CE-SEC4-EXP2000-N9633-2000

CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR - Tratamiento tributario / FONDOS DE EMPLEADOS - Tratamiento tributario / ASOCIACION GREMIALTratamiento tributario / CONTRIBUYENTE DEL REGIMEN ORDINARIO Con la entrada en vigencia de la Ley 488 de 1998 se modificó expresamente el artículo 19 del estatuto tributario como quiera que las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales que se hayan cobijados por esta norma y por tanto eran consideradas como contribuyentes con r‚gimen especial, pasaron a ser contribuyentes del r‚gimen ordinario con respecto a los ingresos generados en actividades industriales, comerciales y financieras distintas a la inversión de su patrimonio, diferentes a las relacionadas con salud, educación, recreación y desarrollo social. Sin embargo, el artículo 19-2 adicionado para este fin por la referida ley, estableció también que dichas entidades no se encuentran sometidas a renta presuntiva. Así las cosas, para la Sala no es suficiente el hecho de que las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales que tributaran antes del 31 de diciembre de 1998 estuvieran cobijadas bajo un r‚gimen especial, para que tal circunstancia también les permitiera sustraerse de suscribir los títulos de deuda pública obligatorios a partir de 1999, con el argumento de que no poseían patrimonio líquido el año anterior, esto es, en 1998. BONOS DE SEGURIDAD PARA LA PAZ-Suscripción obligatoria a partir de

1999/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LOS TRIBUTOS/ PATRIMONIO LIQUIDO

PARA SUSCRIBIR BONOS DE SOLIDARIDAD -Determinación Como quiera que los Bonos de Solidaridad para la Paz resultan obligatorios a partir de 1999, según la ley expedida en 1998 y a las cajas de compensación familiar, asociaciones gremiales y fondos de empleados no se les est exigiendo la inversión con anterioridad a tal fecha, no se entiende el cargo de violación del artículo 338 de la Constitución Política, que consagra el principio de legalidad de los tributos, como quiera que no tienen el carácter de impuesto al constituir una inversión de carácter forzoso redimible en los términos de la Ley 487 de 1998, a lo cual no le es aplicable la citada norma constitucional pues por el hecho de que deban suscribirse sobre le patrimonio líquido del año anterior, 1998, con ello no se varía el carácter de inversión sino que simplemente se estableció la base sobre la cual debe calcularse el monto de la inversión forzosa sin modificar para nada el r‚gimen impositivo de estas entidades. Por último se aclara, que el hecho de que las entidades tantas veces mencionadas, fueren contribuyentes con r‚gimen especial hasta la entrada en vigencia de la Ley 488 de 1998, para nada impide que puedan y deban suscribir los títulos de deuda pública, de una parte, al ser determinable su patrimonio líquido en los términos del artículo 3 de la Ley 487 de 1998 y sin que por tal razón pueda entenderse que el establecer patrimonio líquido, únicamente para adquirir los Bonos de Solidaridad para la Paz, implique la modificación del r‚gimen impositivo pues a ésta conclusión no se llega del texto

legal, y de otra parte, porque no se encuentran dentro de las excepciones establecidas para tal efecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiocho (28) de enero de dos mil (2000).

Actor: CARLOS ALFREDO RAMIREZ GUERRERO Referencia: ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD, El ciudadano CARLOS ALFREDO RAMIREZ GUERRERO en ejercicio de la acción pública de nulidad, acusó el Concepto N° 048694 expedido el 25 de mayo de 1999 por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, a través de su oficina nacional de normativa y doctrina.

