CE-SEC4-EXP2000-N9574-2000

DEVOLUCIÓN O COMPENSACIÓN DE SALDOS A FAVOR EN EL IVARequisitos / REGISTRO NACIONAL DE EXPORTADORES - Vigencia /

EXPORTADOR SOLICITANTE DE SALDOS A FAVOR / RESOLUCIÓN 437 de 1993 DEL INCOMEX - Legalidad La disposición acusada no desconoció las normas citadas como violadas toda vez que fue expedida por el Incomex, en desarrollo de las normas que le atribuyen sus competencias (arts. 50 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3º del Decreto 466 de 1992), con el fin de reglamentar un aspecto estrechamente relacionado con previsiones de carácter fiscal, como lo son los requisitos para la procedencia de las solicitudes de devolución y/o compensación de saldos del impuesto sobre las ventas efectuadas por los exportadores, dentro de los cuales se encuentra el relativo a la ‘inscripción en el Registro Nacional de Exportadores’ que lleva el Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, cuya validez fijó en un (1) año. En consecuencia, dicha norma se ocupó de reglamentar aspectos operativos del procedimiento de devolución respecto de los exportadores, específicamente en lo referente al marco temporal de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, como se explicó anteriormente, de conformidad con lo establecido en las mismas normas tributarias que se indicaron como violadas, por lo que no se presentó el alegado desconocimiento del artículo 84 de la Carta, pues precisamente a través del acto acusado se reglamentó uno de los requisitos para acceder a un derecho, en este caso, la devolución y/o compensación de saldos del impuesto a las ventas por parte de los exportadores. Por las razones expuestas, la Sala denegará las súplicas de la

demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Santa Fe de Bogotá, D.C, diecisiete (17) de marzo de dos mil (2000).

Radicación número: 11001 – 03 – 27 – 000 – 1999 – 030 - 00 - 9574

Actor: Carbones de los Andes S.A “CARBOANDES” - En Concordato.

Referencia : Acción de nulidad y suspensión provisional contra el artículo 3° de la Resolución N° 0437 de abril 1º de abril de 1993, expedida por el

Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX . La sociedad Carbones de los Andes S.A. “CARBOANDES” - en concordato, en ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, solicita la nulidad del artículo 3° de la Resolución 0437 de abril 1º de 1993, expedida por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior

INCOMEX.

EL ACTO ACUSADO Es el artículo 3° de la Resolución N° 0437 de abril 1° de 1993, expedida por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, “por la cual se establecen los requisitos y se determina el procedimiento para la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores”, cuyo texto es el siguiente: RESOLUCION 0437 DE 1993 “Artículo 3º. El registro tendrá validez por un (1) año, contado a partir de la fecha de su inscripción”. LA DEMANDA El actor considera que el artículo citado es violatorio de los artículos 84 de la

Constitución, 69 de la Ley 6ª de 1992, 141 de la Ley 223 de 1995 y del Decreto Reglamentario 0621 de marzo 31 de 1993. El concepto de la violación se sintetiza así: Las leyes 6ª de 1992 y 223 de 1995 establecen de manera general los requisitos que deben ser tenidos en cuenta en la actividad del exportador para efectos de que éste pueda tener derecho a la devolución de los saldos a favor en el IVA generados en operaciones de exportación, determinando como único requisito indispensable el de la inscripción. Por su parte, la disposición acusada fija la validez del citado registro en un (1) año contado a partir de la fecha de inscripción, sin tener en cuenta que las normas en las cuales se fundamentó (Ley 6ª de 1992 y Decreto 621 de 1993) no establecieron vigencia alguna para la inscripción. Al respecto destacó que la norma demandada desconoció los artículos 69 de la Ley 6ª de 1992, que adiciona el artículo 507 del Estatuto Tributario y dispone que a partir del 1° de enero de 1993 la inscripción en el registro nacional de exportadores se constituía en un requisito indispensable para los exportadores que solicitaran devoluciones o compensaciones de saldos a favor originados en operaciones desde dicha fecha y, 141 de la Ley 223 de 1995, que modificó el artículo 857 del Estatuto Tributario y previó una nueva causal para el rechazo definitivo de las solicitudes de devolución y/o compensación en el caso de exportadores, consistente en el rechazo definitivo de la solicitud cuando el saldo a favor correspondiera a

