CE-SEC4-EXP2000-N9536-2000

FACULTAD DE CREAR TRIBUTOS - Titularidad / FACULTAD DE ADMINISTRAR Y RECAUDAR TRIBUTOS - Tituralidad / COMPETENCIA PARA ADMINISTRAR Y RECAUDAR TRIBUTOS - Delegabilidad / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓNCompetencia para decretarla / MINISTRO DE TRANSPORTE - Competencia para decretar contribución de valorización Una es la facultad impositiva, o función de crear tributos, la cual es privativa e indelegable del Congreso, con sujeción a la Constitución, y de los concejos y asambleas, de conformidad con la Constitución y la Ley y otra, muy distinta, la de administrar y recaudar los tributos previamente establecidos por la ley a nivel nacional, o, por las ordenanzas y acuerdos a nivel departamental y municipal, ya que esta última es una actividad de gestión de suyo delegable en entidades creadas para atender cuestiones específicas de la Administración. La facultad de administrar y recaudar los tributos previamente establecidos en la ley, las ordenanzas y los acuerdos, según el caso, apunta a las actividades de gestión relacionadas con la organización, administración y recaudo del tributo, la cual se reitera, es delegable, y también tiene respaldo constitucional, en el inciso 2º del artículo 338 citado, norma que atribuye a las autoridades administrativas competencia para fijar la tarifa de las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes por concepto de recuperación de costos y servicios. En el caso del tributo por valorización, fue creado por el artículo 3º de la Ley 25 de 1.921, disposición que “estableció el impuesto de valorización como una contribución

sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local”, El Decreto 1394 de 1.970, reglamentario del Decreto Legislativo 1604 de 1.966, señala la forma de determinar, distribuir y recaudar la contribución de valorización causadas por obras que ejecute La Nación o cualquier Entidad de Derecho Público. Es así como en el Capítulo I atinente a la “Contribución Nacional de Valorización - Obras que la causan - sujeto pasivo de la obligación tributaria. Bases y condiciones de imposición” en su artículo 1º se refiere a las obras que causan la contribución por valorización nacional, consistentes en “las obras de interés público que produzcan beneficio a la propiedad inmueble y que ejecuten la Nación o sus entidades descentralizadas…”. y en el artículo 15, al señalar las funciones del Consejo Nacional de Valorización, entre otras, señaló la de “Determinar las obras nacionales de interés público por las cuales se han de exigir, en todo o en parte, contribución de valorización, con excepción de las ejecutadas por otras entidades nacionales de derecho público…” Esta función, posteriormente, con ocasión de la expedición del Decreto 2171 de 1.992, “Por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas y Transporte” fue trasladada al Ministro de Transporte, a quien le corresponde, entre otras, “Decidir sobre los proyectos que causen la contribución nacional de valorización, de acuerdo con la ley”. Lo anterior, demuestra con meridiana claridad que la competencia para determinar las obras que causan contribución de valorización, está radicada en cabeza del Ministro de Transporte. “Igualmente es al Ministro a quien compete dictar las

resoluciones sobre la distribución de la contribución nacional de valorización y resolver los recursos pertinentes y al Consejo Nacional de Obras Públicas, órgano consultivo de aquél, conceptuar sobre la causación, distribución, recaudo y forma de pago de la misma, en razón de la ejecución de obras nacionales, con excepción de las adelantadas por otras entidades de derecho público, según lo estatuyen los Artículos 6 y 32 del Decreto 1173 de 1980, estatuto por el cual se reorganizó el citado Ministerio, dictado en desarrollo de autorizaciones de la Ley 29 de 1979.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia 10 de julio de 1998, Expdiente 8370, M.P. Delio Gómez Leyva . En similar sentido se pronunció la Sala en sentencia de marzo 18 de 1.993, Expediente 4037, Actor: Absalón Gartner Tobón, Consejero Ponente, Dr. Jaime Abella Zárate, en donde se resolvió un caso idéntico, con relación a la Resolución No. 008399 del 24 de septiembre de 1.986, expedida por el entonces Ministerio de Obras Públicas y Transporte.

CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Origen, concepto y naturaleza / OBRA DE INTERES PUBLICO - Objeto de la contribución de valorización / HECHO GENERADOR DE LA CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Beneficio que produce una determinada obra / CONGRESO - No le compete determinar cada obra pública por la cual se ha de exigir la contribución de valorización La contribución de valorización nació por virtud del artículo 3 de la Ley 25 de 1921, como “un impuesto directo de valorización, consistente en una contribución

sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local, como limpia y canalización de ríos …”. Dicho “impuesto”, se denominó contribución de valorización y se hizo extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los departamentos, el distrito especial de Bogotá, los municipios o cualquiera otra entidad de derecho público y que beneficien la propiedad inmueble, en virtud del artículo 1º del Decreto 1604 de

1966. Tal modificación “implica la consagración de un criterio nuevo, mucho más amplio ya que se refiere a las obras de interés público ( no local); las cuales interesan a toda la comunidad y la benefician en mayor o menor grado, tal como sucede con las grandes obras públicas de amplia cobertura”. El hecho generador es, entonces, el beneficio que produce una determinada obra. Adicionalmente, y como lo había reiterado la Sala en su fallo del 10 de julio de 1998, la contribución de valorización como gravamen existe desde 1921, por virtud de la Ley 25 de ese año, por lo que no resulta lógico que deba el Congreso expedir otra ley u otras leyes para determinar cada obra nacional que causa contribución de valorización, máxime si cada obra no es precisamente el hecho previsto por el legislador para que exista la contribución de valorización. En consecuencia, encuentra la Sala que no es al Congreso a quien le corresponde determinar cada obra pública por la cual se ha de exigir la contribución de valorización.

NOTA DE RELATORIA: Reitera sentencia de la Sala del 27 de agosto de 1993, expediente Nos 4510 y 4511, con ponencia de la doctora Consuelo Sarria Olcos.

CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Evolución normativa / MINISTERIO DE TRANSPORTE - Es competente para determinar las obras públicas por las cuales ha de exigirse contribución de valorización Por último, el 30 de diciembre de 1992, y en ejercicio de las atribuciones del artículo transitorio 20 de la Constitución Política de 1991, el Ejecutivo expidió el Decreto 2171, “por el cual se reestructura el Ministerio de Obras Públicas...”. Dicho decreto derogó expresamente el Decreto 1173 de 1980, y reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de Transporte. En el artículo 11 numeral 7 de la aludida disposición se atribuye al Ministro de Transporte la función de “decidir sobre los proyectos que causen la contribución nacional de valorización, de acuerdo con la ley.” NOTA DE RELATORIA: Sobre evolución normativa sobre el gravamen de valorización debe remitirse a los considerandos de la sentencia. MINISTERIO DE TRANSPORTE - Le compete determinar las obras que causan contribución de valorización, o decidir los proyectos que causen dicho gravamen por las carreteras nacionales / INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS - Le compete conceptuar sobre los proyectos viales en materia de carreteras / CONSEJO NACIONAL DE VALORIZACIÓN - Organismo que desapareció de la estructura del Ministerio Lo anterior significa que de acuerdo con las nuevas previsiones contenidas en el Decreto 2171 de 1992, y que evidentemente modifican las normas sobre competencia que fueron inicialmente consagradas en el Decreto 1604 de 1966, modificadas por los artículos 32 y siguientes del Decreto 3160 de 1968, cuyas

