CE-SEC4-EXP2000-N9685-2000

PERIODO IMPRODUCTIVO EN ZONA DEL RIO PAEZ - Término límite / EMPRESA EN ZONA DEL RIO PAEZ - Similitud de fecha de instalación y establecimiento de la empresa / TERMINO DE PERIODO IMPRODUCTIVO EN LA LEY PAEZ - Límite máximo de 5 años / RENTA EXENTA POR LEY PAEZTérmino del período improductivo / ARTÍCULO 2 y 14 DEL DECRETO 529 DE 1996 - Nulidad parcial La fecha de instalación de la empresa, es el momento a partir del cual en términos generales se inicia el período improductivo, porque se inicia su primera etapa, la de prospectación, es la misma fecha de establecimiento de la empresa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2 inciso primero, 3 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 218 de 1995, pues en el artículo 2 inciso primero de la referida disposición se prevé la exención de la renta, entre otras, para las empresas que se “instalen efectivamente en la zona afectada”; el artículo 3 ibídem, prescribe que para efectos del inciso primero del artículo segundo de la norma “se considera efectivamente establecida una empresa” cuando ésta cumpla los requisitos allí previstos, y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 218 de 1995, se refiere al término dentro del cual se deben constituir las nuevas empresas para que se entiendan como instalación de nuevas empresas. Ahora bien, si en términos generales con la fecha de instalación o establecimiento de la nueva empresa empieza su período improductivo, y si el mismo termina obviamente cuando empieza la fase productiva, es evidente que el período improductivo a que aluden las normas acusadas es el mismo período a que

se refiere el parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de 1995. Así las cosas, la última norma en mención está limitando a un plazo máximo de cinco años el período improductivo para que la empresa pueda gozar de la exención de la renta prevista en esa misma ley. Las normas acusadas, por su parte, limitaron ese máximo a tres años y medio, limitación que, a juicio de la Sala, implica desconocimiento de la norma legal en mención, pues si bien la misma utiliza el término “podrá”, y dicha expresión da la idea de facultad, tal facultad la otorgó el legislador al contribuyente, al permitirle gozar de la exención de una renta si no transcurre un plazo mayor de cinco años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase productiva. En consecuencia, no podía el Ejecutivo reducir el término del período improductivo, y por tanto, limitar el derecho a quien desee beneficiarse de la exención tributaria a que alude la Ley Páez. En definitiva, y por cuanto con las expresiones acusadas se desconoció el texto del parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, en los términos ya precisados, se impone su nulidad, dando por ende prosperidad a las súplicas de la demanda.

NOTA DE RELATORIA: La Sala mediante fallo del 5 de marzo de 1999, expediente No 9066, con ponencia de este despacho, y con motivo de la solicitud de nulidad parcial del literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de 1996, había sentado su

criterio en el sentido de que el período a que alude el parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, corresponde al período de improductividad y de que el reglamento debe respetar el límite máximo otorgado por la ley para efectos de gozar de la exención.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá, D.C., dieciséis ( 16 ) de junio de dos mil (2000) Radicación número: 9685

Actor: ANTONIO JOSE DEL CASTILLO SOLANO Referencia: ACCION DE NULIDAD En ejercicio de la acción de nulidad consagrada en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo, el actor, actuando en nombre propio, demandó a la Nación, representada por los Ministerios de Desarrollo, de Hacienda y del Interior, para que se declare la nulidad parcial de los artículos 2 y 14 del Decreto 529 de 1996, expedido por el Gobierno Nacional.

EL ACTO ACUSADO Las expresiones acusadas de los artículos 2 y 14 del Decreto 529 de 1996, son las que a continuación se subrayan: “DECRETO 529 DE 1996 (marzo 15) por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 218 del 17 de noviembre de 1995 (…) Artículo 2. Para efectos de este Decreto se considera como período improductivo, que nunca podrá exceder de tres años y medio (3 1/2”), el comprendido por las siguientes etapas: (…)” Artículo 14Para efectos de lo dispuesto en el parágrafo 2º

del artículo 2 de la Ley 218 de 1995, se consideran nuevas empresas de tardío rendimiento aquéllas cuyo período improductivo tenga una duración no inferior a dos (2) años ni superior a tres y medio (3 ½) años contados a partir de la fecha de su instalación. En el caso de las empresas agrícolas se estará a lo dispuesto en el artículo 2º literal d) del presente decreto. (…)” . LA DEMANDA Como fundamento de la demanda adujo la violación del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, que prevé que para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase improductiva, pues con base en dicha norma, no podía el gobierno limitar el período de improductividad a su acomodo sino respetar el período de cinco años fijado por el legislador, término éste que, en su opinión, ha sido ya confirmado por la Sala en sentencia del 5 de marzo de 1999, expediente No 9066, con ponencia de este despacho. Al efecto sostuvo que la expresión “ no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco años” que trae el parágrafo del artículo 3 de la Ley 218 de 1995 no debe ser entendido en el sentido de que quede al arbitrio del funcionario la determinación del período de improductividad sino que concuerde con los presupuestos finalistas de la norma, tal y como para otro caso lo aceptó la jurisprudencia de la Sala. Sobre el particular citó apartes del fallo de la Sección del 20 de junio de 1980, ponente, doctor Alfonso Angel De la Torre.

En el mismo escrito de demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos de los apartes acusados, medida que fue denegada mediante auto de la Sala del 7 de octubre de 1999. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La parte demandada es la Nación, a través de los Ministerios de Hacienda y Crédito Público, de Desarrollo Económico y del Interior, quienes en, su orden, contestaron la demanda en los siguientes términos: La Nación - Ministerio de Hacienda El parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de 1995 dispuso que para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empiece la fase productiva, sin que tal disposición se refiera al período improductivo, pues lo que hizo fue señalar el período máximo que podía transcurrir entre el establecimiento de la empresa y su fase productiva. En consecuencia, es claro que el período improductivo no se inicia, como parece entenderlo el actor, al día siguiente de establecida la empresa, sino que comprende diversos períodos que se cumplen en diferentes términos según la actividad de que se trate. No es cierto que el período improductivo comience inmediatamente se establezca la empresa, pues entre este y el momento en que empieza la etapa de prospectación, puede mediar un lapso de tiempo, de tal manera que si entre el establecimiento y el inicio del período improductivo puede mediar un tiempo, entre la fecha del establecimiento de la empresa y el inicio de la fase productiva, incluidas las diferentes etapas del período improductivo, no puede mediar un plazo mayor de cinco años.

En consecuencia, el reglamento no viola la norma pues no se refiere para nada al término dentro del cual debe comenzar la fase productiva, sino el período de la fase improductiva que es otro aspecto, con lo cual se evidencia que si bien el acto acusado y la norma superior fijan términos, lo hacen para regular aspectos jurídicamente diferentes. Por último, citó apartes del fallo de la Sala del 25 de septiembre de 1998, expediente No 8911, Consejero Ponente, doctor Germán Ayala Mantilla, de donde, a su juicio, se concluye que el solo establecimiento de la empresa no implica que se inicie el período improductivo, con lo cual se demuestra que se trata de fases diferentes y que al haberse regulado éste último por el acto acusado, no se afectó en nada el término máximo señalado por la ley para que la empresa comenzara su fase productiva, si se pretende acceder al beneficio de la exención consagrado por la ley. La Nación - Ministerio de Desarrollo Económico La Ley 218 de 1995 al enunciar el período de productividad de las empresas, ha fijado una limitante consistente en que el mismo no puede exceder de cinco años, y le ha dado al Ejecutivo la atribución de señalar un plazo de improductividad dentro de dicho límite. Ahora bien, el plazo fijado de tres años y medio para que las empresas dejen de ser improductivas, obedece a las especiales circunstancias de orden empresarial y económico que conllevan el cumplimiento de las etapas de prospectación, construcción, instalación y montaje de las empresas que se instalen en la zona afectada por el fenómeno natural.

De otra parte, el fallo que invoca el actor como referente al mismo tema, trata en realidad de otro aspecto, pues la materia litigiosa del expediente No 9066 era la fecha de finalización del período de productividad, mas no el plazo de improductividad señalado por los actos aquí acusados. A su vez, el Ministerio del Interior reitera los argumentos expuestos por el de Hacienda y Crédito Público. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN El apoderado de la Nación, Ministerio de Desarrollo Económico reiteró los argumentos expuestos al contestar la demanda. El apoderado de la Nación Ministerio de Hacienda reiteró también sus planteamientos y agregó que la ley no definió de manera expresa lo que debía entenderse por período improductivo, ni su duración, lo cual no significa, como lo entiende el actor, que en todo caso el período de improductividad debe ser de cinco años, pues se llegaría al absurdo de aceptar que una empresa dedicada al cultivo de uvas tuviera el mismo período improductivo que una dedicada a la generación eléctrica, o un período improductivo durante todo el término de cinco años. Por esta razón, y además por motivos técnicos y jurídicos, la demandada reguló las diferentes fases y términos máximos de duración del período improductivo, según la actividad productora de que se trate. Así mismo, el hecho de que se regule un término máximo de duración del período improductivo y de las fases que lo componen, no conlleva ni el desconocimiento, ni el recorte del término máximo establecido por la ley para que las nuevas empresas puedan acceder a la exención, pues se trata de dos aspectos

diferentes, dado que la ley versa sobre un presupuesto temporal para acceder al beneficio de exención de la renta, y el decreto, sobre el término máximo de duración de los períodos improductivos, con efectos en la determinación de la renta presunta. En la práctica esto se traduce en que una vez vencido el término del período improductivo, no hay posibilidad de depuración de la base de cálculo de la renta presuntiva, pero la empresa sí podría gozar de la exención del impuesto respecto de los ingresos a los que se refiere el parágrafo 4 del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, si además cumple con los demás requisitos de ley, principalmente si ha comenzado su período productivo dentro del término de cinco años, lo cual demuestra que no afecta para nada un término al otro, y por ende, que el acto acusado no recortó el término establecido por la ley para efectos de gozar de la exención del impuesto sobre la renta. Ni la Nación Ministerio del Interior, ni el demandante intervinieron en la presente oportunidad procesal. EL MINISTERIO PÚBLICO Representado en ésta oportunidad por la Procuradora Sexta Delegada ante la Corporación, solicitó se anulen las expresiones acusadas, pues la Ley 218 de 1995 dispone la existencia de un período de improductividad que no puede superar el término de cinco años, que corresponde al período que las empresas que reúnen los requisitos allí indicados puedan gozar del beneficio de exención previsto en la misma ley. Si bien existe un término máximo el decreto acusado pudo haber fijado un término inferior a 5 años pero no como límite, sino como opcional; sin embargo, como se

redactó la norma acusada se vulnera el texto del parágrafo 1º del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, así como la potestad reglamentaria, pues no cabe duda de que el decreto recorta ampliamente el período de improductividad previsto por el legislador. CONSIDERACIONES DE LA SALA Solicita el actor se declare la nulidad de las expresiones que a continuación se subrayan, contenidas en los artículos 2 y 14 del Decreto Reglamentario No 529 de 1996: “DECRETO 529 DE 1996 (marzo 15) por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 218 del 17 de noviembre de 1995. El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política,

DECRETA: (…) Artículo 2. Para efectos de este Decreto se considera como período improductivo, que nunca podrá exceder de tres años y medio (3 1/2”), el comprendido por las siguientes etapas: (…)” Artículo 14Para efectos de lo dispuesto en el parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley 218 de 1995, se consideran nuevas empresas de tardío rendimiento aquéllas cuyo período improductivo tenga una duración no inferior a dos (2) años ni superior a tres y medio (3 ½) años contados a partir de la fecha de su instalación. En el caso de las empresas agrícolas se estará a lo dispuesto en el artículo 2º literal d) del presente decreto.

(…)” . Al efecto aduce la violación del parágrafo 1º del artículo 3 de la Ley 218 de 1995,

pues, con base en dicha norma, no podía el gobierno limitar el período de improductividad a su acomodo sino respetar el período de cinco años fijado por el legislador, término éste que, en su opinión, ha sido ya confirmado por la Sala en sentencia del 5 de marzo de 1999, expediente No 9066, con ponencia de este despacho. Por su parte, la demandada, por intermedio de los Ministerios de Hacienda y del Interior, sostiene que las normas acusadas se refieren a un aspecto distinto al que trata el parágrafo del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, pues no es cierto que el período improductivo es el mismo lapso de que trata el referido parágrafo, es decir, el transcurrido entre el momento del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza su fase productiva, que efectivamente no puede exceder de cinco años, por cuanto el período improductivo no comienza inmediatamente se establece la empresa dado que entre este instante y el momento en que comienza la etapa de prospectación, por ejemplo, puede mediar un lapso de tiempo. En consecuencia, continúa la parte demandada, aun cuando es obvio que el período improductivo y sus diferentes etapas tales como la prospectación, hacen parte del lapso existente entre el establecimiento de la empresa y el inicio de la fase productiva, se tratan en realidad de diferentes aspectos, y los actos acusados no se refieren para nada al lapso dentro del cual debe comenzar la fase productiva, sino al término máximo del período improductivo. Simultáneamente, la parte opositora, a través del Ministerio de Desarrollo, alega que sí podía el reglamento reducir el lapso del período de improductividad dado

