CE-SEC4-EXP2000-N10521-2000

BONOS PARA LA SEGURIDAD - No son tributo ni contribución fiscal sino inversión forzosa con carácter de empréstito / BONOS PARA LA SEGURIDAD - Sujetos obligados / FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS - Naturaleza jurídica: es una “cuenta especial” con personería jurídica / FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS - Por no ser persona jurídica no está obligado en la inversión forzosa en Bonos Contrario a la posición del ente oficial, palmariamente se advierte que la autorización allí conferida al Gobierno para emitir títulos de deuda interna denominados Bonos para la Seguridad, no regula relaciones de carácter impositivo, pues no se estableció ningún “tributo” o “contribución fiscal”, sino como allí mismo lo menciona, se trata de una INVERSION FORZOSA temporal, con carácter de empréstito, denominada “Bonos para la Seguridad”, consistentes en títulos a la orden, con las características señaladas. Los sujetos sobre los que recae la inversión obligatoria, son las “personas naturales” cuyo patrimonio líquido, a 31 de diciembre de 1996, exceda los ciento cincuenta millones de pesos y las “personas jurídicas”, sin consideración al monto de su patrimonio y, en forma voluntaria, quienes a pesar de no alcanzar el mencionado patrimonio, deseen suscribirlos. Para la Sala, como lo fue para el Tribunal, la naturaleza jurídica del Fondo proviene de la ley de su creación, quien lo definió como “una cuenta especial”, administrada por FINAGRO. Previsión que reiteró el artículo 231 del

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al señalar que “El Fondo Agropecuario de Garantías, creado por la Ley 21 de 1985, será administrado por Finagro y funcionará como una cuenta especial, sujeta la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria”. De lo anterior, resulta obligado concluir que, el Fondo actor, carece de la naturaleza de persona jurídica y por ende no es destinatario de la obligación estatuida por la Ley 345 de 1996, dado que no es viable extender el ámbito de aplicación de la norma, a quien la ley no le otorgó la calidad de “persona jurídica”. Finalmente, el hecho de que sea declarante del impuesto sobre la renta, en régimen de las sociedad anónimas tal “asimilación”, no cobija materias distintas a la específica impositiva para la cual se efectúa, y por más que se acuda a la interpretación sistemática del articulado de la ley, es evidente ella no dispuso que la inversión forzosa recayera sobre los “contribuyentes” o los sujetos pasivos del impuesto sobre la renta, sino sobre las personas jurídicas y naturales con el patrimonio que allí se menciona.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Santafé de Bogotá, D.C., septiembre ocho (8) del año dos mil (2000) Radicación número: 10521

Actor: FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS - FAGReferencia: APELACION SENTENCIA Decide la Sección el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de

la Nación, contra la sentencia del 6 de abril de 2000, estimatoria de las pretensiones de la demanda instaurada por EL FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS, para impugnar los actos que determinaron una inversión forzosa a su cargo. ANTECEDENTES Mediante la Resolución N° 1897 del 27 de abril de 1998, la División de Liquidación de la Administración Especial de Personas Jurídicas de Santafé de Bogotá, con fundamento en la Ley 345 de 1996 y el Decreto 204 de 1997, determinó el valor de la inversión forzosa en bonos de seguridad a cargo del FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS, en cuantía de $204.319.000, calculada con base en el patrimonio líquido declarado por el año de 1996, ($40.863.748.000), más los intereses a que haya lugar. El Fondo interpuso recurso de reposición, en el que adujo que teniendo en cuenta su naturaleza y características con las que fue creado (Ley 21 de 1985) como una Cuenta Especial administrada por FINAGRO, no es persona jurídica y no está obligado a efectuar la inversión en bonos de seguridad. El recurso fue decidido mediante la Resolución N° 0073 del 12 de junio de 1998, con confirmación del acto recurrido, al estimar que si bien el Fondo no tiene personería jurídica, sí tiene capacidad jurídica para actuar y es contribuyente del impuesto sobre la renta, según el artículo 17 del E.T. Señaló que la ley no establece como presupuesto el tener o no personería jurídica, sino que de manera