EL ACTO ACUSADO Corresponde al Concepto N° 048694 del 25 de mayo de 1999, publicado en el Diario Oficial N° 43.590 de fecha 31 de mayo del mismo año, según el cual las entidades mencionadas en el artículo 19-2 del Estatuto Tributario, se encuentran obligadas a suscribir los Bonos de Seguridad para la Paz, siempre y cuando perciban los ingresos de actividades industriales, comerciales y financieras y en actividades distintas de la inversión de su patrimonio diferentes de las relacionadas con salud, educación, recreación y desarrollo social. DEMANDA Esgrimió que en atención a que el impuesto sobre la renta es un tributo de período y a que cualquier disposición legal que se expida regulándolo, no puede aplicarse sino a partir del 1 de enero del año siguiente, la Ley 488 de 1998 publicada el 24 de diciembre de ese año, que modificó el artículo 19 del Estatuto

Tributario según venía de la Ley 223 de 1995, resulta aplicable desde el 1 de enero de 1999. Conforme a ello, la Administración a través del concepto demandado pretende hacer producir efectos a la Ley 488 antes del 1 de enero de 1999, al obligar a la cajas de compensación familiar a realizar la inversión en Bonos de Solidaridad para la Paz sobre hechos existentes u ocurridos en 1998, sin ser aplicable todavía so pena de vulnerar el inciso final del artículo 338 de la Constitución Política. El fundamento del acto acusado fue el parágrafo 1 del artículo 4 de la Ley 487 de 1998, que remitió a los artículos 19 y 19-2 del Estatuto Tributario, como fue modificado el primero y adicionado al Estatuto Tributario el segundo, mediante el artículo 1 de la Ley 488 de ese mismo año, con lo cual dio aplicación a éstas nuevas normas que aun no resultaban aplicables. Advirtió, que desde la expedición de la Ley 223 de 1995 hasta el 31 de diciembre de 1998, las cajas de compensación familiar fueron contribuyentes del impuesto sobre la renta según el régimen tributario especial, esto es, sobre el excedente gravable de ingresos sobre egresos y a la tarifa señalada en los artículos 356 a 358. Adujo que según el artículo 19-1 del Estatuto Tributario, adicionado por la Ley 488, estas cajas no tuvieron el 31 de diciembre de 1998, ni tendrán a 31 de diciembre de 1999 el patrimonio líquido para efectos tributarios a que se refiere el parágrafo 2 del artículo 3 de la Ley 487 y que constituye la base para determinar

la renta presuntiva del año siguiente. De manera que al no poseer patrimonio con efectos en el impuesto sobre la renta, al término de 1998 y de 1999, la cajas no tienen la obligación de suscribir los Bonos de Solidaridad para la Paz pues en relación con ellas no es posible el supuesto de hecho de la obligación. OPOSICIÓN La apoderada de la Nación explicó que la obligación de suscribir bonos de paz nació en la fecha de publicación de la Ley 487 de 1998, por no tratarse de algún tipo de impuesto, de suerte que la ley entro en vigencia inmediatamente. A su juicio, la remisión que efectúa la Ley 488, debe entenderse sobre la Ley 487 como quiera que fueron publicadas el mismo día. La Ley 487 de 1998 estableció en el parágrafo 1 del artículo 4 que las entidades relacionadas en los artículos 19, 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto Tributario, no se encuentran obligados a suscribir la inversión forzosa en bonos de paz. Sin embargo, al expedirse la Ley 488 de 1998 que contiene la reforma tributaria, se derogó el numeral 3 del artículo 19 del Estatuto Tributario, al que hace remisión el artículo 4 de la Ley 487 del mismo año e introdujo el artículo 19-2, el cual incluyó en la categoría de contribuyentes del impuesto sobre la renta a las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales que obtengan ingresos de actividades industriales, comerciales y financieras y en actividades distintas a la inversión de su patrimonio diferentes a las relacionadas

