del 18 de abril de l997, como lo ratificó el oficio del 11 de julio de 1997. Pero el acto

sancionatorio no obstante reconocer que está aceptada, no accedió a la reducción porque no se pagó sobre la totalidad del valor reportado inicialmente. Al decidir el recurso de reconsideración la División Jurídica criticó la actuación de la oficina liquidadora, en cuanto tomó el valor total de la información reportada y precisó que el monto de la sanción debe tasarse sobre el valor de los registros erróneos. Modificó el valor de la sanción, y al efecto asumió el valor de la sumatoria del formato de entrega de $594.466.000., pues la sociedad no demostró su afirmación de que la cuantía de los registros erróneos fuera de $206.411.000, por lo que aplicó la tarifa máxima del 5% sobre la suma indicada de $594.466.000 y fijó la sanción en $29.723.000, negando el beneficio de la reducción. Observa la Sección que la Administración injustificadamente no limitó la base de la sanción al monto de los registros informados con errores o inconsistencias, que puntualmente dieron lugar al pliego de cargos, respecto del cual la sociedad podía acogerse al beneficio de la reducción, subsanando los yerros que lo motivaron y cumpliendo con los demás requisitos establecidos al efecto, como lo hizo. Y llama la atención de la Sala, que la circunstancia de que la sociedad hubiere corregido voluntariamente otras inconsistencias que advirtió, pero que no habían sido detectadas por el ente oficial, ni materia del pliego de cargos, hubieren servido para que la Administración al desatar el recurso gubernativo, tomara de base de cuantificación la totalidad de las inconsistencias corregidas,

para modificar el monto inicialmente deducido a cargo de la sociedad, proceder que como lo acusó la actora, además de ilegal, le impidió ejercer su derecho de defensa, pues se insiste, su comisión no fue materia del pliego de cargos y por ende no eran objeto de sanción dentro de esa actuación. De la situación planteada surge un aspecto al que en otras oportunidades se ha referido la Sala, como lo es la necesidad de que desde un principio la Administración sea clara y exprese en detalle la clase de yerro cometido, la cuantía del respectivo registro y la acción que debe seguir el contribuyente, ello como exigencia general de motivación de los actos administrativos y como garantía del adecuado ejercicio del derecho de defensa y contradicción, máxime cuando el contribuyente tiene derecho a subsanar los errores u omisiones y acogerse al beneficio de la reducción de la sanción, punto en el que debe conocer con exactitud la cuantificación administrativa de los registros informados erróneamente y en el que la carga probatoria radica en cabeza del ente oficial. (Cfr. sentencia del 14 de abril del año 2000, expediente N° 9929, actor Crepes y WaflesS.A). Respecto al perjuicio alegado por la Administración y que pretende demostrar con una jurisprudencia que invoca a su favor, como lo ha precisado la Sala en diversas oportunidades, no existe presunción de perjuicio y/o daño, debiendo por lo menos, alegarse en cada caso concreto, especificando las circunstancias de su ocurrencia e incidencia, pues es claro que producirse daño, éste no es igual en todos los casos. No obstante las consideraciones precedentes y en atención a que la decisión del

Tribunal únicamente fue apelada por la Nación, se procederá a su confirmación. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. CONFIRMASE la sentencia apelada. 2º. RECONOCESE PERSONERIA a la Dra. MARTHA LILIANA CAMPOS PEÑA para representar a la Nación.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteJULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-