general se refiere a los contribuyentes del impuesto sobre la renta y es así como el patrimonio líquido declarado por 1996 es la base para la inversión. Igualmente que el Fondo no se encuentra entre los taxativamente exceptuados de efectuar la inversión. Mediante Resolución Aclaratoria del 9 de octubre de 1998, se corrigió un yerro mecanográfico en el valor de la inversión, incorporándose a la Resolución N° 1897 del 27 de abril de 1998. DEMANDA Ante la jurisdicción, la apoderada del FONDO AGROPECUARIO DE GARANTIAS, solicitó la declaratoria de nulidad de los actos antes citados y a título de restablecimiento del derecho, que no está obligada a pagar la Inversión Forzosa. Adujo violados el artículo 3 de la Ley 345 de 1996, y el Decreto 204 de 1997, normas que son claras en expresar que solamente las personas naturales y jurídicas que excedan los límites de patrimonio líquido fijado en la ley, están obligadas a efectuar en 1997 la inversión forzosa en bonos para la seguridad. Explicó, que el Fondo Agropecuario de Garantías fue creado por el artículo 6 de la Ley 21 de 1985 como una cuenta en el Banco de la República destinada a respaldar los créditos otorgados por el Fondo Financiero Agropecuario a los usuarios que no pudieren ofrecer las garantías exigidas normalmente por los intermediarios financieros. Que posteriormente la Ley 16 de 1990 creó el Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, FINAGRO, como una sociedad de economía mixta del

orden nacional, organizado como establecimiento de crédito vinculado al Ministerio de Agricultura. Ley que además en su artículo 28 modificó el objeto del fondo Agropecuario de Garantías y que en el artículo 29 definió la naturaleza jurídica y administración del Fondo, para concluir que éste no es una persona natural ni una persona jurídica, sino una cuenta especial administrada por Finagro. Censuró que la Administración incurrió en contradicción y violó el artículo 633 del C.C. pues le negó al Fondo la personalidad jurídica y simultáneamente le endilgó capacidad para actuar, como si una y otra cosa no estuvieran ligadas indisolublemente. A su juicio es claro que el Fondo es una cuenta especial que carece de personalidad jurídica y de capacidad para actuar, ya que la misma ley le otorgó la representación del Fondo a FINAGRO. A partir de la clasificación de las personas jurídicas, entre corporaciones y fundaciones y de aquéllas que tienen naturaleza de sociedad reguladas por el Código de Comercio, afirmó que el Fondo no corresponde a ninguna de ellas, por lo que los actos acusados no sólo violan la legislación que estableció los sujetos pasivos de la inversión, sino los principios básicos de las personas jurídicas consagrados en los Códigos Civil y de Comercio. Finamente, que la entidad no se encuentran entre las personas exceptuadas por la ley para efectuar la inversión, por cuanto no se requería la exclusión específica en tanto el Fondo no es sujeto pasivo de la obligación, la que se refiere a las personas naturales y jurídicas. SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia apelada,

declaró la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho que la comunidad actora no está obligada a suscribir la inversión en bonos para la seguridad. Al efecto, precisó que la naturaleza jurídica del Fondo Agropecuario de Garantías proviene de la ley, por lo que se constituye en una cuenta especial administrada por FINAGRO, sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria, definiéndose por ende su naturaleza jurídica. Señaló que cuando la Ley 345 de 1996, hace alusión a las personas naturales o jurídicas para imponerles la obligación, se refiere necesariamente a las que por su naturaleza son, ésto es, a las personas que expresamente consagra la legislación civil y comercial, asignándoles tal calidad. Además tratándose de una carga fiscal, como lo es la inversión de que se trata, la acepción “personas jurídicas” debe entenderse en un sentido eminentemente restrictivo como lo advierte la actora y no en el amplio o analógico o de “asimilación” pretendido por la Administración. Previa apreciación de lo dicho por la Administración al resolver el recurso de reposición, concluyó que los Fondos y máxime cuando son creados como cuentas especiales adscritos a otra entidad, al carecer de naturaleza de personas jurídicas no se hallan obligados a efectuar la inversión de que se trata y por ende los actos acusados infringieron la normatividad a la que se hallaban sujetos. APELACION Inconforme con la decisión del Tribunal, la apoderada de la Nación interpuso recurso de apelación en el que adujo que la Ley 345 de 1996, precisó

taxativamente las personas que no estaban obligadas a efectuar la inversión forzosa, sin que en tal detalle hiciera mención a los fonos, máxime cuando éstos son contribuyentes. Con cita del artículo 633 del Código Civil señaló que el carácter de persona jurídica no depende de su reconocimiento como tal por alguna autoridad, sino de su capacidad de ejercer derechos y contraer obligaciones y que teniendo en cuenta que el Fondo Agropecuario de Garantías fue creado en virtud de la Ley 21 de 1985, como sujeto a derechos y obligaciones, al destinarse a respaldar los créditos otorgados por FINAGRO, ello evidencia la identidad de tales características que lo hacen sujeto de la obligación. Indica que la Ley 345 de 1996 alude a personas que tengan “la ‘naturaleza’ de naturales o jurídicas capaces”, precisamente por enmarcarse dentro de tales conceptos establecidos en el Código Civil y no por el hecho de habérseles o no reconocido tal calidad. Expresó que no es cierto que la Administración aceptara que la demandante no fuera una persona jurídica, ya que lo dicho es que no tenía personería jurídica y por el contrario se recalcó que ello no significaba que no tuviera capacidad jurídica para actuar y que no fuera sujeto de derechos y obligaciones, a la que alude el artículo 633 del C.C. Concluyó que el hecho de que los fondos o cuentas especiales no tengan personería jurídica, no significa que no tengan la naturaleza de persona jurídica, entendida legalmente como sujeto capaz de ejercer derechos y contraer

obligaciones. Solicitó revocar la sentencia apelada. ALEGATOS DE CONCLUSION En esta oportunidad procesal, la apoderada de la Nación constituida para la segunda instancia, insistió en que la obligación impuesta por la Ley 345 de 1996, no pude interpretarse de manera aislada del ordenamiento fiscal, por lo que no es posible interpretar de manera independiente y sin nexo con el impuesto sobre la renta, las normas que consagran los Bonos de Seguridad. Indicó que la actora está obligada a suscribir los mencionados bonos en atención a que los Fondos Públicos para efectos fiscales se asimilan a sociedades anónimas como lo señala el artículo 17 del E.T. Que la Ley 345 de 1996, en varias de sus previsiones hace remisión expresa a normas que regulan aspectos de la renta de los contribuyentes, por lo que no es posible quedarse sólo en la definición que del Fondo da la ley su creación y su comparación con las normas del C. Civil para las personas jurídicas, puesto que para la legislación tributaria los Fondos cumplen con obligaciones de orden sustancial y procedimental, de manera que se les identifica como personas jurídicas. Además el artículo 368 expresamente los cataloga como agentes de retención. Reiteró que en materia impositiva los tratamientos exceptivos son de interpretación restrictiva y que para efectos impositivos, los fondos públicos han sido asimiladas a personas jurídicas, que no es dable al intérprete “quedarse” en la mera expresión “persona jurídica”, sino que debe armonizarse la voluntad legislativa respecto a la inversión forzosa con las demás normas tributarias, a fin

de que no se creen por “vía jurisprudencial” exclusiones no plasmadas en las disposiciones legales. Por su parte, la apoderada de la actora al rebatir los argumentos de la apelación, manifestó que la actora no está incluida dentro de las personas obligadas a hacer la inversión, que la naturaleza de persona jurídica no se adquiere por el hecho de tener capacidad de ejercer derechos y contraer obligaciones, pues si ello fuera así las sociedades de hecho serían personas jurídicas y no lo son por disposición del artículo 499 del C. de Co. De otra parte, señalo que si bien el objeto del FAG es respaldar los créditos agropecuarios, ello no le otorga la naturaleza de persona jurídica ni lo obliga a constituir la inversión, por cuanto la naturaleza de persona jurídica no se la ha otorgado la ley ni ha sido reconocida, por cuanto carece de ella, dado que se trata de una cuenta especial, de unos recursos destinados específicamente. Solicitó confirmar la sentencia apelada. MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora ante la jurisdicción, en su concepto adverso al recurso de apelación, con transcripción previa de apartes de los actos acusados, estimó que la Administración no aplicó la Ley 345 de 1996, sino “la intención” que cree tuvo el legislador. Observó que el artículo 3 de la ley impuso la obligación a las personas naturales y jurídicas, que obviamente sean contribuyentes del impuesto sobre la renta, como lo corrobora al señalar que el patrimonio líquido es el determinado en la declaración de ese impuesto. Agregó, que como lo admitió la Administración la actora no es persona jurídica y

por ende no podía exigírsele el cumplimiento de la obligación y que es inadmisible el razonamiento de la Administración, porque el artículo 3 de la Ley, se refiere a las entidades que realmente sean personas jurídicas, no a aquéllas a quienes a pesar de no serlo la ley les impone ciertas obligaciones. Solicitó confirmar la sentencia apelada. CONSIDERACIONES DE LA SALA Conforme al recurso de apelación, debe establecer la Sala si el Fondo de Garantías Agropecuarias se halla obligado a efectuar la inversión forzosa establecida por la Ley 345 de 1996. Básicamente considera la Administración que la obligación establecida en la Ley 345 de 1996, es de carácter tributario y por ello no puede interpretarse aisladamente de dicho ordenamiento. Así mismo, que en materia impositiva los tratamientos exceptivos son de interpretación restrictiva y que el Fondo es fiscalmente un ente capaz de ejercer derechos y contraer obligaciones, independientemente de que no tenga el carácter de persona jurídica, de donde concluye que es sujeto de la discutida obligación. Como quiera que la Administración alega el carácter impositivo de los denominados “Bonos para la Seguridad” y vinculado a éste la “asimilación” a sociedades anónimas que para fines tributarios trae el artículo 17 del E.T. para deducir la obligación a cargo del actor, debe definirse en primer lugar la naturaleza de la inversión forzosa. Los Bonos para la Seguridad fueron instituidos por la Ley 345 del 27 de diciembre de 1996, “Por la cual se autoriza al Gobierno Nacional para la emisión de bonos

de Deuda Pública Interna y se dictan otras disposiciones”. En el artículo 1 de la Ley, se autorizó al Gobierno Nacional para “emitir títulos de deuda interna” hasta por seiscientos mil millones de pesos, denominados “Bonos para la Seguridad”, y sin afectar el cupo de endeudamiento autorizado por las leyes vigentes. Precisa la ley que “los Bonos para la Seguridad son títulos a la orden”, con un plazo de cinco años, que devengarán un rendimiento anual igual al 80% de la variación de precios al consumidor de ingresos medios certificado por el DANE. Así mismo, que serán redimibles por su valor nominal total en dinero y utilizables para el pago de impuestos administrados por la DIAN. El artículo 3 de la Ley prevé: “ART. 3º—Inversión forzosa. Las personas naturales cuyo patrimonio líquido exceda de ciento cincuenta millones de pesos ($ 150.000.000) deberán efectuar por una sola vez una inversión forzosa que se liquidará y pagará en 1997, en bonos para la seguridad, equivalente al medio por ciento (0.5%) de dicho patrimonio determinado a 31 de diciembre de 1996. Las personas jurídicas deberán efectuar por una sola vez una inversión forzosa que se liquidará y pagará en 1997, en bonos para la seguridad, equivalente al medio por ciento (0.5%) del patrimonio líquido determinado a 31 de diciembre de 1996. Para el cálculo de inversión de que trata el presente artículo, se descontará del patrimonio líquido aquella proporción que dentro del patrimonio bruto corresponda a los bienes representados en acciones,

aportes en sociedades y aportes voluntarios y obligatorios a los fondos públicos y privados de pensiones de vejez e invalidez. PAR. 1º—No están obligados a realizar la inversión de que trata el presente artículo los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios, los contribuyentes de régimen tributario especial y las entidades oficiales y sociedades de economía mixta de servicios públicos domiciliarios, de transporte masivo, industrias licoreras oficiales, loterías del orden territorial y las entidades oficiales y sociedades de economía mixta que desarrollen las actividades complementarias definidas en la Ley 142 de 1994; para estar exentas de esta obligación, las sociedades de economía mixta deberán tener una participación oficial no inferior al 50%. PAR. 2º—Las personas que tengan un patrimonio líquido inferior a $ 150.000.000 podrán voluntariamente suscribir “bonos para la seguridad”. (Subraya la Sala). Contrario a la posición del ente oficial, palmariamente se advierte que la autorización allí conferida al Gobierno para emitir títulos de deuda interna denominados Bonos para la Seguridad, no regula relaciones de carácter impositivo, pues no se estableció ningún “tributo” o “contribución fiscal”, sino como allí mismo lo menciona, se trata de una INVERSION FORZOSA temporal, con carácter de empréstito, denominada “Bonos para la Seguridad”, consistentes en títulos a la orden, con las características señaladas. Los sujetos sobre los que recae la inversión obligatoria, son las “personas naturales” cuyo patrimonio líquido, a 31 de diciembre de 1996, exceda los ciento

cincuenta millones de pesos y las “personas jurídicas”, sin consideración al monto de su patrimonio y, en forma voluntaria, quienes a pesar de no alcanzar el mencionado patrimonio, deseen suscribirlos. Su importe es el equivalente al medio por ciento (0.5%) del patrimonio antes señalado. Así mismo la ley en forma taxativa, señaló quiénes no se encuentran obligados a realizar la inversión. También la ley establece los factores sobre los que debe calcularse el monto de la inversión, así como los efectos en el impuesto sobre la renta, respecto de la no deducibilidad de las pérdidas en su enajenación, su exclusión para el cálculo de la renta presuntiva y la no gravabilidad de sus rendimientos. Pero ello no significa que tales previsiones y las remisiones respecto al cobro de intereses moratorios y el control de la inversión, efectuadas a las normas tributarias, permitan confundir el carácter de la inversión forzosa impuesta por el Estado, con el impuesto sobre la renta, como parece entenderlo la recurrente. Precisado lo anterior, debe ahora examinarse la naturaleza jurídica del Fondo Agropecuario de Garantías, para establecer si se encuentra obligado a efectuar la inversión. El artículo 6 de la Ley 21 de 1985, previó: “Créase un Fondo de Garantías en el Banco de la República para respaldar los créditos otorgados por el Fondo Financiero Agropecuario a los usuarios que no puedan ofrecer las garantías exigidas normalmente por los intermediarios financieros”. La anterior disposición fue modificada por el artículo 28 de la Ley 16 de 1990, que definió el “objeto del Fondo Agropecuario de garantías”.

El artículo 29 de la Ley 16 de 1990, dispuso: “Naturaleza y administración del Fondo Agropecuario de Garantías. El Fondo Agropecuario de Garantías será administrado por Finagro y funcionará como una cuenta especial sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria” Para la Sala, como lo fue para el Tribunal, la naturaleza jurídica del Fondo proviene de la ley de su creación, quien lo definió como “una cuenta especial”, administrada por FINAGRO. Previsión que reiteró el artículo 231 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, al señalar que “El Fondo Agropecuario de Garantías, creado por la Ley 21 de 1985, será administrado por Finagro y funcionará como una cuenta especial, sujeta la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria”. De lo anterior, resulta obligado concluir que, el Fondo actor, carece de la naturaleza de persona jurídica y por ende no es destinatario de la obligación estatuida por la Ley 345 de 1996, por lo que no resulta jurídica la posición administrativa que expresa que si bien el Fondo “no tiene personería jurídica por estar creado como una cuenta especial administrada por FINAGRO, ésto no significa que no tenga capacidad jurídica para actuar ni que no sea sujeto de derechos y obligaciones”, “pues a pesar de no tener personería jurídica es contribuyente del impuesto sobre la renta…”, dado que no es viable extender el ámbito de aplicación de la norma, a quien la ley no le otorgó la calidad de “persona jurídica”. Finalmente, el hecho de que sea declarante del impuesto sobre la renta, en

régimen de las sociedad anónimas tal “asimilación”, no cobija materias distintas a la específica impositiva para la cual se efectúa, y por más que se acuda a la interpretación sistemática del articulado de la ley, es evidente ella no dispuso que la inversión forzosa recayera sobre los “contribuyentes” o los sujetos pasivos del impuesto sobre la renta, sino sobre las personas jurídicas y naturales con el patrimonio que allí se menciona. A juicio de la Sala resultan suficientes las anteriores consideraciones para confirmar la sentencia apelada. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1º. CONFIRMASE la sentencia apelada. 2º. RECONOCESE PERSONERIA a la Dra. ALBA LUCIA ROJAS OROZCO para representar a la Nación.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE

ORIGEN. CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteJULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-