con salud, educación, recreación y desarrollo social. Esgrimió que el artículo 338 de la Constitución Política no se aplica para el caso de inversiones forzosas, pues la norma se refiere al principio de legalidad de los tributos y los bonos no son impuesto, sino una inversión que puede ser redimida por su valor nominal en dinero o destinada al pago de impuestos, anticipos, retenciones, intereses y sanciones administrados por la DIAN. Con ellos el legislador acudió a la figura de empréstito forzoso y temporal al exigirlos coactivamente a personas naturales y jurídicas, a cambio de títulos negociables. La vigencia especial que para tributos consagra el artículo 338 de la Constitución Política, no es aplicable a las inversiones constituidas mediante los bonos para la paz, ya que al no ser impuestos no puede considerarse que empiecen a regir a partir del período siguiente a aquél en el cual la ley entró en vigencia. Adujo que es claro que el artículo 19-2 adicionado por la Ley 488 de 1998, para efectos de los bonos de paz, empezó a regir desde la fecha de vigencia de la ley. También invocó la aplicación restrictiva de las normas que consagran beneficios fiscales, de suerte que las únicas excepciones que proceden son las taxativamente enumeradas en el artículo 4 de la Ley 487 de 1998. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora insistió en la violación al artículo 338 de la Constitución Política, toda vez que cualquier acto que pretenda hacer producir efectos a una nueva regulación antes del 1 de enero del año siguiente, viola por falta de aplicación la normatividad objeto de cambio.

Concluyó que el nuevo régimen de las cajas de compensación familiar, contenido en el artículo 1 de la Ley 488 de 1998, comenzó a producir efectos el 1 de enero de 1999. La parte demandada alegó que la simple remisión que hace la Ley 487 a la norma tributaria, no puede confundir la inversión forzada con el impuesto sobre la renta, máxime cuando la Ley 488 entró a regir el mismo día que la Ley 487, de suerte que dentro de las entidades exceptuadas de la suscripción de bonos, no se incluyen las cajas de compensación familiar porque no aparecen dentro del artículo 19, vigente para el 28 de diciembre de 1998. El ministerio público estimó que las cajas de compensación familiar no se encuentran cobijadas por la excepción de que trata la Ley 487 de 1998, tal como lo reconoció el acto acusado, al ser derogado el numeral 3 del artículo 19 del Estatuto Tributario, por lo que solicitó que se nieguen las súplicas de la demanda. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso que ocupa la atención de la Sala se discute la legalidad del Concepto 048694 emanado de la Dirección de Impuestos Nacionales, según el cual las entidades que menciona el artículo 19-2 del Estatuto Tributario, se encuentran obligadas a suscribir los Bonos de Solidaridad para la Paz, siempre y cuando perciban los ingresos de actividades industriales, comerciales y financieras y en actividades distintas de la inversión de su patrimonio, diferentes de las relacionadas con salud, educación, recreación y desarrollo social. Los Bonos de Seguridad para la Paz, fueron instituidos por la Ley 487 de 1998

“Por medio de la cual se autoriza el endeudamiento público interno y se crea el fondo de inversión para la paz”, que según sus antecedentes legislativos, tuvo por objeto “adoptar herramientas financieras que permitan desarrollar actividades encaminadas a la consecución de una convivencia pacífica de la sociedad colombiana”, motivo por el cual “tiene como propósito generar una fuente de recursos excepcional y temporal de financiación que permita al Estado la materialización de la política de paz y el desarrollo de sus planes complementarios”. (Gaceta del Congreso 171, página 43). Así, el legislador autorizó al Gobierno Nacional para emitir títulos de deuda pública interna, hasta por la suma de dos billones de pesos, denominados “Bonos de Solidaridad para la Paz”, con un plazo de siete años y redimibles por su valor nominal en dinero, tal como lo establecen los artículos 1 y 2 de la Ley 487 de 1998. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 4 de la referida ley, los Bonos de Solidaridad para la Paz, que constituyen una inversión de carácter forzoso y temporal, deben ser adquiridos en forma obligatoria por todas las personas naturales o jurídicas, cuyo patrimonio líquido a 31 de diciembre de 1998 exceda los doscientos diez millones de pesos ( $210’000.000 ) y por quienes, pese a no tener el patrimonio señalado, deseen suscribirlos en forma voluntaria. Así, deben suscribirse como una inversión de carácter forzoso cuando el patrimonio sea igual o superior al monto señalado, con carácter temporal porque debe efectuarse sólo en los años de 1999 y 2000. La Corte Constitucional se pronunció el 31 de julio de 1999, sentencia C-476,

respecto de la constitucionalidad parcial del artículo 4 de la Ley 487 de 1998, donde efectuó las siguientes precisiones pertinentes en el caso que se discute en esta oportunidad. 4.4. “Independiente de la discusión doctrinal sobre si esta clase de empréstitos tienen el carácter impositivo de los tributos, o si la inversión de que trata la ley acusada es un impuesto o no, asunto que no se analizará en esta providencia por no ser el punto que se debate, es claro que el legislador, al momento de diseñar cualquier instrumento para que las personas contribuyan con el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, y una de ellas es, sin lugar a dudas la paz, debe dar aplicación a principios tales como el de la equidad y justicia que exige la Constitución (artículo 95, numeral 7), para que estos mecanismos, que no necesariamente han de ser impuestos, no se conviertan en medios que hagan la situación los sujetos obligados desventajosa o gravosa. 4.5. El legislador, al expedir la ley 487 de 1998 y en desarrollo del deber constitucional que impone la Constitución a los habitantes del territorio colombiano no sólo de contribuir con el financiamiento y gastos del Estado (artículo 95, numeral 7) sino de cooperar con la obtención y mantenimiento de la paz, que, en los términos del artículo 22 de la Constitución, es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento, optó por imponer a las personas naturales y jurídicas, en proporción al valor del patrimonio líquido poseído a 31 de diciembre de 1998, financiar los programas y

proyectos que se diseñen para la obtención de la paz en el territorio nacional, a través de la inversión en títulos emitidos por el Gobierno Nacional. Para el efecto, estableció que sólo las personas naturales o jurídicas con patrimonio líquido que exceda los doscientos diez millones de pesos ($ 210.000.000.oo) al 31 de diciembre de 1998, estarían obligadas a adquirir los mencionados títulos. Patrimonio líquido que, en términos del artículo 282 del Estatuto Tributario, al que expresamente remite el parágrafo 2 del artículo 3 de la ley 487 de 1998, se determina restando del patrimonio bruto poseído por el contribuyente el último día del año o período gravable, el monto de las deudas vigentes a cargo de éste, en esa fecha. El patrimonio líquido, entonces, está constituido por el total de los bienes y derechos apreciables en dinero poseídos por el contribuyente en el último día del año o período gravable (patrimonio bruto), menos las deudas adquiridas por éste y vigentes al finalizar el respectivo año o período gravable.” En forma taxativa el parágrafo 1 del artículo 4 de la ley, estableció quienes no se encuentran obligados a realizar la inversión refiriéndose así a las entidades señaladas en los artículos 19, 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto Tributario, así como las entidades oficiales y sociedades de economía mixta de servicios públicos domiciliarios, de transporte masivo, industrias licoreras oficiales, loterías del orden territorial, las entidades oficiales y sociedades de economía mixta que

desarrollen las actividades complementarias definidas en la Ley 142 de 1994, las sociedades que se encuentren en trámite concordatario o de liquidación obligatoria o las entidades sometidas a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria que les hayan decretado la liquidación o que hayan sido objeto de toma de posesión. De otra parte, con la entrada en vigencia de la Ley 488 de 1998 se modificó expresamente el artículo 19 del Estatuto Tributario, como quiera que las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales que se hayan cobijados por esta norma y por tanto eran consideradas como contribuyentes con régimen especial, pasaron a ser contribuyentes del régimen ordinario con respecto a los ingresos generados en actividades industriales, comerciales y financieras distintas a la inversión de su patrimonio, diferentes a las relacionadas con salud, educación, recreación y desarrollo social. Sin embargo, el artículo 19-2 adicionado para este fin por la referida ley, estableció también que dichas entidades no se encuentran sometidas a renta presuntiva. Conforme a lo anterior, es claro que previa a la expedición de la Ley 488 de 1998, las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales tenían la calidad de contribuyentes, pero su sistema de tributación estaba regido por las normas especiales consagradas en los artículos 356 y siguientes del Estatuto Tributario, que básicamente las sometían al impuesto sobre la renta en relación con el beneficio neto o excedente a la tarifa única del 20%, permitiéndoles gozar de exención sobre tal beneficio neto cuando fuere

