CE-SEC4-EXP2000-N10497-2000

SANCION POR NO ENVIAR INFORMACION - Errores en la información con registros en cero no es conducta sancionable / DEBIDO PROCESOViolación / REDUCCION DE LA SANCION POR NO ENVIAR INFORMACIONProcedencia de la devolución de lo pagado En primer término se destaca que de conformidad con lo establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario, los hechos constitutivos de la infracción tributaria a que se refiere la citada norma se concretan en no suministrar la información, informar extemporáneamente, informar lo no solicitado e informar con errores, teniendo en cuenta que tales hechos deben recaer sobre la información que debe ser suministrada por quien tiene el deber de informar, y no sobre una información diferente. En el caso de autos la sanción discutida fue impuesta por presuntos errores en la información, que la Administración concretó en el hecho de haber informado 340 registros con valor cero. Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que en el caso la información de algunos registros en cero no puede entenderse como conducta sancionable, máxime cuando la misma entidad demandada reconoce que las normas que regulan la materia y específicamente la Resolución 5987 de 1994 ‘no se refiere a registros reportados con cero pesos’, por lo que se concluye que con la actuación acusada se desconocieron las previsiones contenidas en la citada resolución, en los artículos 631 y 651 del Estatuto Tributario y en el inciso 2° del artículo 59 del Código Contencioso Administrativo. Adicionalmente y para corroborar lo anterior se observa que con anterioridad a la expedición de la resolución que resolvió el recurso de

reconsideración, la División Jurídica, le solicitó a la Subdirección de Fiscalización que le informara si era error sancionable efectuar registros en cero y en el evento positivo cuál sería la base de la sanción, y posteriormente la Subdirección de Fiscalización le informa a la División Jurídica que existía diferencia en cuanto a los registros tipo 2 reportados, pero que “sin embargo dado que el error no es representativo con el volumen total procesado, la información es ACEPTADA” . Así las cosas y en oposición a lo expresado por el a quo, se concluye la ilegalidad de los actos administrativos acusados por desconocimiento del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución y de las citadas normas en que debían fundarse, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo se anularán dichos actos. Finalmente se advierte que contrario a lo expresado por la demandada en el recurso de apelación, la sociedad no sólo se refirió a la improcedencia de la sanción discutida sino que también lo hizo respecto de la reducción de la sanción y solicitó dentro de las pretensiones la devolución de la suma pagada para acogerse a dicho beneficio, como se reseñó en los antecedentes, en relación con las pretensiones y el concepto de la violación contenidos en la demanda. Por las anteriores razones la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar anulará los actos acusados y ordenará la devolución de la suma de $9.420.000 pagados por la actora para acogerse a la sanción reducida, según recibo oficial de

pago de diciembre 27 de 1995 que obra a folio 66.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Bogotá, D.C., septiembre quince (15) de dos mil (2000) Radicación número: 25000-23-27-000-1998-0963-01 - 10497

Actor : COMPAÑÍA COLOMBIANA DE INVERSIÓN COLSEGUROS S.A.

(ANTES COMPAÑÍA COLOMBIANA DE SEGUROS S.A. REASEGURADORA) Referencia: APELACIÓN SENTENCIA Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia de marzo 2 de 2000, parcialmente estimatoria de las súplicas de la demanda, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho contra las Resoluciones números 0141 de junio 20 de 1997 y 0244 de julio 17 de 1998 expedidas por las Divisiones de Liquidación y Jurídica de la Administración de Impuestos y Adunas Nacionales de Santa Fe de Bogotá, respectivamente. ANTECEDENTES En relación con la información enviada en medio magnético por la Compañía Colombiana de Inversión Colseguros S.A. respecto del año 1994, la Administración, teniendo en cuenta que en el proceso de validación la misma había sido rechazada por presentar errores e inconsistencias, profirió el Pliego de Cargos Nº 173 de noviembre 28 de 1996 (fl. 54), a través del cual, con base en lo