regulaciones sufrieron a su vez varias modificaciones en virtud de las distintas reestructuraciones surtidas en el actual Ministerio de Transporte, es al Ministro de Transporte, a quien corresponde determinar o decidir, (el decreto en mención equipara estas dos palabras), los proyectos que en tratándose de infraestructura vial de carreteras de la Nación, causen contribución nacional de valorización. En efecto, interpretando armónicamente los artículos 11, 40 y 54 del Decreto 2171 de 1992, es decir, las funciones atribuidas por esa norma al Ministro de Transporte, a la Dirección General de Vías y al Instituto Nacional de Vías, se concluye, inequívocamente, que a quien finalmente corresponde determinar las obras que causan contribución de valorización, o decidir los proyectos que causen dicho gravamen por las carreteras nacionales es al jefe de la cartera de Transporte. De acuerdo con la nueva estructura del aludido Ministerio, a quien corresponde conceptuar sobre los proyectos viales en materia de carreteras es al Instituto Nacional de Vías, ya no al Consejo Nacional de Valorización, pues dicho organismo, según arriba se precisó, desapareció de la estructura del Ministerio, con el Decreto 1173 de 1980, derogado a la postre por el decreto 2171 de 1992, norma que por su parte en materia vial no revivió tal Consejo. Así las cosas, y siendo competente el Ministro de Transporte para determinar las obras nacionales que causan contribución de valorización, dicho funcionario, de conformidad con el artículo 11 numeral 7) del Decreto 2171 de 1992, se hallaba legalmente facultado para determinar como obra nacional que causa contribución

de valorización las obras que comprenden el Desarrollo Vial del Norte de Santafé de Bogotá, razón por la cual el cargo de incompetencia formulado por la parte actora no está llamado a prosperar. CONTRATO DE CONCESIÓN - Alcance / CONCESIONARIO - Remuneración: peajes, tarifas o tasas / PROYECTOS DE INFRAESTRUCTURA VIALRemuneración del concesionario / PEAJES COMO REMUNERACIÓN DEL CONCESIONARIO - Procedencia / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN COMO REMUNERACIÓN DEL CONCESIONARIO - Debe preverse en el contrato de concesión / CONTRATO DE CONCESIÓN - Obligatoriedad de estipular forma de recuperación de la inversión El artículo 32 de la Ley 80 de 1993 , previó como uno de los contratos estatales el contrato de concesión. De acuerdo con esta norma, legalmente está prevista la posibilidad genérica de que el concesionario reciba a título de remuneración, entre otras, el pago de tasas y contribuciones de valorización. De otra parte, la Ley 105 del 30 de diciembre de 1993, prescribe en su artículo 21, que para la construcción y conservación de la infraestructura de transporte a cargo de la Nación, además de los recursos asignados en el Presupuesto Nacional, dicho ente cobrará el uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios, con el fin de garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo, para lo cual establecerá peajes, tarifas, y tasas. Así mismo, el artículo 23 ibídem prescribe que “La Nación y las Entidades Territoriales podrán financiar total o parcialmente la construcción de infraestructura de transporte a través del cobro de la contribución de valorización.”.

De acuerdo con las normas de la Ley 105 de 1993, en tratándose de proyectos de infraestructura vial, el concesionario puede obtener la recuperación de la inversión que efectúe, mediante el cobro de peajes exclusivamente, de contribución de valorización exclusivamente, o de los recursos provenientes de los dos tipos de gravámenes, para cuya causación y pago deberán tenerse en cuenta las normas que regulen cada uno de los mismos. Precisa la Sala que el mismo artículo 30 de la Ley 105 de 1993, reconoce la existencia de las normas propias de los peajes y la valorización a efectos de establecer “el procedimiento para causar y distribuir la valorización, y la fijación de peajes”; sin embargo, al preverse la posibilidad de que tanto los peajes como la contribución por valorización constituyan el medio para que el concesionario recupere su inversión, el mismo legislador ató el contrato de concesión a las fórmulas de recuperación de la inversión (entre ellas, el peaje y/o la contribución de valorización), a tal punto que exigió que dentro del contrato debe quedar establecida dicha fórmula, que por demás, resulta de obligatorio cumplimiento para la entidad estatal y el concesionario. CONTRATO DE CONCESIÓN - Cesión de derechos de recaudo de peajesCONTRATO DE CONCESIÓN - Contribución de valorización, como mecanismo de pago / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Puede ser cobrada antes, durante o después de ejecutada la obra / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACION - Debe preverse en el contrato de concesión como forma de recuperación de la inversión / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Atada al contrato de concesión