destinado directa o indirectamente, el año siguiente a aquél en el cual se obtuvo, a programas que desarrollen su objeto social, en los términos del artículo 359 del Estatuto Tributario. Así las cosas, para la Sala no es suficiente el hecho de que las cajas de compensación familiar, los fondos de empleados y las asociaciones gremiales que tributaran antes del 31 de diciembre de 1998 estuvieran cobijadas bajo un régimen especial, para que tal circunstancia también les permitiera sustraerse de suscribir los títulos de deuda pública obligatorios a partir de 1999, con el argumento de que no poseían patrimonio líquido el año anterior, esto es, en 1998. En efecto, tal como claramente lo señaló la Corte Constitucional en el fallo citado, la misma Ley 487 de 1998 precisó en su artículo 3, que deben efectuar la inversión forzosa en Bonos de Seguridad para la Paz durante los años de 1999 y 2000, las personas naturales y jurídicas cuyo patrimonio líquido a 31 de diciembre de 1998 exceda a doscientos diez millones de pesos ( $210’000.000 ) y para efectos de lo dispuesto en esta ley, se considera patrimonio líquido el determinado de conformidad con las disposiciones del libro primero del Estatuto Tributario que regula los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. Es así como independientemente de su obligación de tributar por renta presuntiva que invoca el actor, las entidades antes señaladas están en la capacidad de determinar su patrimonio líquido para efectos de suscribir los Bonos de Seguridad

para la Paz, como quiera que es la misma ley especial, 487 de 1998, la que le indica expresamente que para tal fin, esto es, para determinar el patrimonio líquido para efectos de lo dispuesto en la citada ley, debe acudir a las disposiciones del libro primero del Estatuto Tributario, dentro de las que se halla el artículo 282 que indica cómo debe calcularse aquel. Como quiera que los Bonos de Solidaridad para la Paz resultan obligatorios a partir de 1999, según la ley expedida en 1998, y a las cajas de compensación familiar, asociaciones gremiales y fondos de empleados no se les está exigiendo la inversión con anterioridad a tal fecha, no entiende la Sala el cargo de violación del artículo 338 de la Constitución Política, que consagra el principio de legalidad de los tributos, como quiera que no tienen el carácter de impuesto al constituir una inversión de carácter forzoso redimible en los términos de la Ley 487 de 1998, a lo cual no le es aplicable la citada norma constitucional pues por el hecho de que deban suscribirse sobre el patrimonio líquido del año anterior, 1998, con ello no se varia el carácter de inversión sino que simplemente se estableció la base sobre la cual debe calcularse el monto de la inversión forzosa sin modificar para nada el régimen impositivo de estas entidades. Por último se aclara, que el hecho de que las entidades tantas veces mencionadas, fueren contribuyentes con régimen especial hasta la entrada en vigencia de la Ley 488 de 1998, para nada impide que puedan y deban suscribir los títulos de deuda pública, de una parte, al ser determinable su patrimonio

líquido en los términos del artículo 3 de la Ley 487 de 1998 y sin que por tal razón pueda entenderse que el establecer patrimonio líquido, únicamente para adquirir los Bonos de Solidaridad para la Paz, implique la modificación del régimen impositivo pues a ésta conclusión no se llega del texto legal, y de otra parte, porque no encuentran dentro de las excepciones establecidas para tal efecto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : DENIÉGANSE las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Se deja constancia de que esta providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

DELIO GÓMEZ LEYVA JULIO E. CORREA RESTREPO

RAUL GIRALDO LONDOÑO

Secretario