CE-SEC4-EXP2000-N9711-2000

ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Improcedencia de recursos / RECURSO GUBERNATIVO CONTRA ACTO GENERAL - Improcedencia La exigencia de demandar los actos que modifiquen o confirmen el acto definitivo, se predica únicamente de los actos definitivos que hayan sido objeto de recursos administrativos. Pues bien, a términos del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, contra actos de carácter general, entre otros, no proceden los recursos en la vía gubernativa, es decir, por definición, un acto administrativo general no es recurrible administrativamente, y por lo mismo, no es del caso aplicar la exigencia en comento. DEMANDA CONTRA NORMA DEROGADA - Procedibilidad / ACTO ADMINISTRATIVO DEROGADO - Presunción de legalidad / DEROGATORIA DE NORMA JURÍDICA - Efectos / RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO POR NORMA ILEGAL - Competencia Si bien en el sub judice el artículo 205 del Acuerdo No 13 de 1995, relativo a la determinación del impuesto por extracción de arena y otros materiales del lecho de los ríos y arroyos, fue modificado por el artículo 1 del Acuerdo No 14 del 9 de diciembre de 1997, tal hecho no significa que la actora debía demandar la última norma en mención, a pesar de que a la fecha del fallo ya dicha modificación se había surtido, pues, de una parte, el acto modificatorio fue expedido con posterioridad a la demanda, y de otra y aún en el evento contrario, se reitera, la modificación de un acto administrativo por parte de otro posterior, y por ende, su pérdida de vigencia parcial, no implica la pérdida de los efectos del acto modificado,

pues tal como lo sostuvo la Sala Plena en sentencia del 6 de marzo de 1991, expediente No S-148, en relación con la sustracción de materia, “la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad”. IMPUESTO POR EXTRACCIÓN DE ARENA, CASCAJO Y PIEDRAS - Ilegalidad / CANTERAS - Prohibición para gravarlos / FACULTAD IMPOSITIVA MUNICIPAL - Restricción / EXTRACCIÓN DE MATERIALES DE CANTERA - Prohibición de gravamen El Consejo de Estado, en sentencia del 15 de agosto de 1997, expediente No 8267, con ponencia del doctor Germán Ayala Mantilla, sostuvo el criterio de que las canteras no están incluidas en la autorización dada a los concejos municipales para crear el impuesto de extracción de materiales, otorgada al Concejo de Bogotá por la

Ley 97 de 1913 y a los demás concejos por virtud de la Ley 84 de 1915, normas ambas recopiladas en el artículo 233 literal a) del Decreto 1333 de 1986, en el sentido de crear, entre otros, el “impuesto de extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los ríos y arroyos, dentro de los términos municipales sin perjudicar el laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas” En efecto, en la citada oportunidad y en relación con el impuesto por extracción de materiales en el municipio de Tame, departamento de Arauca, la Sala precisó lo siguiente: “ Del análisis de las normas transcritas se infiere sin dificultad que el legislador autorizó a los Concejos Municipales crear el impuesto de extracción de arenas, cascajo y piedras del lecho de los cauces de ríos y arroyos dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las minas y de las aguas”. “Acorde con la jurisprudencia, (de la Corte Suprema de Justicia), las canteras son minas, las cuales de acuerdo con la norma que sirvieron de fundamento al acto acusado no están incluidas en la autorización dada a los Concejos Municipales para crear el impuesto de extracción de materiales, pues concretamente el legislador dispuso “sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas..” La jurisprudencia transcrita, cuyo criterio se reitera, contradice lo afirmado por el recurrente en el sentido de que esta

Corporación ha avalado la inclusión de la extracción de materiales en las canteras como parte del hecho generador del impuesto de extracción de materiales, previsto en el artículo 1 de la Ley 87 de 1913, y ahora recopilado en el artículo 233 literal a) del Decreto 1333 de 1986. En consecuencia, el cargo no prospera.

CONSEJO SE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DELIO GÓMEZ LEYVA

Santafé de Bogotá D.C , cuatro (4) de febrero de dos mil (2000) Radicación número : 9711

Actor: EMPRESA URRA S.A E.S.P Referencia: APELACION SENTENCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el municipio de Tierralta ( Córdoba), contra la sentencia del 24 de mayo de 1999, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, y mediante la cual dicho Tribunal accedió a las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad instaurado por la Empresa Urrá S.A E.S.P, contra los artículos 201 al 205 del Acuerdo No 13 de 1995, expedido por el Concejo Municipal de Tierralta, normas por las cuales se reguló el impuesto por extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los ríos y arroyos.

ANTECEDENTES El Concejo Municipal de Tierralta (Córdoba), expidió el Acuerdo Municipal No 13 de 1995, o Estatuto de Rentas, y en sus artículos 201 al 205 reguló el impuesto por extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los ríos y arroyos. Como

fundamento normativo concreto se invocó la Ley 97 de 1913. LA DEMANDA En ejercicio de la acción prevista en el artículo 84 del C.C.A, solicita la actora se declare la nulidad de los artículos 201 al 205 del Acuerdo No 13 de 1995, por las siguientes razones: Para cuando el Concejo de Tierralta aprobó las normas acusadas, carecía de facultades legales , pues la Ley 97 de 1913 se encontraba expresamente derogada por el Código de Minas o Decreto 2655 de 1988; así mismo, los artículos 26 y 69 de la Ley 141 de 1994, prohibieron claramente a los municipios imponer gravámenes a la explotación de los recursos renovables naturales y previeron la derogatoria de las normas que le fueran contrarias. De otra parte, y aceptando en gracia de discusión que el impuesto por extracción de arena, cascajo y demás materiales tiene como fundamento la Ley 83 de 1915, se observa que al incluirse en el artículo 201 del Acuerdo las frases y/o sitios playas y fuentes de canteras, se gravó la explotación de materiales en unos sitios no contemplados por el legislador de entonces. A su vez, la base legal del referido impuesto fue la Ley 87 de 1913, sólo es aplicable al Concejo de Bogotá, motivo por el cual el acto acusado es nulo, pues, repite, la base legal es errada. Así mismo, se violaron los artículos 313-4 y 315-7 de la Carta Política, pues el Concejo de Tierralta no votó el tributo en comento de acuerdo con la Constitución y

la ley, con base en las razones ya expuestas. Se violó igualmente, el artículo 32-7 de la Ley 136 de 1994, toda vez que el Concejo Municipal de Tierralta estableció un impuesto desbordando claros lineamientos de las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. De igual forma, se desconoció el Código de Minas, por cuanto al clasificar en su artículo 213 como contraprestación económica entre otros, el impuesto específico y definido como el establecido por normas especiales y para determinados minerales, dentro de los cuales no quedaron los materiales para construcción, mal podría imponerse un tributo por tal concepto, amén que el artículo 325 del decreto en mención derogó todas las disposiciones contrarias, para el caso, las Leyes 97 de 1913 y 84 de 1915. Por último, se desconoció el artículo 93 del Decreto 1333 de 1986, pues se impuso un gravamen sobre unos conceptos no previstos por el legislador (playas y fuentes de canteras). CONTESTACION DE LA DEMANDA La parte demandada solicitó se profiriera fallo inhibitorio pues la demanda adolece de uno de los requisitos procesales de forma, como es que junto con el acto impugnado debió demandarse el Acuerdo No 14 de 1997, que modificó expresamente el artículo 205 del Acuerdo No 13 de 1995, del municipio de Tierralta Córdoba. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Córdoba negó prosperidad a la excepción planteada, pues la demanda fue presentada el día 3 de diciembre de 1997 y el Acuerdo No 14, por medio del cual se modifica el artículo 205 del acto acusado, fue expedido el 9 de

diciembre de 1997, es decir, con posterioridad a la presentación de la demanda, por lo que no podía exigírsele al demandante que accionara contra un acto que todavía no existía. En relación con el fondo del negocio, accedió a las súplicas de la demanda y al efecto anuló la expresión “y fuentes de canteras”, contenida en el artículo 201 del Acuerdo No 13 de 1995, para lo cual hizo el siguiente análisis: Si bien la Ley 97 de 1913 sólo facultó al Concejo de Bogotá para crear el impuesto a la extracción de arena y demás materiales, la Ley 84 de 1915 otorgó dicha facultad a los demás municipios, y hubo una integración normativa de ambas leyes, lo que significa que cualquiera de las dos que se cite como base legal del gravamen es correcta, máxime si se tiene en cuenta que ambas normas quedaron compiladas bajo el artículo 233 del Decreto 1333 de 1986. A renglón seguido, y después de comparar el artículo 201 del Acuerdo No 13 de 1995 y 1 de la Ley 97 de 1913, y de traer a colación los significados de las palabras cauce, lecho, playa y cantera, concluye que el Concejo de Tierralta estaba facultado para imponer el gravamen sobre extracción de arena, cascajo y piedras del lecho, cauce y playas de los ríos y arroyos de su jurisdicción, pero no tenía potestad para gravar las fuentes de cantera, lo que conduce a que el artículo acusado haya desbordado el mandato legal que le sirve de fundamento. RECURSO DE APELACION La parte demandada recurrió el fallo en mención y al efecto sostuvo que el acto cuya

nulidad se ataca fue modificado por el Acuerdo No 14 de 1997, el cual, sin embargo, no fue demandado, pues a la actora no le convenía acusarlo dado que lo que busca es no pagar los impuestos causados a la fecha de la presentación de la demanda. El acto acusado se expidió conforme a derecho, y de conformidad con los diferentes fallos del Tribunal Administrativo de Córdoba como del Consejo de Estado, sobre el mismo punto, el Acuerdo No 13 de 1995, se expidió sin violación de la Constitución y de la ley. Insiste en que el actor no individualizó el acto acusado como lo exige el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, pues el artículo 205 del Acuerdo No 13 de 1995 fue modificado por el Acuerdo No 14 de 1997, a pesar de lo cual la actora no lo acusó, ni allegó copia del mismo, siendo su obligación aportar junto con el acto demandado las decisiones o demás actos que lo modifiquen. El anterior error inhibía también al Tribunal para fallar de fondo, como se solicitó en la contestación de la demanda y en los alegatos , motivo por el cual solicita se revoque el fallo apelado. ALEGATOS DE CONCLUSION El apoderado de la parte demandante solicita se confirme el fallo apelado, por cuanto mal podía exigírsele al actor que demandara un acto que todavía no existía, dado que al 3 de diciembre de 1997, fecha de presentación de la demanda, el Acuerdo 14 del de 1997 aún no había sido expedido, pues el mismo es de fecha 9

de diciembre de 1997, y se sancionó el 18 de diciembre de 1997. Así las cosas, la decisión del a quo deberá ser confirmada, dado que la expresión “ y fuentes de canteras” que incluyó el Concejo Municipal de Tierralta en el artículo 201 del Acuerdo No 13 de 1995, desborda la facultad dada a los concejos municipales, como en efecto lo entendió el Tribunal. De otra parte, solicita se tenga en cuenta que mediante sentencia del 18 de agosto de 1999, expediente No 9117, demandante, Abelardo de la Espriella Iuris, el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró nula la expresión “y fuentes de cantera”, fallo que se encuentra debidamente ejecutoriado. Ministerio Público Representado en esta oportunidad por la Procuradora Octava Delegada ante la Corporación, pide se confirme el fallo apelado, por los siguientes motivos: La demanda no es inepta porque reúne todos los requisitos previstos en los artículos 137 y siguientes del Código Contencioso Administrativo, e inclusive individualiza con toda precisión el acto cuya nulidad se pretende ( Acuerdo No 13 de 1995, artículos 201 al 205). El impuesto a que se refiere la demanda no ha sido autorizado por la ley, para lo cual basta observar los artículos 171 a 261 del Código de Régimen Municipal. La norma en que realmente se fundamenta el Acuerdo No 13 de 1995, así se haya invocado la Ley 97 de 1913, es el artículo 233 literal a) del Decreto 1333 de 1986, disposición que no faculta a los concejos para gravar la actividad de extraer

materiales como arena y cascajo de “fuentes de canteras”, por lo que resulta indudable que el Concejo de Tierralta estableció un impuesto sin autorización legal. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Tierralta (Córdoba), debe la Sala precisar, en primer lugar, si debía o no proferirse fallo inhibitorio, pues a juicio del recurrente, el libelo no cumple con el requisito previsto en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, que exige la individualización de las pretensiones, por cuanto la actora sólo demandó el Acuerdo No 13 de 1995 ( artículos 201 al 205), a pesar de que el último artículo acusado fue modificado por el Acuerdo No 14 de 1997, norma que sin embargo no se acusó, con lo que se contravino la norma en comento que exige que también deben demandarse las decisiones que modifiquen los actos definitivos. Al respecto la Sala precisa lo siguiente: El artículo 138 del Código Contencioso Administrativo, prevé que “Si el acto definitivo fue objeto de recursos en la vía gubernativa, también deberán demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen; pero si fue revocado, sólo procede demandar la última decisión”. En consecuencia, la exigencia de demandar los actos que modifiquen o confirmen el acto definitivo, se predica únicamente de los actos definitivos que hayan sido objeto de recursos administrativos. Pues bien, a términos del artículo 49 del Código Contencioso Administrativo, contra actos de carácter general, entre otros, no proceden los recursos en la vía

gubernativa, es decir, por definición, un acto administrativo general no es recurrible administrativamente, y por lo mismo, no es del caso aplicar la exigencia en comento. El acto demandado, esto es, el Acuerdo No 13 de 1995, por el cual se expide el Estatuto de Rentas del municipio de Tierralta ( Córdoba ), es precisamente un acto administrativo de carácter general, no susceptible de recursos en vía gubernativa, por lo que mal puede pretenderse que con él deban demandarse las decisiones que lo modifiquen o confirmen, pues las mismas, no pueden ser fruto de los recursos en la vía gubernativa, que es lo que exige el inciso tercero del artículo 138 del Código Contencioso Administrativo. De otra parte, la modificación de un acto general por parte de otro posterior, no significa en manera alguna que el acto modificado no pueda ser demandado en su texto inicial, pues si el mismo produjo efectos jurídicos, es necesario que se produzca un pronunciamiento sobre su legalidad, dado que los efectos del acto no desaparecen por el solo hecho de que el mismo sea modificado total parcialmente, dado que dicha modificación opera únicamente hacia el futuro. En consecuencia, y si bien en el sub judice el artículo 205 del Acuerdo No 13 de 1995, relativo a la determinación del impuesto por extracción de arena y otros materiales del lecho de los ríos y arroyos, fue modificado por el artículo 1 del Acuerdo No 14 del 9 de diciembre de 1997, tal hecho no significa que la actora debía demandar la última norma en mención, a pesar de que a la fecha del fallo ya

dicha modificación se había surtido, pues, de una parte, el acto modificatorio fue expedido con posterioridad a la demanda, y de otra y aún en el evento contrario, se reitera, la modificación de un acto administrativo por parte de otro posterior, y por ende, su pérdida de vigencia parcial, no implica la pérdida de los efectos del acto modificado, pues tal como lo sostuvo la Sala Plena en sentencia del 6 de marzo de 1991, expediente No S-148, en relación con la sustracción de materia, “la derogatoria de una norma no restablece per se el orden jurídico supuestamente vulnerado, sino apenas acaba con la vigencia de la norma en cuestión. Porque resulta que un acto administrativo, aún si ha sido derogado, sigue amparado por el principio de legalidad que le protege, y que sólo se pierde ante pronunciamiento anulatorio del juez competente; de donde se desprende que lo que efectivamente restablece el orden vulnerado no es la derogatoria del acto, sino la decisión del juez que lo anula, o lo declara ajustado a derecho, ello, además, se ve confirmado por los efectos que se suceden en cada evento. La derogatoria surte efecto hacia el futuro, sin afectar lo ocurrido durante la vigencia de la norma y sin restablecer el orden violado; la anulación lo hace ab initio, restableciéndose por tal razón el imperio de la legalidad” Adicionalmente, y aun cuando en el sub judice se demandan todos los artículos relativos al impuesto por extracción de arena y otros materiales del lecho de los ríos y arroyos, lo que persigue en realidad la actora es que se anulen las

expresiones “playas y fuentes de canteras”, contenidas en el artículo 201 del Acuerdo No 13 de 1995, lo que significa que resulta inocua la modificación del referido artículo 205 ibídem, y por ende, inocua también la demanda de la misma. Las anteriores razones son suficientes para desestimar el cargo del municipio demandado en el sentido de que debía proferirse fallo inhibitorio por inepta demanda. De otra parte, y respecto del argumento de que la jurisprudencia del a quo y de esta Corporación han avalado el texto del acto acusado, la Sala observa que tampoco le asiste la razón al apelante, pues, por el contrario, el Tribunal, en fallo del 18 de agosto de 1999, dispuso anular la expresión “y fuentes de canteras”, contenida en el artículo 201 del Acuerdo No 13 de 1995 por idénticas razones a las expuestas en el fallo apelado en el sub judice, tal como consta a folios 136 a 148. A su vez, el Consejo de Estado, en sentencia del 15 de agosto de 1997, expediente No 8267, con ponencia del doctor Germán Ayala Mantilla, sostuvo el criterio de que las canteras no están incluidas en la autorización dada a los concejos municipales para crear el impuesto de extracción de materiales, otorgada al Concejo de Bogotá por la Ley 97 de 1913 y a los demás concejos por virtud de la Ley 84 de 1915, normas ambas recopiladas en el artículo 233 literal a) del Decreto 1333 de 1986, en el sentido de crear, entre otros, el “impuesto de extracción de arena, cascajo y piedras del lecho de los ríos y arroyos, dentro de los términos municipales sin

perjudicar el laboreo legítimo de las minas y el aprovechamiento legítimo de las minas y de las aguas” En efecto, en la citada oportunidad y en relación con el impuesto por extracción de materiales en el municipio de Tame, departamento de Arauca, la Sala precisó lo siguiente: “ (…) Acusa el accionante, que el Concejo Municipal de Tame al expedir el Acuerdo Nº 009 de 1990, artículo 209, vulneró los artículos 197, ordinal 2º de la Constitución Política de 1886; 313, numeral 4 de la Constitución Política actual; 1, literal c) de la Ley 97 de 1913; 1º literal a) de la Ley 84 de 1915 y 233 literal a) del Decreto 1333 de 1986, por cuanto la facultad impositiva, en la constitución anterior y en la actual es exclusiva del Congreso, y que las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales podrán imponer contribuciones fiscales y parafiscales de conformidad con la Constitución y la ley. Que la norma acusada grava la extracción de “piedras de canteras” no obstante que ninguna ley faculta a los Concejos Municipales para gravar dicha actividad, menos aún las leyes 97 de 1913, 84 de 1915 y el Decreto 1333 de 1986, en los cuales se fundamenta el acto acusado. (…) Del análisis de las normas transcritas se infiere sin dificultad que el legislador autorizó a los Concejos Municipales crear el impuesto de extracción de arenas, cascajo y piedras del lecho de los cauces de

ríos y arroyos dentro de los términos municipales, sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimos de las minas y de las aguas. (…) Acorde con la jurisprudencia, (de la Corte Suprema de Justicia), las canteras son minas, las cuales de acuerdo con la norma que sirvieron de fundamento al acto acusado no están incluidas en la autorización dada a los Concejos Municipales para crear el impuesto de extracción de materiales, pues concretamente el legislador dispuso “sin perjudicar el laboreo y el aprovechamiento legítimo de las minas..” De lo anterior se deduce que el Concejo Municipal de Tame, al establecer como hecho generador del impuesto sobre extracción de materiales, la extracción de arena, cascajo, piedras de canteras y de los lechos de los ríos que se encuentran en la jurisdicción del Municipio, vulneró las normas mencionadas pues excedió la autorización concedida por el legislador al aplicar el hecho generador ya limitado por éste, incluyendo las piedras “de canteras”, sujeto no previsto por la ley. (…)” La jurisprudencia transcrita, cuyo criterio se reitera, contradice lo afirmado por el recurrente en el sentido de que esta Corporación ha avalado la inclusión de la extracción de materiales en las canteras como parte del hecho generador del impuesto de extracción de materiales, previsto en el artículo 1 de la Ley 87 de 1913, y ahora recopilado en el artículo 233 literal a) del Decreto 1333 de 1986. En consecuencia, el cargo no prospera.

Las razones expuestas son suficientes para confirmar la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la providencia recurrida. Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen. Cúmplase. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMÁN GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sala

JULIO E. CORREA RESTREPO DELIO GÓMEZ LEYVA

RAÚL GIRALDO LONDOÑO

Secretario