previsto en los artículos 631 y 651 del Estatuto Tributario y la Resolución 5987 de 1994, propuso la imposición de una sanción por $16.422.212.000, correspondiente al 5% del valor reportado, pero como la sanción máxima para dicho año era de $94.200.000, en dicho valor se propuso. Al respecto la entidad oficial adujo que la información suministrada en medios magnéticos presentaba errores y no correspondía a la solicitada, por lo que había sido imposible su procesamiento. En cuanto a las inconsistencias, en listado anexo (fls. 25 ss. c.a.) expresó que respecto de los registros tipo 2, 342 eran errados porque ‘el campo viene en ceros y debe contener algún valor’. El 23 de diciembre de 1996 la sociedad respondió (fl. 42 c.a.) manifestando que los cuestionamientos obedecían a que por existir unidad de empresa la retención en la fuente por salarios quedaba en cabeza de la sociedad y el gasto o pago figura en ceros porque aparecen en las compañías Aseguradora Colseguros S.A. y Aseguradora de Vida Colseguros S.A. Y posteriormente, a través del escrito de diciembre 30 de 1996 (fl. 69 c.a.), dijo corregir los dos últimos registros tipo 3, para lo cual acompañó formato de entrega del medio magnético y recibo oficial de pago de la sanción liquidada por $9.420.000. Mediante la Resolución Nº 0141 de junio 20 de 1997 (fl. 30) la Administración impuso a la sociedad sanción por errores en la información en medios magnéticos por el año 1994, en la suma de $94.200.000. Al respecto la entidad oficial destacó

que informar registros en cero se considera error, como se señaló en el rechazo de la información inicialmente presentada. Interpuesto el recurso de reconsideración, la Administración lo resolvió en el sentido de confirmar el anterior acto a través de la Resolución Nº 0244 de julio 17 de 1998 (fl. 37), que agotó la vía gubernativa. LA DEMANDA El apoderado de la sociedad actora solicitó la nulidad de las resoluciones sancionatorias números 0141 de 1997 y 0244 de 1998, que como consecuencia no está obligada a pagar la sanción por los errores que se le imputan y se le devuelva la suma de $9.200.000 que pagó para acogerse al beneficio previsto en el inciso 3º del literal b) del artículo 651 del Estatuto Tributario. Citó como violados los artículos 29 y 363 de la Constitución, 638 y 651 del Estatuto Tributario y 48 de la Ley 270 de 1996. El concepto de la violación se sintetiza así: Luego de señalar que según el pliego de cargos la inconsistencia de la información consistía en que 342 registros tipo 2 estaban errados porque el campo correspondiente al primer valor estaba en ceros y debía contener algún valor, adujo que dicho acto, a su juicio, no había sido claro en cuanto al error imputado, y que la sociedad “quiso dar alcance a su respuesta al pliego de cargos y acogerse al pago de la sanción reducida ... y envió la corrección de la información, pero no corrigió los 340 registros, porque en su concepto no tenía nada que corregir. La Compañía ignoraba que para la Administración, informar

con valor ‘cero’ constituía error”. A continuación expresó que en el supuesto de estar tipificado como error sancionable el reportar registros en ‘cero pesos’, en su entender, se presentaría desconocimiento de los artículos 29 de la Carta y 651 del Estatuto Tributario, que no contemplan dicho error como sancionable. Finalmente adujo que no se tuvo en cuenta lo previsto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 sobre el alcance de las sentencias de la Corte Constitucional, ya que dicha Corporación a través de la sentencia C-160 de 1998 declaró exequible el artículo 651 íb. y condicionó su aplicación a que el error o la información no suministrada causara daño, lo que no ocurrió en su criterio porque se validaron los datos con cuantía. LA OPOSICION La apoderada de la Administración se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos: En oposición a lo aducido por la actora, en el pliego de cargos se especificó el error en que se incurrió, pues se indicó que la División de Análisis y Programación informó que al validar la información la misma había sido rechazada en su totalidad por venir en ceros, habiéndose garantizado el derecho de defensa y el debido proceso. Destacó que el hecho relativo a que se hubieran anotado observaciones por la actora, no desvirtúa la obligación de suministrar la información en medios magnéticos con el cumplimiento de todas las especificaciones técnicas requeridas, cuya inobservancia configura error por no coincidir lo suministrado con

lo solicitado. De acuerdo con lo anterior, expresó que no hubo desconocimiento de los principios de justicia y equidad, ni de lo previsto en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996, ya que la sanción impuesta está prevista en la ley, se le dio al contribuyente un trato igual y una vez comprobado el daño ocasionado al haberse impedido con los cuestionados errores cumplir con los fines legales de control y funcionamiento, se aplicó la misma. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada anuló parcialmente los actos acusados y fijó la sanción reducida por no enviar información en la suma de $9.420.000. Destacó que la actora conoció plena y detalladamente las inconsistencias que generaron la sanción por lo que a juicio del a quo, los actos acusados estuvieron adecuadamente motivados y se permitió el ejercicio del derecho de defensa de la contribuyente. Luego de transcribir el artículo 651 del Estatuto Tributario, señaló que dentro de las conductas sancionables se encuentra la presentación con errores o con registros diferentes a los solicitados y que no obstante las explicaciones de la actora, la sanción era procedente porque la actividad de la informante se halla dentro de lo que se considera error, pues el suministrar la información de unos registros en cero cuando se solicitaba que tales registros debían contener algún valor, lo determinó su rechazo luego del proceso de validación, aspecto que impidió que la Administración pudiera continuar con la elaboración de los listados necesarios para realizar el proceso de fiscalización. Al respecto, se refirió a la

sentencia C-160 de la Corte Constitucional y reiteró que en el caso la información no se adecuó a los lineamientos previstos en los reglamentos, por lo que al no poder ser leída por el sistema fue rechazada. A continuación expresó que la actitud de la compañía fue la de acogerse al beneficio de la sanción reducida, para lo cual corrigió las falencias y adjuntó recibo de pago en bancos de diciembre 27 de 1996 por $9.420.000, por lo que concluyó que de conformidad con el artículo 170 del Código Contencioso Administrativo y el principio de justicia era procedente la sanción reducida. EL RECURSO DE APELACION La apoderada de la entidad demandada interpuso oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia y lo sustentó argumentando en síntesis, que no compartía la decisión del a quo porque de las pretensiones de la demanda no surge que la reducción de la sanción hubiera sido lo que motivó la acción de la demandante, pues expuso razones tendientes a demostrar la improcedencia de la sanción impuesta, sin referirse a la aceptación de la sanción reducida. Con base en lo previsto en los artículos 85 y 138 del Código Contencioso Administrativo adujo que era extraño y contradictorio que el Tribunal en la parte motiva del fallo hubiera reconocido la procedencia y legalidad de la sanción y que en la parte resolutiva declarara el derecho a la sanción reducida sin que hubiera sido solicitada en el libelo, lo que se tradujo en haber dispuesto un restablecimiento de un derecho que no había sido vulnerado.

ALEGATOS DE CONCLUSION

Dentro de esta oportunidad el apoderado de la actora apeló adhesivamente y al efecto solicitó que se revocara la sentencia de primera instancia y en su lugar se accediera a las súplicas de la demanda. Al respecto adujo que la actora además de la nulidad de las resoluciones acusadas, solicitó que se le exonerara de la sanción impuesta porque el error cometido (anotar cero cuando no existía ningún valor para informar) no estaba tipificado expresamente como error sancionable por el artículo 651 del Estatuto Tributario ni por la Resolución 5987 de 1994, aspectos que a su juicio determinaron el desconocimiento del debido proceso. Con base en la sentencia de la C-160 de 1998, indicó que no era cierto que los 340 registros en cero hubieran causado daño al fisco, pues como no tenían valor no existía la posibilidad de ningún cruce y que no estaba probado que la demandada no hubiera podido adelantar los programas de fiscalización pertinentes. Finalmente señaló que como lo precisó el a quo, la actitud de la sociedad era acogerse a la sanción reducida y que a su juicio, si el medio magnético presentado para acogerse a la misma presentaba errores la Administración debió haber formulado un nuevo pliego de cargos. La apoderada de la entidad demandada reiteró lo expuesto en la sustentación del recurso de apelación, haciendo énfasis en que la actora no cumplió los presupuestos para la procedencia de la reducción de la sanción, pues no aceptó la sanción ni corrigió la información errónea. La Señora Procuradora Sexta Delegada ante esta Corporación solicitó que se