Respecto de la misma obra objeto del contrato de concesión, la del “Desarrollo Vial del Oriente de Medellín y Valle de Rionegro y conexión a Puerto Triunfo”, y cuya fórmula de recuperación de la inversión a favor del concesionario fue expresamente prevista en el contrato de concesión mediante el recaudo de peajes, el Ministro de Transporte decide ordenar su financiación mediante el sistema de la contribución de valorización. Sobre el particular observa la Sala que si bien tanto la Ley 80 de 1993, como la Ley 105 de ese mismo año permiten la recuperación de la inversión del concesionario mediante cualquier mecanismo, uno de los cuales puede ser, en todo o en parte, la contribución de valorización, tal gravamen solo puede ser tenido como forma de recuperación de la inversión del concesionario, la cual involucra los costos de la obra y su remuneración, si expresamente ha sido acordado por las partes en el contrato de concesión, pues así lo ordena de manera perentoria, se reitera, el artículo 30 inciso segundo de la Ley 105 de 1993, dado que la financiación de la obra vial por medio de la contribución de valorización, habiéndose pactado que dicha obra pública se realizaría mediante concesión, necesariamente vincula el contrato de concesión y su forma de remuneración. De otra parte, observa la Sala que si bien es cierto la contribución de valorización es un tributo, y que de acuerdo con el artículo 6 del Decreto 1394 de 1970, puede ser cobrado antes, durante o después de ejecutada la obra que la causa, el hecho de que la obra pública vial se realice mediante el sistema de concesión, y que se

pretenda su financiamiento mediante el pago de la contribución de valorización por parte de los contribuyentes que reciben el beneficio de la ejecución de dicha obra, inexorablemente conduce al vínculo entre el contrato de concesión y la contribución de valorización, como mecanismo de pago único o no, pues de otra parte, en la definición misma del contrato de concesión que trae el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, el concesionario realiza la obra por su cuenta y riesgo, lo que significa que la financiación de la misma, si se pacta mediante contribución de valorización, conlleva la remuneración del concesionario. De todo lo anterior se concluye que si no se previó en el contrato de concesión como fórmula de recuperación de la inversión del concesionario, en forma total o parcial, el recaudo de la contribución de valorización, la obra pública que se ha de ejecutar mediante el sistema de concesión no puede ser objeto de contribución de valorización, pues si tal gravamen no se acordó con el objeto de remunerar al concesionario, no puede ser tenido el recaudo de dicho gravamen como fórmula para recuperación de la inversión, se repite, ya que se contraviene el inciso segundo del artículo 30 de la Ley 105 de 1993, pues de otra parte, dicha fórmula resulta de obligatorio cumplimiento para las partes. PRINCIPIO COSTO BENEFICIO - El monto total de la contribución de valorización esta constituido por el costo de la obra pública y el beneficio que ella produce / COSTO DE LA OBRA - Comprende costo propiamente dicho y porcentajes por imprevistos y costos de distribución y recaudación de contribuciones / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - El monto total no se

puede determinar solo por el beneficio con independencia de los costos de la obra / CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Cuando su pago se preveé por peajes no puede determinarse la obra pública como generadora del gravamen de valorización El art. 9 del Decreto 1604 de 1966 , actualmente vigente, consagra el principio conocido por la doctrina y la jurisprudencia como el principio costo-beneficio, en virtud del cual el monto total distribuible en contribuciones de valorización por una obra está integrado por dos factores, que son, el costo de la obra y el beneficio que ella produce, con lo cual se fijó como base de la contribución el costo de la obra dentro de los límites del beneficio, pues la obligación de pagar una contribución de valorización tiene como causa el beneficio que un predio recibe como consecuencia de la realización de una obra pública, pero dicho beneficio no se mira de manera aislada, sino en relación con el costo de la obra, dentro del cual, según la norma en mención, están “todas las inversiones que la obra requiera, adicionadas con un porcentaje prudencial para imprevistos y hasta un treinta por ciento (30%) más, destinado a gastos de distribución y recaudación de las contribuciones”. Si tan determinante como el beneficio para fijar el monto total distribuible en la contribución por valorización, es el costo de la obra, y si la financiación de ese costo, aún desde la etapa precontractual se previó mediante el recaudo de peajes, mal puede la Administración determinar como obra pública que causa contribución de valorización, una obra cuyo costo ya está sufragado por otro mecanismo, lo cual conduce, lógicamente, a que falte uno de los factores

que legalmente debe tenerse en cuenta para que se pueda fijar el monto total distribuible, y por ende, carezca de objeto la existencia de dicha contribución. CONTRIBUCIÓN DE VALORIZACIÓN - Esta unido al contrato de concesión / CONTRATO DE CONCESIÓN - Debe establecer la fórmula de recuperación de la inversión / RESOLUCIÓN NO 000140 DEL 16 DE ENERO DE 1998, DEL MINISTRO DE TRANSPORTE - Nulidad por determinar que la obra en mención causa contribución nacional de valorización El artículo 30 de la Ley 105 de 1993 es claro en unir la contribución de valorización, como una de las fórmulas de recuperación de la inversión, al contrato de concesión, pues en todo caso, se exige que la fórmula para la recuperación de la inversión quede establecida en el contrato. Y está demostrado que los costos de la obra, que para efectos de la contribución de valorización son todas las inversiones que la misma requiera, y que de acuerdo con el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, son de cargo del concesionario, y obviamente, incluyen su remuneración, solo serán sufragados de acuerdo con el contrato de concesión No 00275 de 1996, mediante el cobro de peajes, pues en parte alguna de dicho acuerdo se previó como mecanismo para sufragar los costos la contribución de valorización, razón por la cual la existencia de la misma para la obra de que da cuenta el acto acusado, ligada legalmente al costo de la obra, claramente desconoce el mandato perentorio del inciso 2 del artículo 30 de la Ley 105 de 1993, motivo suficiente para que la Resolución No 000140 del 16 de enero de

1998, por la cual el Ministro de Transporte determina que la obra en mención causa contribución nacional de valorización, desaparezca del ordenamiento jurídico.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá D.C., veintiocho (28) de abril de dos mil ( 2000) Radicación número: 9536

Actor: ALVARO ALBERTO AGUDELO ÚSUGA – PERSONERO DE

GUARNE - ANTIOQUIA

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE Referencia: ACCION DE NULIDAD - FALLO En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el ciudadano ALVARO ALBERTO AGUDELO ÚSUGA, en su calidad de Personero del municipio de Guarne, Antioquia, demandó a la Nación, representada por el Ministro de Transporte, y al INSTITUTO NACIONAL DE VIAS, para que se declare la nulidad de la Resolución No 0000140 del 16 de enero de 1998, expedida por el Ministro de Transporte, “Por la cual se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización la construcción y pavimentación de la SEGUNDA CALZADA DE LA VÍA ORIENTE DE MEDELLÍN, SECTOR - MEDELLÍNGUARNESANTUARIO, en el Departamento de Antioquia”.

No observando la Sala causal de nulidad alguna, procede a dictar sentencia. EL ACTO ACUSADO La Resolución acusada es del siguiente tenor: ” RESOLUCION No 0000140 de

(16 DE ENERO DE 1998) Por la cual se determina como Obra Nacional que causa contribución de valorización la construcción y pavimentación de la SEGUNDA CALZADA DE LA VÍA ORIENTE DE MEDELLÍN, SECTOR MEDELLÍNGUARNE - SANTUARIO, en el Departamento de Antioquia. EL MINISTRO DE TRANSPORTE En uso de las facultades que le confiere el Artículo 11 Numeral 7 del Decreto 2171 de 1992, y CONSIDERANDO Que el Decreto Legislativo No 1604 de 1966 de Junio 24 de 1966, hizo extensiva la contribución de valorización a todas las obras de interés público que ejecute la Nación o cualquier entidad de derecho público y que beneficien a la propiedad inmueble, creando el Organismo Administrativo que ha de organizar, recaudar y cobrar la contribución. Que el Decreto 1394 de Agosto 6 de 1970, reglamentario del Decreto 1604 de 1966, señala las formas de determinar, distribuir y recaudar la contribución nacional de valorización causada por obras que ejecute la Nación. Que el Instituto Nacional de Vías, adelanta por el sistema de Concesión la Construcción y Pavimentación de la SEGUNDA CALZADA DE LA VÍA ORIENTE DE MEDELLÍN, SECTOR MEDELLÍN - GUARNE - SANTUARIO, en el Departamento de Antioquia. Que el Artículo 6º del Decreto 1394 de 1970, dispone :” La contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada”. Que el Consejo Nacional de Valorización, según consta en el Acta

No 013 del 02 de octubre de 1997, emitió concepto favorable sobre la causación de la contribución de valorización por la Construcción y Pavimentación de la SEGUNDA CALZADA DE LA VÍA ORIENTE DE MEDELLÍN - SECTOR MEDELLÍNGUARNESANTUARIO, en el Departamento de Antioquia. Que el Decreto 2171 de 1992, Artículo 11 Numeral 7 faculta al Señor Ministro de Transporte, para determinar las obras nacionales por cuya construcción, rectificación, mejoramiento, ampliación y pavimentación se cause contribución de valorización. En mérito de lo expuesto, RESUELVE: ARTÍCULO PRIMERO: Determinar como Obra Nacional que causa contribución de valorización la Construcción y Pavimentación de la SEGUNDA CALZADA DE LA VÍA ORIENTE DE MEDELLÍN, SECTOR MEDELLÍN - GUARNESANTUARIO, en el Departamento de Antioquia.

ARTICULO SEGUNDO: Ordenar adelantar el trámite técnico administrativo para la liquidación, distribución y cobro de la contribución de valorización.

ARTICULO TERCERO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación.” LA DEMANDA Estima violados los artículos 29 inciso primero, 338 incisos 1º y 2º de la Constitución Nacional; 30 de la Ley 105 de 1993; 32 numeral 4 de la Ley 80 de 1993, y por indebida aplicación, el artículo 11 numeral 7º del Decreto Legislativo 2171 de 1992.

En tres se agrupan, a saber, los cargos formulados por el actor:

1. Violación de los incisos 1º y 2º del artículo 338 de la Carta y del artículo 29

ibídem. Según el artículo 11 numeral 7 del Decreto 2171 de 1992, el Ministro de Transporte está facultado para decidir sobre los proyectos que causen la contribución de valorización pero no para determinar obras nacionales que causen contribución como se consignó en el acto acusado, por cuanto tal atribución corresponde al Congreso. La facultad dada al Ministro es sólo un medio instrumental en cumplimiento de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, artículos 13 y 55, y el conducto regular para alimentar el banco de proyectos que sirven de suministro al Plan Nacional de Desarrollo. En consecuencia, es al Ministro a quien le toca decidir e incorporar proyectos para que sea el Congreso como órgano competente, quien determine las obras que causan valorización y seleccione sus mecanismos o fórmulas de financiación., lo cual tiene plena coherencia y consistencia en las previsiones de los artículos 22 y 23 de la Ley 188 de 1995, y en los artículos 345 y 346 de la Carta. Adicionalmente, y para corroborar la afirmación de que es al gobierno a quien le toca decidir sobre los proyectos y al Congreso determinar las obras que causen contribución de valorización, hizo el actor la reseña legislativa desde el artículo 5º del Decreto 1604 de 1996 (sic) hasta el Decreto 1173 de 1980 (artículo 2º), pasando por los Decretos 3160 de 1968, 1394 de 1970 y 154 de 1976, para concluir que si bien esos decretos atribuían a algunas entidades y al Ministro la facultad de determinar las obras que causen contribución, ya en vigencia de la Nueva Constitución, el Decreto 2171 de 1992 otorgó al Ministro la atribución de decidir

sobre los proyectos, por lo que es evidente que el acto acusado al prever que el Ministro actúa con base en la facultad de determinar las obras varió en realidad el contenido de la última de las normas en mención. En consecuencia, el Ministro aplicó indebidamente el Decreto 2171 de 1992, con la inevitable consecuencia de haberse extralimitado en sus funciones, de lo cual surgen, a su juicio, los siguientes dos cargos. Por su parte, el debido proceso está siendo desconocido por la actuación acusada por la falta de competencia del Ministro para decretar las obras y por indebido procedimiento, pues, reitera, su competencia es para decidir simples proyectos que causen valorización, pues la determinación de las obras corresponde de manera indelegable y exclusiva al Congreso mediante ley, por lo que también es evidente que se violó el principio de reserva de ley previsto en el artículo 338 de la Carta.

2. La resolución demandada viola el artículo 30 incisos 1º, 2º y 3º de la Ley 105 de 1993.

De conformidad con la ley en mención, cuando la Nación a través de sus órganos opta por contratar por el sistema de concesión, podrán establecerse peajes y/o valorización como sistemas de recuperación de la inversión, pero la fórmula de recuperación de la inversión quedará imperativamente expresada en el contrato, y será de obligatorio cumplimiento para las partes. Dicha intención legislativa, ratificada desde la etapa licitatoria de acuerdo con la ley orgánica del Plan de Desarrollo, fue desbordada en la resolución acusada ya que en la misma se desconoció la previsión de la Ley 105 de 19943 con el aparente

argumento de que con base en el artículo 6º del Decreto Legislativo 3160 de 1968, la contribución de valorización podrá liquidarse y exigirse antes de la ejecución de la obra, durante su construcción o una vez terminada ésta, argumento que ha servido para manejar una aparente autonomía entre la valorización y el contrato mismo. Al efecto transcribe apartes del fallo de la Sala del 14 de agosto de 1998, con ponencia de este despacho, acerca del alcance da la Ley 105 de 1993 en concordancia con las normas sobre valorización. De otra parte, sostiene que para el asunto sub judice en el contrato entre INVIAS y DEVIMED quedó íntegramente establecida la fórmula para recuperación de la inversión, la cual es de obligatorio cumplimiento para las partes sin que se pueda unilateralmente cambiar las reglas de juego, vinculando a un tercero como es la comunidad potencialmente destinataria del gravamen de valorización.

3. Violación del principio constitucional de buena fe.

La determinación unilateral del Ministerio de Transporte de gravar mediante contribución de valorización la obra vial de que da cuenta el acto acusado, no solo cambia las reglas de juego entre los contratantes pues la contribución debe hacer parte de las fórmulas de financiación del contrato, sino que se afectan a terceros, de los cuales el actor, en su calidad de personero, es representante, con el consiguiente quebrantamiento del principio de la confianza y de la seguridad que tienen que tener los administrados en las determinaciones de las autoridades . En escrito adicional solicitó el actor la suspensión provisional de los efectos del acto acusado, decisión que fue denegada mediante auto de Sala del 18 de junio de

1999, confirmado en reposición a través de providencia del 13 de agosto de ese mismo año. CONTESTACION DE LA DEMANDA LA NACIÓN MINISTERIO DE TRANSPORTE La apoderada de la NaciónMinisterio de Transporte, se opone a las pretensiones de la demanda y cada uno de los cargos planteados, con base en las siguientes razones: Después de transcribir apartes de sentencias de la Corte Constitucional sobre la potestad tributaria, sostiene que el artículo 3º de la Ley 25 de 1921, el Decreto Legislativo No 1604 de 1966 y el Decreto Reglamentario No 1394 de 1970, son las normas que regulan la contribución a nivel nacional, donde se establece que la contribución se exigirá por todas las obras de interés público que produzcan beneficio a la propiedad inmueble, tal como lo establece el artículo 5º inciso segundo del Decreto 1394 de 1970, por lo cual la causa de la contribución de valorización son las obras de interés público cuya construcción produce un mejoramiento de determinados sectores territoriales y como hecho generador el beneficio específico o diferencial que se recibe con motivo de la construcción de una obra pública de interés general, de donde se deduce que es la Constitución y la ley la fuente de la obligación tributaria y no el contrato de concesión que nada tiene que ver con la causa de la contribución de valorización que son las obras de interés público que produzc