que la norma reglamentada tiene límite máximo de tiempo dentro del cual puede moverse el Ejecutivo ya que la ley utiliza la expresión “no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco años” entre la fecha del establecimiento de la empresa y la de el inicio de su fase productiva, lo que significa, en últimas, que tanto el acto acusado como el parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, se refieren al período de improductividad. Se advierte entonces que el primer aspecto que debe definir la Sala es si en realidad el período de improductividad a que aluden los actos acusados es el mismo período existente entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase productiva, o lo que es igual, si el último lapso en mención es el período de improductividad. En caso de que la respuesta al anterior interrogante sea afirmativa, deberá la Sala analizar si al limitarse en las normas acusadas el período de improductividad a 3 años y medio se viola o no el parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de

1995. Sin embargo, en el evento de que se concluya que la norma acusada se refiere a un período y la norma superior trata de otro aspecto, es evidente que no estarán llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, pues la norma reglamentada no resulta desconocida por la acusada dado que versa sobre un aspecto distinto.

Al respecto observa la Sala lo siguiente: La Ley 218 de 1995, expedida el 17 de noviembre de 1995 y conocida como la Ley Páez, modificó el Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, proferido en

desarrollo de la emergencia declarada mediante el Decreto 1178 del 9 de junio de 1994, con miras a conjurar la crisis y restablecer el orden económico, social y ecológico del país como consecuencia de la avalancha del Río Páez, acaecida el 6 de junio de 1994. Por su parte, el Decreto 529 de 1996, de carácter reglamentario, fue expedido el 15 de marzo de 1996, para reglamentar parcialmente la Ley 218 del 17 de noviembre de 1995. Ahora bien, el parágrafo 1º del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, prevé lo siguiente: “Artículo 3º Modifícase el artículo 3º del Decreto 1264 del 21 de junio de 1994, el cual quedará así: (…) Parágrafo 1º Para gozar de la exención no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco (5) años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en el que empieza la fase productiva. (…) “ La anterior disposición consagra en el aparte transcrito una exigencia para gozar de la exención de la renta, cual es la de que para tener derecho a dicho beneficio no podrá transcurrir un plazo mayor de cinco años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que comience la fase productiva. A juicio de la Sala, el período que transcurre entre el establecimiento de una empresa y el momento en que empieza la fase productiva es el mismo período improductivo, pues no puede empezar a correr este último lapso si la empresa no se ha instalado, y el mismo deja de ser improductivo cuando se convierte en

productivo. Al respecto cabe anotar que en términos generales, es el mismo acto acusado el que da fuerza a la afirmación de la Sala, pues si bien el período improductivo comprende varias etapas según la actividad de que se trate, v gr, las empresas industriales de transformación, turísticas, energéticas y mineras (artículo 2 Decreto 529 de 1996), que comprende las etapas de prospectación y de construcción, instalación y montaje, los artículos 4, relativo a las empresas ya citadas, 5, referente a la industria de la construcción y venta de inmuebles, 6, que versa sobre establecimientos comerciales y compañías exportadoras y 7, referente a las empresas ganaderas, coinciden en fijar el inicio de la etapa de prospectación, en la fecha de instalación de la empresa. Cabe advertir que la etapa de prospectación es la etapa inicial del período improductivo en las distintas actividades a que se refiere el artículo 2 del Decreto 529 de 1996, salvo en las empresas agrícolas y energéticas, que tienen un período improductivo según se trate de corto, mediano o tardío rendimiento, y en las empresas ganaderas en donde sólo hay etapa de prospectación. Ser la etapa inicial o la única, en términos generales, en concordancia con lo ya expuesto significa que la etapa de prospectación se inicia al momento de la instalación de la empresa, o lo que es lo mismo, que el período improductivo se inicia con la instalación de la empresa. Por su parte, la fecha de instalación de la empresa, que se repite, es el momento a partir del cual en términos generales se inicia el período improductivo, porque se

inicia su primera etapa, la de prospectación, es la misma fecha de establecimiento de la empresa, de acuerdo con lo previsto en los artículos 2 inciso primero, 3 y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 218 de 1995, pues en el artículo 2 inciso primero de la referida disposición se prevé la exención de la renta, entre otras, para las empresas que se “instalen efectivamente en la zona afectada”; el artículo 3 ibídem, prescribe que para efectos del inciso primero del artículo segundo de la norma “se considera efectivamente establecida una empresa” cuando ésta cumpla los requisitos allí previstos, y el parágrafo del artículo 12 de la Ley 218 de 1995, se refiere al término dentro del cual se deben constituir las nuevas empresas para que se entiendan como instalación de nuevas empresas. Ahora bien, si en términos generales con la fecha de instalación o establecimiento de la nueva empresa empieza su período improductivo, y si el mismo termina obviamente cuando empieza la fase productiva, es evidente que el período improductivo a que aluden las normas acusadas es el mismo período a que se refiere el parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de 1995. Así las cosas, la última norma en mención está limitando a un plazo máximo de cinco años el período improductivo para que la empresa pueda gozar de la exención de la renta prevista en esa misma ley. Las normas acusadas, por su parte, limitaron ese máximo a tres años y medio, limitación que, a juicio de la Sala, implica desconocimiento de la norma legal en mención, pues si bien la misma utiliza el término “podrá”, y dicha expresión da la

idea de facultad, tal facultad la otorgó el legislador al contribuyente, al permitirle gozar de la exención de una renta si no transcurre un plazo mayor de cinco años entre la fecha del establecimiento de la empresa y el momento en que empieza la fase productiva. En consecuencia, no podía el Ejecutivo reducir el término del período improductivo, y por tanto, limitar el derecho a quien desee beneficiarse de la exención tributaria a que alude la Ley Páez. Por el contrario, debía el Ejecutivo respetar ese límite temporal porque, se repite, fue instaurado en beneficio de los contribuyentes , máxime si se tiene en cuenta que con el beneficio tributario de que da cuenta dicha ley se persiguió la reactivación económica y sociopolítica de la zona del Río Páez, afectada por un movimiento telúrico y la avalancha del Río Páez el 6 de junio de 1994, y además caracterizada por un pobre nivel de vida, todo lo cual, según se expuso en la ponencia para primer debate en el Senado ( Gaceta del Congreso Año III No 244 del 12 de diciembre de 1994, página 6) “lleva a concluir sin ambages, que se trata de un área potencialmente explosiva que requiere de intensos cuidados, so pena de erigirse en otro bastión de violencia.”, y que “ Se infiere que es indispensable asumir medidas que permitan, sin dilaciones de clase alguna, conjurar la crisis y reintegrar la hoya del Río Páez al normal acontecer ecosocial y político de Colombia”. Adicionalmente, la Sala mediante fallo del 5 de marzo de 1999, expediente No 9066,

con ponencia de este despacho, y con motivo de la solicitud de nulidad parcial del literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de 1996, había sentado su criterio en el sentido de que el período a que alude el parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, corresponde al período de improductividad y de que el reglamento debe respetar el límite máximo otorgado por la ley para efectos de gozar de la exención. En efecto, en aquélla oportunidad , sostuvo lo siguiente: “(…) De otra parte, no acierta la demandada al sostener que el plazo de cinco años de improductividad que puede tener una empresa al tenor del parágrafo 1 del artículo 3 de la Ley 218 de 1995 es concordante con el plazo establecido por el literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de 1996, pues una cosa es el lapso dentro del cual la empresa nueva debe establecerse, y otra, el período de improductividad de la misma, el cual empieza a correr a partir de ese establecimiento, lapso éste que si bien debe fijarse por el empresario respetando los topes legales, no puede ser cercenado por el reglamento, que es en últimas el efecto práctico de la exigencia que trae el literal b) del artículo 15 del Decreto 529 de 1996, máxime si la misma ley que se reglamenta permite la existencia de un período de improductividad límite para efectos de gozar de la exención. ( Subrayas fuera de texto) En definitiva, y por cuanto con las expresiones acusadas se desconoció el texto del parágrafo primero del artículo 3 de la Ley 218 de 1995, en los términos ya

precisados, se impone su nulidad, dando por ende prosperidad a las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A Declárase la nulidad de las expresiones “que nunca podrá exceder de tres años y medio ( 3 ½)”, contenida en el artículo 2 del Decreto 529 de 1996, y “ni superior a tres y medio ( 31/2) años”, contenida en el artículo 14 ibídem, por las razones expuestas en la parte motiva. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la Sala de la sesión de fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMÁN AYALA MANTILLA

Presidente

JULIO ENRIQUE CORREA R DELIO GÓMEZ LEYVA

Raúl Giraldo Londoño Secretario