revocara la sentencia apelada por considerar válidas la razones aducidas por la demandada en su recurso. Al efecto alegó que la sanción impuesta era procedente porque a su juicio, el error en que incurrió la actora al suministrar la información en cero, además de oponerse a los parámetros legales, le impedía a la Administración la validación y procesamiento de la información. Finalmente dijo no compartir la decisión del a quo por no existir prueba de haberse subsanado la omisión, por lo que en consecuencia no era procedente acceder al beneficio de la sanción reducida. CONSIDERACIONES DE LA SALA La controversia planteada se concreta en determinar la legalidad de los actos administrativos acusados mediante los cuales la Administración impuso a la sociedad actora sanción por errores en la información, que concretó en el hecho de haber informado registros en cero. El expediente da cuenta de los siguientes hechos: En relación con la información enviada en medio magnético por la Compañía Colombiana de Inversión Colseguros S.A. respecto del año 1994, la Administración, teniendo en cuenta que en el proceso de validación la misma había sido rechazada por presentar errores e inconsistencias, profirió el Pliego de Cargos Nº 173 de noviembre 28 de 1996 (fl. 54), a través del cual, con base en lo previsto en los artículos 631 y 651 del Estatuto Tributario y la Resolución 5987 de 1994, propuso la imposición de una sanción por $16.422.212.000, correspondiente al 5% del valor reportado, pero como la sanción máxima para dicho año era de $94.200.000, en dicho valor se propuso.

Al respecto la entidad oficial adujo que la información suministrada en medios magnéticos presentaba errores y no correspondía a la solicitada, por lo que había sido imposible su procesamiento. En cuanto a las inconsistencias, en listado anexo (fls. 25 ss. c.a.) expresó que respecto de los registros tipo 2, 342 eran errados porque ‘el campo viene en ceros y debe contener algún valor’. El 23 de diciembre de 1996 la sociedad respondió (fl. 42 c.a.) manifestando que los cuestionamientos obedecían a que por existir unidad de empresa la retención en la fuente por salarios quedaba en cabeza de la sociedad y el gasto o pago figura en ceros porque aparecen en las compañías Aseguradora Colseguros S.A. y Aseguradora de Vida Colseguros S.A. Y posteriormente, a través del escrito de diciembre 30 de 1996 (fl. 69 c.a.), dijo corregir los dos últimos registros tipo 3, para lo cual acompañó formato de entrega del medio magnético y recibo oficial de pago de la sanción liquidada por $9.420.000. Mediante la Resolución Nº 0141 de junio 20 de 1997 (fl. 30) la Administración impuso a la sociedad sanción por errores en la información en medios magnéticos por el año 1994, en la suma de $94.200.000. Al respecto la entidad oficial destacó que informar registros en cero se considera error, como se señaló en el rechazo de la información inicialmente presentada. Interpuesto el recurso de reconsideración, la Administración lo resolvió en el sentido de confirmar el anterior acto a través de la Resolución Nº 0244 de julio

17 de 1998 (fl. 37), que agotó la vía gubernativa. En primer término se destaca que de conformidad con lo establecido en el artículo 651 del Estatuto Tributario, los hechos constitutivos de la infracción tributaria a que se refiere la citada norma se concretan en no suministrar la información, informar extemporáneamente, informar lo no solicitado e informar con errores, teniendo en cuenta que tales hechos deben recaer sobre la información que debe ser suministrada por quien tiene el deber de informar, y no sobre una información diferente. Precisado lo anterior, se observa que en el caso de autos la sanción discutida fue impuesta por presuntos errores en la información, que la Administración concretó en el hecho de haber informado 340 registros con valor cero. Igualmente se observa que desde la respuesta al pliego de cargos la sociedad explicó que los registros en cero no obedecían a un error en la información suministrada, sino a que ‘por la existencia de unidad de empresa la retención en la fuente por salarios quedaba en cabeza de la actora (Compañía Colombiana de Inversión Colseguros S.A., antes Compañía Colombiana de Seguros S.A. Reaseguradora) y el gasto o pago figuraba en cero porque aparecía en las compañías Aseguradora Colseguros S.A. y Aseguradora de Vida Colseguros S.A., quienes pagan los salarios’. No obstante lo aducido por la sociedad, en la resolución sancionatoria la demandada no se pronunció en torno a la explicación de la sociedad y se limitó a señalar que a su juicio, el registro en ceros se consideraba error, para lo cual

adujo que “como en el presente caso corresponde a información reportada y no solicitada y a aunque la Resolución 5987 de 1994 no se refiere a registros reportados con cero pesos, contempla en todos los casos el reporte de transacciones en pesos” (fl. 32), sin detenerse a analizar las explicaciones de la compañía, que en el caso determinaban la inclusión de algunos registros en cero por no existir valor alguno para informar. Teniendo en cuenta lo anterior, se advierte que en el caso la información de algunos registros en cero no puede entenderse como conducta sancionable, máxime cuando la misma entidad demandada reconoce que las normas que regulan la materia y específicamente la Resolución 5987 de 1994 ‘no se refiere a registros reportados con cero pesos’, por lo que se concluye que con la actuación acusada se desconocieron las previsiones contenidas en la citada resolución, en los artículos 631 y 651 del Estatuto Tributario y en el inciso 2° del artículo 59 del Código Contencioso Administrativo. Adicionalmente y para corroborar lo anterior se observa que con anterioridad a la expedición de la resolución que resolvió el recurso de reconsideración, la División Jurídica (oficio de julio 2 de 1998, fl. 105 c.a.) le solicitó a la Subdirección de Fiscalización que le informara si era error sancionable efectuar registros en cero y en el evento positivo cuál sería la base de la sanción, y posteriormente la Subdirección de Fiscalización le informa a la División Jurídica que existía diferencia en cuanto a los registros tipo 2 reportados, pero que “sin embargo dado que el error no es representativo con el volumen total procesado, la información

es ACEPTADA” (fl. 108). Así las cosas y en oposición a lo expresado por el a quo, se concluye la ilegalidad de los actos administrativos acusados por desconocimiento del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Constitución y de las citadas normas en que debían fundarse, por lo que de conformidad con lo establecido en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo se anularán dichos actos. Finalmente se advierte que contrario a lo expresado por la demandada en el recurso de apelación, la sociedad no sólo se refirió a la improcedencia de la sanción discutida sino que también lo hizo respecto de la reducción de la sanción y solicitó dentro de las pretensiones la devolución de la suma pagada para acogerse a dicho beneficio (fls. 5 y 12), como se reseñó en los antecedentes, en relación con las pretensiones y el concepto de la violación contenidos en la demanda. Por las anteriores razones la Sala procederá a revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar anulará los actos acusados y ordenará la devolución de la suma de $9.420.000 pagados por la actora para acogerse a la sanción reducida, según recibo oficial de pago de diciembre 27 de 1995 que obra a folio 66. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Revócase la sentencia apelada. En su lugar, anúlanse los actos administrativos acusados contenidos en las

Resoluciones números 0141 de junio 20 de 1997 y 0244 de julio 17 de 1998 por las Divisiones de Liquidación y jurídica de la Administración de impuestos y Adunas Nacionales de Santa Fe de Bogotá, respectivamente. Ordénase la devolución de la suma de $9.420.000, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Se reconoce a la doctora Alba Lucía Rojas Orozco como apoderada de la entidad demanda, en los términos y para los efectos del memorial anexo. Cancélase la garantía. Procédase a la devolución de la suma depositada para pago de gastos ordinarios del proceso, si a ello hubiere lugar. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la Sesión de la fecha. DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario