CE-SEC4-EXP2000-N9632-2000

PROCESO DE UNICA INSTANCIA EN IMPUESTOS - Procedencia cuando el acto carece de cuantía / ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO EN UNICA INSTANCIA - Procedencia cuando el acto carece de cuantía / ACTO ADMINISTRATIVO SIN CUANTIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo ésta Corporación es competente para conocer privativamente y en única instancia del presente proceso, toda vez que en éste se controvierte en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho actos administrativos del orden nacional que carecen de cuantía. Por tanto, y dado que no se advierte causal de nulidad que invalide el proceso, la Sala procede a conocer la controversia planteada en torno a la legalidad de los actos administrativos que le impusieron a la sociedad ...., una sanción consistente en el cierre del establecimiento de comercio por un (1) día por haber incurrido en la infracción tributaria de utilizar facturas de venta con numeración repetida. FACTURACION CON NUMERACION REPETIDA - Autorización por parte de la DIAN / SANCION DE CIERRE DE ESTABLECIMIENTO - Improcedencia por autorización de la DIAN para utilizar numeración repetida / SANCION POR FACTURAS CON NUMERACION REPETIDA - Improcedencia por inducción a error por parte de la DIAN La sociedad actora si bien solicitó, obtuvo, y utilizó facturas de venta con numeración repetida, también lo es que la Administración, no obstante advertir la existencia de rangos cruzados, no los rechazó, por el contrario, autorizó la numeración repetida, permitiéndole de ésta manera expedir facturas de ventas

con numeración duplicada o repetida. De este modo, no resulta viable la sanción impuesta a la sociedad actora con fundamento en los artículos 160 de la Ley 223 de 1.995 armónico con el artículo 657 del Estatuto Tributario, porque si bien hubo infracción, ésta ocurrió por culpa de la Administración, quien a pesar de advertir la existencia de numeración repetida en la solicitud elevada por la sociedad, en lugar de rechazarla, la autorizó, para luego configurar la infracción que por su culpa concretó la sociedad al expedir facturas con la numeración que previamente había sido autorizada. En estas condiciones, es claro, que la actuación acusada ha vulnerado las disposiciones de la Resolución No.3878 de 1.996, especialmente el artículo 4º, en cuanto otorga el derecho de utilizar la numeración autorizada hasta agotarla; y la posibilidad de rechazar la solicitud, en cuyo evento, se debía autorizar una numeración provisional lo cual no ocurrió en el presente caso,

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D.C., dos (2) de junio de dos mil (2.000) Radicación número: 110001-03-27-000-1999-0038-9632

Actor: CERVECERIA UNION S.A.

Referencia : ACCION DE NULIDAD En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, la sociedad CERVECERIA

UNION S.A. identificada tributariamente con el NIT:890.900.168-1, por medio de apoderado judicial demandó el acto administrativo integrado por las Resoluciones Nos.900944 del 18 de marzo de 1.999 y 900111 del 19 de abril de 1.999, por medio del cual la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín impuso a la mencionada sociedad sanción de cierre de un (1) día del establecimiento comercial denominado “CERVECERIA UNION S.A.” por expedir facturas con numeración repetida. ANTECEDENTES El día 4 de mayo de 1.998, la División para el Control y Penalización Tributaria de la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín, expidió el Auto de Verificación o Cruce No.U.A.E. DIAN-5911-1-48-78-112670 con el objeto de verificar el cumplimiento de las obligaciones tributarias en materia de facturación de acuerdo con lo establecido en los artículos 615, 616, 616-1, 617, 618, 618-3, y decretos 390/96, 1165/96 y Resoluciones 3878 y 5709 de 1.996, o si se configuraba lo establecido en los artículos 640y/o 657 literal b) del Estatuto Tributario. Teniendo en cuenta los resultados del cruce de verificación en donde se estableció que la sociedad ha expedido facturas de venta con numeración repetida (desde la número 41.300 hasta la número 47.100), la misma oficina expidió el Pliego de Cargos No.59-11-48-377-5, mediante el cual propuso como sanción el cierre del establecimiento de comercio denominado “CERVECERIA

UNION S.A.” por un (1) día de acuerdo con el artículo 160 de la Ley 223/95 y literal b) del artículo 657 del Estatuto Tributario. A través de su representante legal la sociedad dio respuesta al pliego de cargos con argumentos como que “La administración de Impuestos y Aduanas Nacionales, al momento de recibir la solicitud de autorización de numeración para facturación debidamente presentada por Cervecería Unión S.A. tuvo pleno conocimiento de que la misma presentaba rangos cruzados, y a pesar de ello autorizó la utilización de numeración para facturación en la forma en que las relacionó en su artículo primero; dejando incluso constancia expresa en su acápite que había “solicitud con rangos cruzados”. Por medio de la Resolución No.900944 del 18 de marzo de 1.999, la División de Liquidación de la misma administración impuso a la sociedad en mención la sanción anunciada, advirtiéndole que, en caso de reincidencia, la sanción seria la establecida en el artículo 47 de la Ley 223/95. La mencionada oficina manifestó que la sociedad en el momento de solicitar la resolución de autorización de facturación debe tener en cuenta los rangos y prefijos de numeración que tiene para no caer en el error de solicitar numeración repetida. Así mismo, aclaró, que la circunstancia de obtener resolución de autorización de numeración con rangos cruzados, no exime a la sociedad de la sanción por la utilización de facturación con numeración repetida, de acuerdo con lo establecido en el artículo 160 de la Ley 223/95. Contra la anterior resolución el representante legal de la sociedad interpuso

recurso de reposición, oportunidad en la cual, luego de concretar los motivos de inconformidad, solicitó reponer el acto recurrido y en su lugar declarar que no hay lugar a sancionar a la compañía por haber obrado en ejercicio de autorizaciones que la propia DIAN, le había otorgado. A través de la Resolución No.900111 del 19 de abril de 1.999, la misma dependencia oficial decidió el recurso, confirmando en todas sus partes el acto administrativo recurrido con argumentos similares a los expuestos en el acto administrativo impugnado. LA DEMANDA El apoderado judicial de la sociedad actora considera que los actos acusados adolecen de nulidad, según el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, por infracción de las normas en que deberían fundarse, y por violación al derecho constitucional a la presunción de buena fé, al debido proceso y a la libre actividad económica, así como a la eficacia de los actos administrativos. Concretamente, estima que los actos acusados infringieron los artículos 83 y 363 de la Constitución Política; 160 de la Ley 223/95; 657, 683 y 684-2 del Estatuto Tributario; 62, 64 y 73 del Código Contencioso Administrativo; 29-3 del Código Penal; y, 2 - de la Resolución 3878 de 1.996 expedida por el Director de Impuestos y Aduanas Nacionales. En el concepto de violación, en síntesis, precisó que la Resolución 3878 de 1.996 (artículo 2) impuso un deber a los obligados a expedir facturas, consistente en solicitar autorización de numeración de las mismas, y también un derecho,

consistente en expedir, “esto es, utilizar, las facturas cuya numeración se les autoriza.” Como tal autorización se otorga mediante acto administrativo de la DIAN, el mismo está sujeto a la normatividad prevista en el Código Contencioso Administrativo, motivo por el cual tal autorización no puede ser revocada sin el consentimiento expreso y por escrito del respectivo titular. Agrega que su representada solicitó y obtuvo autorización para numerar facturas a través de la Resolución No.11000005371 del 16 de diciembre de 1.996, del Jefe de la División de Recaudación de la Administración de Impuestos y Aduanas de Medellín, la cual le confería el derecho para numerar y por supuesto para expedir las facturas con la numeración autorizada, por tanto, si la sociedad estaba autorizada por la DIAN para numerar y utilizar unas facturas, así fuese con rangos cruzados, como se observó en tal resolución, no podía sancionársele por obrar conforme a lo que el mismo acto le había permitido. A su juicio, sancionarla por ello implica, en primer lugar, una revocatoria tácita de la resolución, y sobre todo, una transgresión al principio de buena fe que consagra el artículo 83 de la Carta. También desconocieron los actos acusados principios fundamentales del “derecho punitivo”, como el que establece que sólo pueden sancionarse comportamientos antijurídicos, como lo dispone el artículo 29-3 del Código Penal, aplicable por analogía al derecho sancionatorio. Como la sociedad actuó en ejercicio de un derecho otorgado en un acto administrativo que goza de la presunción de legalidad, su conducta no podía ser antijurídica y, por ende, no era sancionable así fuese por la vía de una infracción

tributaria. Al respecto se remitió a la sentencia C-690 de la Corte Constitucional para demostrar que tales principios se aplican en el derecho tributario. Añade que también hace parte del derecho sancionatorio, el principio de favorabilidad, que junto con los principios de justicia y equidad que consagra el sistema tributario se han violado, cuando, como en el caso presente, se sanciona al contribuyente por obrar conforme a autorización que la propia administración le ha otorgado. Explica, por último, que se ha vulnerado el artículo 657 del Estatuto Tributario, al imponérsele la sanción de cierre por evasión, sin que se hubiera configurado el requisito de “evasión” a que alude tal disposición. CONTESTACION A LA DEMANDA La Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales , mediante apoderado judicial, y en escrito presentado por fuera del término de fijación en lista solicitó denegar las súplicas de la demanda por las siguientes razones: A su juicio la utilización de facturas por parte de la sociedad actora con numeración repetida o duplicada, no se justifica como pretende aquélla con la resolución de autorización, porque no puede pretender pretextar doblemente su propia culpa como eximente de responsabilidad: la primera vez, al presentar a sabiendas, la solicitud de numeración con rangos repetidos; y la segunda, al utilizarlas, a pesar de que, como lo ha reconocido la propia actora, se señaló en la resolución “que esta presentaba rangos cruzados”. Además, la parte actora no puede pretender que la actuación desconoció el principio de buena fe, cuando precisamente su observancia llevó a la

administración a autorizar la numeración de las facturas en la forma en que aquélla lo solicitó, esto es, con rangos cruzados. Señaló que si en gracia de discusión se aceptara que la administración cometió un error al autorizar la numeración de las facturas en la forma en que lo solicitó la sociedad, ( y a pesar de la señalada advertencia sobre este hecho), es incuestionable que ello obedeció a la actitud negligente y culposa de la propia actora, circunstancia por la cual no se puede admitir como eximente de responsabilidad. Sobre el principio de la buena fé citó la sentencia C-054 de la Corte Constitucional. Anotó, finalmente, que si se aceptara que la administración debió rechazar la numeración de las facturas con rangos repetidos, el hecho de haberlas autorizado pero con la expresa advertencia de que estas presentaban rangos cruzados, no convalida la irregular utilización. ALEGATOS DE CONCLUSION La parte demandada, en los alegatos de conclusión reiteró los argumentos expuestos con oportunidad de la contestación a la demanda, y reiteró que la expedición de la resolución de autorización de numeración de las facturas, no enervan su propia responsabilidad, en la medida en que, además de que dicho acto se expidió a instancia suya, y en la forma en que se solicitó, en el mismo se le advirtió que la numeración estaba repetida. La parte actora, por su parte, también repitió los argumentos expuestos en el concepto de violación de la demanda, y solicitó declarar la nulidad de las resoluciones impugnadas y declarar que la sociedad Cervecería Unión S.A. no incurrió en la infracción tributaria que originó la sanción discutida.

EL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Sexta Delegada en lo Contencioso ante el Consejo de Estado en su concepto de fondo estima que los argumentos de la demanda no deben ser acogidos, por las siguientes razones: La sociedad fue sancionada no por utilizar las facturas con la numeración que la DIAN había autorizado, sino por expedir facturas de venta “con numeración repetida desde la número 11300 hasta la número 17100”, irregularidad que da lugar a la sanción que señala el artículo 657, literal b) del Estatuto Tributario armónico con el artículo 160 de la Ley 223/95. Advierte que la Resolución No.900944 del 18 de marzo de 1.999 no revocó el acto administrativo en virtud del cual la Administración autorizó a la sociedad para que realizara la numeración de las facturas en la forma en que aquella lo solicitó, por lo cual, no violó el artículo 73 del C.C.A. Así mismo, indica, que la circunstancia de que la sociedad hubiera expedido facturas de venta con numeración repetida, indica que la Administración desvirtuó la presunción de buena fé que establece el artículo 83 de la C.P. Además, puso de manifiesto que no es cierto que la sociedad hubiera actuado en ejercicio de una autorización concedida por la Administración, porque ésta en la Resolución No.110000005371 del 16 de diciembre de 1.996, simplemente la autorizó para que expidiera las facturas con “prefijos” PO Números 000000170 a 00000000250, DT Números 0000000001 a 0000000000250, PS Números 0000000010 a 0000000000000250 y PU Números 000000000090 a

00000000000250 y facturas números 00000000000001 a 00000000200000 y 0000000041300 a 0000000047100 y no para expedir facturas de venta con numeración repetida. Por ende, concluyó que no se vulneró el artículo 83 de la Carta y tampoco el artículo 29, numeral 3 del C.P., porque las normas de este Código no son aplicables al ejercicio de la facultad sancionatoria que la ley le confiere a la DIAN, sino las consagradas en el Estatuto Tributario Nacional; conforme al cual la irregularidad en que incurrió la sociedad es sancionable. En relación con la aplicación del principio de favorabilidad, advirtió, que en el presente caso, no existen dudas, ya que la administración demostró que la sociedad había incurrido en una irregularidad sancionable. Finalmente, anotó, que no es cierto que la administración le hubiera impuesto a la sociedad “la sanción de clausura por un (1) día del establecimiento de comercio CERVECERIA UNION S.A.” ubicado en la carrera 50ª No.38-39 de ITAGUI, por evasión de impuestos, puesto que la sanción se impuso por un hecho diferente: por expedir facturas de venta “con numeración repetida.” CONSIDERACIONES DE LA SECCION De conformidad con lo dispuesto en el artículo 128 del Código Contencioso Administrativo ésta Corporación es competente para conocer privativamente y en única instancia del presente proceso, toda vez que en éste se controvierte en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho actos administrativos del orden nacional que carecen de cuantía. Por tanto, y dado que no se advierte causal de nulidad que invalide el proceso, la

Sala procede a conocer la controversia planteada en torno a la legalidad de los actos administrativos que le impusieron a la sociedad CERVECERIA UNION S.A, una sanción consistente en el cierre del establecimiento de comercio por un (1) día por haber incurrido en la infracción tributaria de utilizar facturas de venta con numeración repetida. Las normas en las cuales se fundamentó la actuación administrativa son los artículos 160 de la Ley 223 de 1.995, y el literal b) del artículo 657 del Estatuto Tributario. Según el artículo 160 de la Ley 223 de 1.995, los obligados a facturar “que obtengan o utilicen facturas de venta o de compra con numeración duplicada se harán acreedores a la sanción señalada en el literal b) del artículo 657.” El artículo 657 del Estatuto Tributario consagra por su parte la sanción de clausura de establecimiento, la cual “se aplicará clausurando por un (1) día el sitio o sede respectiva, del contribuyente, responsable o agente retenedor, mediante la imposición de sellos oficiales que contendrán la leyenda “cerrado por evasión”.” Ahora bien, los hechos que sirvieron de base a la actuación son los siguientes: la Administración de Impuestos Nacionales de Medellín con el propósito de determinar el cumplimiento de las obligaciones tributarias en materia de facturación en cabeza de la sociedad actora, expidió un Auto de Verificación o Cruce, cuyo resultado aparece en el acta respectiva, en la cual se dejó la siguiente constancia: “ La sociedad incurrió en rangos cruzados en lo que corresponde

a la Resolución No.110000005371 de Dic.16/96 y por las facturas de venta 41.300 - 47.100 como quiera que este intervalo lo incluye a su vez el intervalo 1-200.000 de la misma resolución. Se anexa fotocopia de las facturas de venta 47.095” (fl.104.c.a.) Por su parte, la Resolución No.110000005371 del 16 de diciembre de 1.996, “Por medio de la cual se resuelve una solicitud de autorización de numeración de facturación”, advierte que la solicitud tiene “rangos cruzados”; no obstante, en la parte resolutiva de la misma autoriza a la sociedad CERCECERIA UNION S.A. la siguiente numeración de facturas de venta: Tipo factura Prefijo Desde el No. Hasta el No. 01 Papel --PO 0 0 00000000170 0000000000250 01 Papel --DT 0 0 00000000001 0000000000250 01 Papel --D I 0000000000001 0000000000250 01 Papel --PS 0 0 00000000010 0000000000250 01 Papel --PU 0000000000090 0000000000250 01 Papel ----- 0 0 0 0000000001 0000000200000 01 Papel ----- 0 0 00000041300 0000000047100 Teniendo cuenta lo anterior, la Sala estima que la sociedad actora si bien solicitó, obtuvo, y utilizó facturas de venta con numeración repetida, también lo es que la Administración, no obstante advertir la existencia de rangos cruzados, no los rechazó, por el contrario, autorizó la numeración repetida, permitiéndole de

ésta manera expedir facturas de ventas con numeración duplicada o repetida. De este modo, no resulta viable la sanción impuesta a la sociedad actora con fundamento en los artículos 160 de la Ley 223 de 1.995 armónico con el artículo 657 del Estatuto Tributario, porque si bien hubo infracción, ésta ocurrió por culpa de la Administración, quien a pesar de advertir la existencia de numeración repetida en la solicitud elevada por la sociedad, en lugar de rechazarla, la autorizó, para luego configurar la infracción que por su culpa concretó la sociedad al expedir facturas con la numeración que previamente había sido autorizada. En estas condiciones, es claro, que la actuación acusada ha vulnerado las disposiciones de la Resolución No.3878 de 1.996, especialmente el artículo 4º, en cuanto otorga el derecho de utilizar la numeración autorizada hasta agotarla; y la posibilidad de rechazar la solicitud, en cuyo evento, se debía autorizar una numeración provisional lo cual no ocurrió en el presente caso, por cuanto, como se ha puesto de presente, se expidió la autorización de toda la numeración incluida por la sociedad en la respectiva solicitud, tal y como se evidencia en la parte resolutiva de la Resolución de autorización a espacio transcrita. Como lo ha puesto de manifiesto la parte demandante, en la actuación acusada se ha vulnerado el principio de buena fé consagrado en el artículo 83 de la Carta, pues este opera en relación con las actuaciones de las autoridades públicas, y también en relación con las actuaciones de los particulares, y la realidad procesal es que la Administración a sabiendas de la existencia de “rangos cruzados” en lugar de rechazarla como era su deber la autorizó a través de la Resolución

No.110000005371 del 16 de diciembre de 1.996 sin que pueda ahora escudarse en la misma para imponer la sanción. En corolario de lo anterior, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho iniciada por la sociedad actora contra el acto administrativo que le impuso sanción de Cierre Temporal del Establecimiento, tiene vocación de prosperidad, razón por la cual las súplicas de la demanda habrán de ser acogidas. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A 1º. ANULAR las Resoluciones Nos.900944 del 18 de marzo de 1.999 y 900111 del 19 de abril de 1.999, originarias de la Administración de Impuestos y Aduanas Nacionales de Medellín. 2º. DECLARAR que la sociedad CERVECERIA UNION S.A. identificada tributariamente con el NIT. 890.900.168, no ha incurrido en la infracción tributaria de utilizar facturas con numeración repetida en lo que hace a la Resolución No.1100000005371 del 16 de diciembre de 1.997, sancionable con la Clausura Temporal (un día) del Establecimiento. Cópiese, Notifíquese, Comuníquese y Envíese copia al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMAN AYALA MANTILLA

-Presidente de la SecciònJULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GOMEZ LEYVA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

-Secretario-