operaciones realizadas antes de cumplirse con el requisito de la inscripción en el registro nacional de exportadores previsto en el artículo 507 del Estatuto Tributario. Luego de señalar que la Ley 6ª de 1992, la Ley 223 de 1995 ni el Decreto 621 de 1993 limitaron la duración del registro en cuestión, insistió en que el acto acusado restringió el derecho de devolución de los exportadores al limitar la vigencia de la inscripción inicial en el registro nacional de exportadores a un (1) año, por lo que dicha reglamentación excedió la competencia del ejecutivo, que determina la existencia de un vicio de ilegalidad por exceso de poder. Al respecto citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Destacó que en el Concepto 0674 de la DIAN se dijo que si la ley tributaria hubiera considerado conveniente pronunciarse en torno a la vigencia del registro nacional de exportadores o la necesidad de su renovación, lo hubiera hecho expresamente en la Ley 223 de 1995, acogiendo lo previsto en el Decreto 2076 de 1993 (sic) y la Resolución del Incomex de 1993, pero no lo hizo y se limitó a exigir la inscripción. Mediante auto de julio 2 de 1999 fue admitida la anterior demanda y se negó la solicitud de suspensión provisional, providencia que a su vez fue confirmada a través del auto de agosto 27 de 1999. LA OPOSICION El apoderado del Ministerio de Comercio Exterior se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y argumentó lo siguiente: Luego de transcribir los artículos 69 de la Ley 6ª de 1992, 43 del Decreto 2076 de

1992 y 2º del Decreto 621 de 1993, señaló que el acto acusado se expidió en desarrollo del artículo 50 del Decreto 444 de 1967 y del artículo 3º del Decreto 466 de 1992, que se refieren a competencias del Incomex, y que dicho acto constituye un instrumento que desarrolla aspectos operativos que por técnica legislativa no deben estar contenidos en leyes generales, pues mediante los decretos reglamentarios se regulan los mencionados aspectos. Destacó que la validez del registro nacional de exportadores no constituye una restricción del derecho de devolución, sino que es el marco temporal para la procedencia del derecho sustancial, y que la carencia de su observancia determinaría una exigencia indefinida de un derecho. La apoderada del Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, igualmente se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, y al efecto adujo lo siguiente: La Inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, como requisito para solicitar la devolución o compensación de los impuestos descontables, fue creada por la Ley 6ª de 1992 (art. 69), como un mecanismo de control en razón a que supuestos exportadores solicitaban dicha devolución con el ánimo de defraudar al Estado sin demostrar tal calidad. En desarrollo de las facultades conferidas por los numerales 11 y 20 del artículo 189 de la Carta, fue expedido el Decreto 2076 de 1992, reglamentario de la Ley 6ª de 1992, en cuyo artículo 43 dispuso que la renovación del registro sería anual, y posteriormente fue expedido el Decreto 621 de 1993, en cuyos considerandos se

hace remisión al artículo 43 del Decreto 2076 de 1992. Con base en lo anterior, aclaró que en desarrollo de la competencia conferida por los artículos 50 del Decreto 444 de 1967 y 3° del Decreto 466 de 1992, el INCOMEX emitió la Resolución 0437 de 1993, “Por la cual se establecen los requisitos y se determina el procedimiento para la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores”, y se ratificó la validez de un (1) año del registro, contando el término a partir de la fecha de su inscripción, teniendo en cuenta que dicho término de validez de la inscripción fue determinado por el artículo 43 del Decreto 2076 de 1992. Destacó que la Ley 223 de 1995, en su artículo 129 (que adicionó el artículo 507 del E.T.) ratificó la competencia del Incomex para llevar el Registro Nacional de Exportadores, en el artículo 141 adicionó el artículo 857 del Estatuto Tributario al establecer como causal de rechazo de las solicitudes de devolución la falta del requisito del registro, y advirtió que aunque el citado artículo 141 no se refirió expresamente a la vigencia del Registro Nacional de Exportadores, en el artículo 129 de la misma ley se señaló que se tendría en cuenta el mencionado registro llevado por el Incomex, que fue reglamentado por la Resolución 0437 de 1993, la cual debe acogerse sin excepción alguna. Además el artículo 6° literal h) del Decreto 1000 de 1997, en cuanto a los requisitos para las devoluciones y compensaciones del impuesto a las ventas, estableció que debería adjuntarse

copia de la inscripción o renovación en el Registro Nacional de Exportadores, que debía encontrarse vigente. Desvirtuó la alegada violación del artículo 84 de la Constitución Política expresando que el Gobierno Nacional, en cumplimiento de una función constitucionalmente otorgada, en concordancia con el artículo 189 numeral 11 de la Constitución, aportó los mecanismos necesarios para la ejecución de la Inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, al facultar al Incomex para reglamentar el procedimiento para dicha inscripción y/o renovación, teniendo en cuenta que el Decreto 2076 de 1992 estableció una validez anual. Al respecto, sobre los alcances de la potestad reglamentaria consagrada constitucionalmente, citó y transcribió apartes de jurisprudencia del Consejo de Estado. Indicó que a su juicio, la Resolución 0437 de 1993 debe entenderse como una norma de carácter instrumental que, de acuerdo con las normas reglamentarias sobre el tema, desarrolla aspectos que por no corresponder a aspectos sustanciales en materia de devoluciones, no tenían que ser regulados por la ley, como lo es la exigencia de inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, y que de no haberse reglamentado lo establecido en el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992, dicho requisito sería inoperante para el eficaz reconocimiento del derecho sustancial contenido en la devolución de impuestos. Insistió en que la renovación del Registro Nacional de Exportadores no es un requisito más, como lo expresó el demandante, sino que constituye un mecanismo real de control para el reconocimiento del derecho sustancial a que se hizo referencia.

ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la parte demandante reiteró los argumentos expuestos en la demanda y refutó el argumento relativo a que la sola inscripción en el Registro Nacional de Exportadores se podría utilizar fraudulentamente, señalando que cuando se solicita la devolución o compensación de saldos debe demostrarse que efectivamente el exportador realizó la actividad exportadora, pues de lo contrario la Administración niega la solicitud del incentivo. La Señora Procuradora Séptima Delegada ante esta Corporación solicitó acceder a las súplicas de la demanda. Al efecto alegó que el artículo 69 de la Ley 6ª de 1992, que adiciona el artículo 507 del Estatuto Tributario, no señala un término para la vigencia de la inscripción como tampoco dicha vigencia será de un año o que al completarse dicho término, sería necesaria su renovación, por lo que el precepto acusado excede los límites consagrados en la ley al establecer una vigencia para la inscripción que la ley no contempla. Afirmó que la Resolución 0437 de 1993 regula situaciones de naturaleza fiscal y al hacerlo, en su artículo 3º limitó la vigencia de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, que no está prevista en las normas superiores. Finalmente advirtió que el Incomex no tiene competencia para reglamentar la ley o llenar los vacíos que pueda contener, pues ésta es una atribución que le corresponde al Presidente de la República, pero en todo caso, si éste ejerciera la facultad reglamentaria y señalara un término para la vigencia de la inscripción, incurriría en un exceso en el ejercicio de su potestad, porque la norma objeto de

esa posible reglamentación (art. 69 de la Ley 6ª de 1992), se refiere a un solo acto de inscripción, sin limitación temporal. CONSIDERACIONES DE LA SALA La controversia planteada a la Sala se concreta en determinar la legalidad del artículo 3º de la Resolución Nº 0437 de abril 1° de 1993, expedida por el Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, “por la cual se establecen los requisitos y se determina el procedimiento para la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores”, que establece lo siguiente: RESOLUCION 0437 DE 1993 “Artículo 3º. El registro tendrá validez por un (1) año, contado a partir de la fecha de su inscripción”. La sociedad actora aduce violación de los artículos 84 de la Constitución, 69 de la Ley 6ª de 1992, 141 de la Ley 223 de 1995 y del Decreto Reglamentario 0621 de marzo 31 de 1993, argumentando en síntesis que la disposición acusada restringió el derecho de devolución de los exportadores, al limitar la vigencia de la inscripción inicial en el Registro Nacional de Exportadores a un (1) año, por lo que dicha reglamentación excedió la competencia del ejecutivo. Por su parte, los apoderados del Ministerio de Comercio Exterior y del Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, defienden la legalidad del acto acusado por considerar que el mismo, en oposición a lo expresado por la actora, no constituye una restricción del derecho de devolución, sino que contiene una norma de carácter instrumental para el reconocimiento del derecho sustancial contenido en

la devolución de impuestos; y que dicho acto fue expedido por el INCOMEX en desarrollo de la competencia conferida por los artículos 50 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3º del Decreto 466 de 1992, ratificando la validez del registro por un (1) año, contado a partir de la fecha de su inscripción, teniendo en cuenta que dicho término fue determinado por el artículo 43 del Decreto 2076 de 1992. Al respecto se observa lo siguiente: La Resolución Nº 0437 de abril 1º de 1993 fue expedida por el INCOMEX, en ejercicio de las facultades conferidas por los artículos 50 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3º del Decreto 466 de 1992, relativos a la competencia de dicho instituto. En los considerados de la citada resolución se señala que de conformidad con el artículo 50 del Decreto Ley 444 de 1967, el INCOMEX tiene la función de llevar el Registro Nacional de Exportadores, y que de acuerdo con lo previsto en el Decreto 621 de marzo 31 de 1993, para efectos de obtener devoluciones o compensaciones por los saldos del impuesto a las ventas generados por operaciones de exportación, los exportadores deberán adjuntar la constancia de encontrarse inscritos en el Registro Nacional de Exportadores del INCOMEX. Ahora bien, el citado Decreto 621 de marzo 31 de 1993, reglamenta la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores con derecho a devolución del impuesto sobre las ventas y prorroga el plazo previsto en el artículo 43 del Decreto 2076 de 1992 para efectuar dicha inscripción. En sus considerandos, dicho decreto refiere como fundamento los artículos 69 de la Ley 6ª de 1992 y 43 del Decreto 2076 de 1992.

El artículo 69 de la Ley 6ª de 1992, que adicionó el artículo 507 del Estatuto Tributario, establece que a partir del 1º de enero de 1993 constituirá requisito indispensable para los exportadores, solicitantes de devoluciones o compensaciones por los saldos del impuesto sobre las ventas, generados por operaciones efectuadas desde tal fecha, la inscripción en el ‘Registro Nacional de Exportadores’ previamente a la realización de las operaciones que dan derecho a devolución. El citado artículo 507 íb., posteriormente fue adicionado con un inciso, en virtud de la expedición de la Ley 223 de 1995, en cuyo artículo 129 dispone que “para los efectos previstos en este artículo (507) se tendrá en cuenta el registro nacional de exportadores que lleve el Instituto Colombiano de Comercio Exterior -INCOMEX-” Por su parte, el artículo 43 del Decreto 2076 de diciembre 23 de 1992 “por el cual se reglamenta parcialmente el Estatuto tributario y se dictan otras disposiciones”, prevé que los exportadores que realicen operaciones durante el primer trimestre de 1993, que den derecho a devoluciones y/o compensaciones, deberán inscribirse en el Registro Nacional de Exportadores, y en su inciso segundo establece que “la renovación del registro será anual, y deberá efectuarse en las fechas que para el efecto señale el Gobierno Nacional”. Al respecto se destaca que el citado inciso segundo del artículo 43 del Decreto 2076 de 1992 fue objeto de demanda de nulidad y esta Sección, a través de la sentencia de febrero 4 de 2000, Expediente 9573, Consejero Ponente Dr. Germán Ayala

Mantilla, actor Carboandes S.A., se pronunció en el sentido de señalar que la disposición en cuestión se ajusta a la legalidad, por lo que se denegaron las pretensiones de la demanda. En dicha providencia la Sala se pronunció en los siguientes términos que ahora se reiteran: “De acuerdo con lo expuesto, por virtud de norma especial (art. 3º Resolución 0437 de 1993 del Incomex) emanada de la entidad encargada de atender la inscripción en el registro nacional de exportadores, es incontrovertible que tal inscripción sólo tiene una vigencia de un año, contado a partir de la fecha en que se llevó a cabo, de suerte que finalizado este término el registro no tiene validez alguna, motivo por el cual si se pretende estar cobijado por él, para acceder a los beneficios que deriva, es obligatorio inscribirse nuevamente o en otras palabras, renovar tal inscripción. “Lo anterior, porque la norma legal tributaria expresamente indicó que para efectos del beneficio pretendido (devolución y/o compensación de saldos a favor originados en actividades de exportación), era indispensable cumplir con el registro como exportador ante el INCOMEX, y por tal razón, las normas legales de carácter fiscal no contienen en sí mismas regulación sobre el procedimiento y requisitos que son competencia del INCOMEX, como autoridad encargada de conferir el referido registro. “Así las cosas, para la Sala la norma reglamentaria acusada, que precisa que no es suficiente con una inscripción inicial, como quiera que ésta debe renovarse anualmente, para efectos de tener derecho a devolución o compensación de saldos a

favor derivados de operaciones de exportación, en este aspecto resultada ajustada a la legalidad pues no contraviene la ley tributaria que se remite a las normas especiales del INCOMEX, al establecer que dicho registro será el que se adelante en tal entidad, con lo cual se somete a su reglamentación.” Así las cosas, es claro que, en oposición a lo aducido por la actora y Ministerio Público, la disposición acusada no desconoció las norma citadas como violadas, toda vez que, como ya se dijo, fue expedida por el Incomex, en desarrollo de las normas que le atribuyen sus competencias (arts. 50 del Decreto Ley 444 de 1967 y 3º del Decreto 466 de 1992), con el fin de reglamentar un aspecto estrechamente relacionado con previsiones de carácter fiscal, como lo son los requisitos para la procedencia de las solicitudes de devolución y/o compensación de saldos del impuesto sobre las ventas efectuadas por los exportadores, dentro de los cuales se encuentra el relativo a la ‘inscripción en el Registro Nacional de Exportadores’ que lleva el Instituto Colombiano de Comercio Exterior INCOMEX, cuya validez fijó en un (1) año. En consecuencia, dicha norma se ocupó de reglamentar aspectos operativos del procedimiento de devolución respecto de los exportadores, específicamente en lo referente al marco temporal de la inscripción en el Registro Nacional de Exportadores, como se explicó anteriormente, de conformidad con lo establecido en las mismas normas tributarias que se indicaron como violadas, por lo que no se presentó el alegado desconocimiento del artículo 84 de la Carta, pues precisamente a través del acto acusado se reglamentó uno de los requisitos para acceder a un

derecho, en este caso, la devolución y/o compensación de saldos del impuesto a las ventas por parte de los exportadores. Por las razones expuestas, la Sala denegará las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : Deniéganse las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y comuníquese. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario