CE-SEC4-EXP2000-NACU1690

INDIGENTES - Concepto / INDIGENTES Y ANCIANOS - Su protección esta consagrada a nivel constitucional y legal Los indigentes son personas que carecen de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y se encuentran incapacitados para trabajar, debido a su edad o estado de salud, no cuentan, por lo general, con una familia que les prodigue apoyo material y espiritual. Su situación, por lo tanto, exige de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Si se mira la normatividad de nuestra Carta, consagra diversos mecanismos tendientes a garantizar a las personas en situación de indigencia los servicios públicos básicos de salud (art. 49), seguridad social integral (arts. 46 y 48) y el subsidio alimentario (art. 46). En principio, el legislador es la autoridad pública llamada a determinar la forma y la cobertura de su prestación. En casos excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (art. 85) de la protección especial a la persona, en particular cuando la marginalidad social y económica la coloca en circunstancias de debilidad manifiesta (art. 13). ESTADO SOCIAL DE DERECHO - Concepto y efectos / PRINCIPIO DE LA DIGNIDAD HUMANA / PRINCIPIO DE LA SOLIDARIDAD "Colombia es un Estado Social de Derecho…" afirma el artículo 1° de la Carta Política, queriendo señalar con ello que las actividades del Estado tienen como primer objetivo el hombre, su desarrollo, su existencia armoniosa, por lo cual su actividad se dirige, en principio, a combatir las penurias económicas o sociales de

sus habitantes, prestándoles asistencia y protección. Del carácter de Estado social de derecho se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales para las autoridades tales como: adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social justo (Preámbulo, C.P. artículo 2), establecer asignaciones presupuestales, gastos públicos (artículos 350 y 366 de la carta Política) para realizar sus fines. Por su parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (CP art. 1), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo de condiciones para lograr una existencia digna. Ese Estado social de derecho exige elaborar condiciones indispensables para asegurar a todos los residentes del país una vida digna, obviamente dentro de los parámetros económicos que tenga disponibles, dentro de este margen debe la administración pública actuar, optimizar el nivel de vida de los habitantes, el cual gira en torno a conceptos materiales como la alimentación, la vivienda, la salud, el empleo, la educación y la seguridad social entre otros. INDIGENTES / ANCIANOS / PLAN DE SERVICIOS COMPLEMENTARIOS DE LA LEY 100 DE 1993 - Debe incluirse dentro del Plan de Desarrollo Municipal / PARTIDA PRESUPUESTAL PARA LA TERCERA EDAD - Su existencia no implica que deba ejecutarse la misma / NORMA QUE ESTABLECE GASTOS - Se refiere a los casos en que se ha presupuesta la partida respectiva No obstante que existe la partida presupuestal, hecho que reconoce la Administración, se ha descuidado el deber de las autoridades para dar cumplimiento a la norma. Por lo cual, a juicio de la Sala, el señor Alcalde del

Municipio de Chaparral, sí incumplió lo ordenado en los artículos citados de la Ley 100 de 1993, por cuanto al tenor de la misma, le corresponde asegurar la infraestructura requerida para la atención de los ancianos indigentes, así como es el obligado a ejecutar los planes y programas para la atención de ancianos indigentes y personas tercera edad, los que deben incluirse en el plan de desarrollo municipal, observándose que nada de ello se ha hecho, no obstante encontrarse demostrado que se cuenta con la partida presupuestal por $ 490.617.575,39, para el efecto. Tampoco aparecen acreditadas las gestiones con la sociedad y demás entidades para implementar el desarrollo de las condiciones que señala el artículo 262, lo cual hará, al contrario de lo resuelto por el a quo, que se ordene el cumplimiento de la norma invocada, admitiendo la prosperidad parcial de las pretensiones. No obstante, se precisa que la prohibición de ordenar gastos mediante esta acción se concreta en aquellos casos en que la partida presupuestal no ha sido prevista, por lo cual, si además del deber incumplido existe la apropiación presupuestal, bien puede el juez ordenar el cumplimiento de la disposición omitida. ACCION DE CUMPLIMIENTO - Requisitos Para que sea procedente la acción de cumplimiento deben darse los siguientes presupuestos: 1. Que la obligación que se pida hacer cumplir a la autoridad esté expresamente consignada en la ley o acto administrativo. 2. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que efectivamente esté radicado en aquella autoridad a la

cual la decisión del Juez imponga el cumplimiento. Para evitar una decisión frente a quien no está obligado a cumplir, la ley señala la obligación de indicar quién es la autoridad competente para tomar la decisión y en todo caso el Juez, por el principio de eficacia, tiene que decidir frente a la realmente obligada. Si no lo es, la decisión adoptada en la Acción de Cumplimiento no produce efectos generales sino para el caso concreto. 3. Que se pruebe que la autoridad obligada a cumplir la norma está renuente a hacerlo, a pesar de haberle solicitado su cumplimiento. En este caso, debe acreditarse el requisito de procedibilidad o de requerimiento previo para promover la acción. 4. Cuando de trate de actos de contenido particular y concreto, el deber omitido debe ser tan exacto y preciso, que sea posible asimilarlo a un título ejecutivo, es decir, el acto debe aparejar una obligación expresa, clara y exigible, para que el Juez de esta manera pueda ordenar su cumplimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Bogotá D.C., Noviembre tres (3) del año dos mil (2000).

Radicación número: ACU - 1690

Actor: PAULINA RADA

Demandado: MUNICIPIO DE CHAPARRAL Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 3 de agosto del año 2000, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima que denegó por improcedente la solicitud de cumplimiento impetrada por la

señora PAULINA RADA contra el ALCALDE MUNICIPAL DE CHAPARRAL

TOLIMA.

Solicitó la accionante el cumplimiento de los artículo 261 y 262 de la Ley 100 de 1993, 46 y 13 de la C.P. ANTECEDENTES Afirmó la señora PAULINA RADA que es una persona anciana de más de 73 años de edad, quien carece de los medios necesarios para su propia subsistencia, indigente, no tiene familia. Manifestó que en el Municipio de Chaparral, de acuerdo a los recursos del presupuesto municipal y los recibidos por la Red de Solidaridad, como las transferencias nacionales en razón de los impuestos como el I.V.A. y demás tributos incorporados al presupuesto municipal, se desarrollan cinco programas de atención a ancianos indigentes. Y según lo acredita el Oficio CMCH del 6 de abril de 2000 expedido por el Contralor del Municipio (anexo al expediente) se fijó para este año el rubro de inversión, subtitulado “Libre Inversión Sectores Sociales”: un presupuesto final para el área urbana de $ 151.521.573,74 y para el área rural de $ 339.096.001.65, para un gran total de $ 490.617.575,39, lo que quiere decir que para el año en curso, obran las respectivas partidas para atender estas obligaciones y deberes que tanto la Constitución Política como la ley de seguridad social integral (100/93), le fijan a los municipios de Colombia y que son de obligatorio cumplimiento por parte de los funcionarios. Pese a lo anterior el señor Alcalde del Municipio de Chaparral no ha dado cumplimiento. Teniendo en cuenta lo anterior, dijo que solicitó al Alcalde le diera cumplimiento a

las obligaciones legales y constitucionales citadas y que ordenara a quien corresponda, suministrarle lo necesario para su subsistencia (alimentos, vestido, calzado, implementos de aseo, vivienda con servicios, mercados para las tres comidas diarias) . En respuesta a la solicitud de cumplimiento, mediante Oficio Nº 970 del 26 de abril del año 2000 el Alcalde le dijo que no era procedente acceder a la petición porque los artículos 257 y 258 de la Ley 100/93, estipulan servicios complementarios y auxilio económico y como se formula en la solicitud no es el caso. Agregó que la normatividad referida establece ciertos requisitos para acceder al auxilio de ancianos indigentes, no es una protección por vejez, sino que es un apoyo económico hasta por el 50% (del salario mínimo legal mensual), pero previo al cumplimiento de los requisitos allí exigidos. PETICION. Solicitó en su escrito: Ordenar al señor Alcalde Municipal de Chaparral, cumplir cabalmente las normas constitucionales y legales citadas como incumplidas sobre subsidio alimentario, protección a la tercera edad y al anciano indigente incluyéndola en los programas a la tercera edad que actualmente se desarrolla en el referido municipio.

TRAMITE: Inicialmente la presente acción de cumplimiento fue interpuesta ante el Juez Promiscuo de Familia de Chaparral Tolima, quien la envió por competencia al Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima . Este Tribunal avocó conocimiento y la tramitó.

CONTESTACION Mediante apoderado, el representante del Municipio de Chaparral dio contestación

a la demanda de cumplimiento. Se opuso a las pretensiones de la accionante por considerar que carecen de fundamentos de hecho y de derecho. Solicitó el rechazo de la demanda con fundamento en el artículo 9º de la Ley 393 de 1997 . Dijo que la presente actuación es temeraria por cuanto sin motivo o justificación, la accionante presentó acción de tutela ante varios jueces. Y que al analizar el contenido de la acción, por la fluida argumentación jurídica y jurisprudencial que contiene, no se puede asegurar que dadas las características que describe la actora, ésta lo hubiere redactado. Afirmó que en el Municipio se adelantaron un sinnúmero de acciones de tutela con los cuales se perseguía la protección de derechos fundamentales, invocando como infringidas las mismas normas que se fundamentan en la acción de cumplimiento y no cabe duda que provienen de un abogado. FALLO IMPUGNADO El Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima consideró improcedente la acción instaurada en razón a que la orden de cumplimiento de los artículos 261 y 262 de la Ley 100 de 1993 implicaría para el municipio de Chaparral (Tolima) un giro de una cantidad determinada de dinero con lo cual se desconocería el parágrafo del artículo 9º de la Ley 393 de 1997. Precisó que aunque la accionante expresa que hay dinero suficiente en el presupuesto para atender estas obligaciones, las órdenes de gastos contenidas en las leyes por sí mismas no generan deberes correlativos de gasto. Citó y transcribió para el efecto, apartes de la sentencia C157 de 29 de abril de 1998 de la Corte

Constitucional y concluyó que el hecho de que se apruebe un gasto o transferencia, no significa necesariamente que ésta debe ser ejecutada, pues existen apropiaciones presupuestales que deben ser aplazadas o reducidas cuando los recaudos estimados en el presupuesto de rentas resulten ser inferiores a los gastos. IMPUGNACION Inconforme con el fallo la accionada lo impugnó. Hizo referencia a la sentencia de exequibilidad del artículo 9º de la Ley 393 de 1997 proferida por la Corte Constitucional, para afirmar que lo que solicitó por intermedio de la acción de cumplimiento es que el señor Alcalde de Chaparral cumpla con su deber de ejecutar el PRESUPUESTO MUNICIPAL, en el rubro correspondiente de inversiones conocido como de LIBRE INVERSION SECTORES SOCIALES en donde se destinó la suma de $ 490.617.575,39. Solicitó en concreto que se le incluyera en los programas de atención a la tercera edad y al anciano indigente que actualmente se desarrollan en el municipio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: En desarrollo del artículo 87 de la C.P dispone el artículo 1º de la Ley 393 de julio 29 de l997, que toda persona podrá acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo “para hacer efectivo el cumplimiento de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”. Y el artículo 6º dice que procederá contra las acciones u omisiones de particulares que impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de ley o acto administrativo, cuando el particular actúe o

deba actuar en ejercicio de funciones públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas y que podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento. Solicitó la accionante el cumplimiento de los artículos 13 (derecho a la igualdad) y 46 (protección a la tercera edad) de la Constitución Política y las siguientes normas de la Ley 100 de 1993 que establecen lo siguiente: “ARTICULO 261. Planes Locales de Servicios Complementarios. Los municipios o distritos deberán garantizar la infraestructura necesaria para la atención de los ancianos indigentes y la elaboración de un plan municipal de servicios complementarios para la tercera edad como parte integral del plan de desarrollo municipal o distrital”. “ARTICULO 262. Servicios Sociales Complementarios para la Tercera Edad. El Estado a través de sus autoridades y entidades, y con la participación de la comunidad y organizaciones no gubernamentales prestarán servicios sociales para la tercera edad conforme a lo establecido en los siguientes literales: “a. En materia de educación, las autoridades del sector de la educación promoverán acciones sobre el reconocimiento positivo de la vejez y el envejecimiento. “b. En materia de cultura, recreación y turismo, las entidades de cultura, recreación, deporte y turismo que reciban recursos del estado deberán definir e implementar planes de servicios y descuentos especiales para personas de la tercera edad. “c. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social promoverá la inclusión dentro de los programas regulares de bienestar social de las entidades públicas de carácter nacional y del sector privado el componente de preparación de la jubilación”.

Observa la Sala que lo pretendido por la actora con el ejercicio de la acción de cumplimiento es que se ordene al señor Alcalde el cumplimiento de los artículos 261 y 262 de la Ley 100 de 1993, en el sentido de que se ejecute el rubro “LIBRE INVERSION SECTORES SOCIALES”, la partida presupuestal por $490.617.575,39. Adelante los planes y programas establecidos en los anteriores artículos e incluya a la actora dentro de los programas de atención a la tercera edad y al anciano indigente, que actualmente se desarrollan en el municipio de Chaparral (Tolima). Para que sea procedente la acción de cumplimiento deben darse los siguientes presupuestos:

1. Que la obligación que se pida hacer cumplir a la autoridad esté expresamente consignada en la ley o acto administrativo.

2. Que el mandato sea imperativo, inobjetable y que efectivamente esté radicado en aquella autoridad a la cual la decisión del Juez imponga el cumplimiento.

Para evitar una decisión frente a quien no está obligado a cumplir, la ley señala la obligación de indicar quién es la autoridad competente para tomar la decisión y en todo caso el Juez, por el principio de eficacia, tiene que decidir frente a la realmente obligada. Si no lo es, la decisión adoptada en la Acción de Cumplimiento no produce efectos generales sino para el caso concreto.

3. Que se pruebe que la autoridad obligada a cumplir la norma está renuente a hacerlo, a pesar de haberle solicitado su cumplimiento. En este caso, debe acreditarse el requisito de procedibilidad o de requerimiento previo para promover la

acción.

4. Cuando de trate de actos de contenido particular y concreto, el deber omitido debe ser tan exacto y preciso, que sea posible asimilarlo a un título ejecutivo, es decir, el acto debe aparejar una obligación expresa, clara y exigible, para que el Juez de esta manera pueda ordenar su cumplimiento.

La acción de cumplimiento es de aquellas que, de acuerdo con la concepción de la democracia participativa, consagró la Constitución de 1991 y la cual constituye un instrumento jurídico para hacer realidad la definición de Colombia como un Estado social de derecho, ya que por medio de ella se logra el cumplimiento de la ley y de los actos administrativos por parte de las autoridades y por los particulares cuando éstos ejercen funciones públicas. Así se cumple uno de los fines que la misma Constitución establece como propio del Estado, al garantizar la efectividad de los derechos y deberes consagrados en la Carta. "Colombia es un Estado Social de Derecho…" afirma el artículo 1° de la Carta Política, queriendo señalar con ello que las actividades del Estado tienen como primer objetivo el hombre, su desarrollo, su existencia armoniosa, por lo cual su actividad se dirige, en principio, a combatir las penurias económicas o sociales de sus habitantes, prestándoles asistencia y protección. Del carácter de Estado social de derecho se deducen diversos mandatos y obligaciones constitucionales para las autoridades tales como: adoptar las medidas legislativas necesarias para construir un orden político, económico y social justo (Preámbulo, C.P. artículo 2), establecer asignaciones presupuestales, gastos públicos (artículos 350 y 366 de la carta Política) para realizar sus fines. Por su

parte, el Estado y la sociedad en su conjunto, de conformidad con los principios de la dignidad humana y de la solidaridad (CP art. 1), deben contribuir a garantizar a toda persona el mínimo de condiciones para lograr una existencia digna. Ese Estado social de derecho exige elaborar condiciones indispensables para asegurar a todos los residentes del país una vida digna, obviamente dentro de los parámetros económicos que tenga disponibles, dentro de este margen debe la administración pública actuar, optimizar el nivel de vida de los habitantes, el cual gira en torno a conceptos materiales como la alimentación, la vivienda, la salud, el empleo, la educación y la seguridad social entre otros. En este orden de ideas, los indigentes son personas que carecen de recursos económicos mínimos para subsistir dignamente y se encuentran incapacitados para trabajar, debido a su edad o estado de salud, no cuentan, por lo general, con una familia que les prodigue apoyo material y espiritual. Su situación, por lo tanto, exige de una intervención estatal directa e inmediata, cuyo fundamento no es otro que la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución. Si se mira la normatividad de nuestra Carta, consagra diversos mecanismos tendientes a garantizar a las personas en situación de indigencia los servicios públicos básicos de salud (art. 49), seguridad social integral (arts. 46 y 48) y el subsidio alimentario (art. 46). En principio, el legislador es la autoridad pública llamada a determinar la forma y la cobertura de su prestación. En casos excepcionales, no obstante, puede haber lugar a la aplicación inmediata (art. 85)

de la protección especial a la persona, en particular cuando la marginalidad social y económica la coloca en circunstancias de debilidad manifiesta (art. 13). En relación a las normas cuyo cumplimiento se solicita, se tiene que en efecto, los artículos 261 y 262 de la Ley 100 de 1993 ordenan a los municipios, en la primera norma, la elaboración de planes locales de servicios complementarios, garantizando la infraestructura necesaria para la atención de los ancianos indigentes, para lo cual deberán los municipios elaborar un plan de servicios complementarios para la tercera edad como parte integral de Plan de Desarrollo Municipal o Distrital, lo cual constituye una política de administración. La existencia de tal estructura, apenas constituye la base para que la entidad pueda adelantar un programa determinado de atención social a los ancianos e indigentes. Una vez establecida la estructura, los posibles usuarios deberán acreditar el cumplimiento de los requisitos que las normas locales les exijan para ser merecedores de la protección, pues como es obvio, la protección sería para los habitantes de su jurisdicción que por las condiciones de existencia ameriten su protección, atendiendo a las reglas en que se haya de prestar la atención y que deberán fijar las autoridades municipales. El artículo 262 de la referida Ley determina que el Estado, a través de sus autoridades o entidades y con la participación de la comunidad prestarán servicios sociales para la tercera edad, en materia de educación, cultura, norma que simplemente expresa una finalidad del Estado, la cual aún no concreta el derecho solicitado con la acción. En el presente caso, no obstante que existe la partida presupuestal, hecho que

reconoce la Administración, se ha descuidado el deber de las autoridades para dar cumplimiento a la norma. Por lo cual, a juicio de la Sala, el señor Alcalde del Municipio de Chaparral, sí incumplió lo ordenado en los artículos citados de la Ley 100 de 1993, por cuanto al tenor de la misma, le corresponde asegurar la infraestructura requerida para la atención de los ancianos indigentes, así como es el obligado a ejecutar los planes y programas para la atención de ancianos indigentes y personas tercera edad, los que deben incluirse en el plan de desarrollo municipal, observándose que nada de ello se ha hecho, no obstante encontrarse demostrado que se cuenta con la partida presupuestal por $ 490.617.575,39, para el efecto. Tampoco aparecen acreditadas las gestiones con la sociedad y demás entidades para implementar el desarrollo de las condiciones que señala el artículo 262, lo cual hará, al contrario de lo resuelto por el a quo, que se ordene el cumplimiento de la norma invocada, admitiendo la prosperidad parcial de las pretensiones. No obstante, se precisa que la prohibición de ordenar gastos mediante esta acción se concreta en aquellos casos en que la partida presupuestal no ha sido prevista, por lo cual, si además del deber incumplido existe la apropiación presupuestal, bien puede el juez ordenar el cumplimiento de la disposición omitida. Pero respecto de la señora PAULINA RADA, si bien es cierto como ella lo afirma, es una persona de la tercera de edad, anciana e indigente, también lo es que, además de lo dicho, para que pueda acceder a estos servicios deberán acreditarse ciertos

requisitos exigidos por la misma Ley 100 de 1993 ante la autoridad pública. Situaciones todas que impiden en este momento deducir la existencia de un mandato inobjetable en cabeza del señor Alcalde del Municipio de Chaparral que la actora puede exigir el cumplimiento en su caso particular. Por las anteriores razones se revocará el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Tolima del 3 de agosto de 2000, en su lugar, se ordenará al señor Alcalde que en el término de seis meses adelante las gestiones conducentes a determinar la infraestructura para la atención de ancianos indigentes y la elaboración del plan de servicios complementarios para la tercera edad ordenados en los Artículos 261 y 262 de la Ley 100 de 1993; En lo demás se denegará la acción. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

REVOCASE EL FALLO IMPUGNADO . EN SU LUGAR,

1. ORDENASE al Alcalde del Municipio de Chaparral (Tolima) que en el término de seis meses, adelante las gestiones necesarias para fijar la infraestructura tendiente a la atención de los ancianos indigentes y la elaboración del plan de servicios complementarios de la tercera edad, de que tratan los artículos 261 y 262 de la Ley 100 de 1993.

2. Deniéganse las demás súplicas.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA

- PresidenteDELIO GOMEZ LEYVA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria