CE-SEC4-EXP2000-NAP136

DERECHO A LA SEGURIDAD Y PREVENCION DE DESASTRES - Es un derecho colectivo amparado por Acciones Populares / TERREMOTO DEL EJE CAFETERO - El FOREC es la encargada de manejar lo relativo a la reconstrucción del Eje Cafetero / FOREC - Es el sujeto pasivo legítimo de la acción popular Es procedente la presente acción, como quiera que está encaminada a la protección de un derecho colectivo como es la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos respetando las disposiciones jurídicas (Art. 4º Literales l y m de la Ley 472 de 1998) con ocasión de la ocurrencia de la calamidad pública del terremoto del 25 de enero de 1999, ocurrido en la zona del Eje Cafetero. En otras palabras, el FOREC por ser la entidad a la que llegan los recursos de los niveles nacional e internacional para la reconstrucción del Eje Cafetero, a través de la Fiduciaria La Previsora S.A., sí es sujeto pasivo legítimo de la acción popular. Para finalizar este punto, es importante dejar claro que en caso de prosperar una acción popular por irregularidades en la recuperación del Eje Cafetero la entidad obligada a generar los recursos para dar cumplimiento a la acción es el FOREC a través de las ONGs contratistas o a las entidades municipales o departamentales, según el caso. RECUPERACION DE VIVIENDAS DEL EJE CAFETERO – Las normas de sismo resistencia deben cubrir incluso a las viviendas construidas antes del sismo / CONSTRUCCION DE EDIFICACIONES EN EL EJE CAFETERO - Se deben hacer

respetando los parámetros de la Ley 400 de 1997 / ACCION POPULARProcedencia / CODIGO DE CONSTRUCCIONES SISMO-RESISTENTESObligatoriedad Obsérvese del artículo 1º de la Ley 400 de 1997 en su inciso primero, la referencia a la recuperación de inmuebles con posterioridad a la ocurrencia de un sismo y véase con claridad, inciso segundo, cómo la Ley es taxativa cuando se refiere a la “adición, modificación y remodelación del sistema estructural de edificaciones construidas antes de la vigencia de la presente ley”. De lo anterior se infiere sin lugar a duda, que la reparación de las viviendas del Eje Cafetero debe hacerse siguiendo los parámetros establecidos en la Ley 400 de 1997, de manera que toda nueva reparación a vivienda debe seguir estos lineamientos. De manera que no es acertado pretender que las reconstrucciones sobre las viviendas que habían sido edificadas sin la observancia de las normas sismoresistentes, deban efectuarse en las mismas condiciones, esto es, sin atender la Ley 400 de 1997. Y es que la rehabilitación bajo las condiciones de dicho ordenamiento contribuye a corregir los efectos del terremoto en la zona cafetera que dejó en condiciones de destrucción física las viviendas de los afectados y a prevenir, en alguna medida, nuevos desastres en la zona de alta vulnerabilidad sísmica.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

Santafé de Bogotá, D.C., Diciembre siete (7) del año dos mil (2000).

Radicación número: AP136

Actor: HERNAN GALLEGO ARBELAEZ Referencia: APELACION SENTENCIA Se decide la apelación interpuesta por el actor contra el fallo del 15 de septiembre del año 2000, proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío que negó las súplicas de la demanda instaurada por el señor HERNAN GALLEGO

ARBELAEZ contra el FONDO PARA LA RECONSTRUCCION Y DESARROLLO

SOCIAL DEL EJE CAFETERO “FOREC”.

La presente acción popular fue interpuesta para que se protegieran los siguientes derechos colectivos, consignados en el artículo 4º de la Ley 472 de 1998: l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y, m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. ANTECEDENTES Manifestó el ciudadano HERNAN GALLEGO ARBELAEZ que debido a los hechos ocurridos por el fenómeno telúrico que ocasionó daños físicos y humanos considerables en la zona del Eje Cafetero, el Gobierno Nacional declaró el Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica que comprendió 28 municipios dentro de la referida zona, expidiendo además los Decretos destinados a darle un tratamiento adecuado a la situación y conjurar la crisis resultante, entre ellos los que establecieron beneficios y créditos subsidiados ( Art. 1º del Decreto 196 del 30 de enero de 1999) y la creación del Fondo para la Reconstrucción de la Región del Eje

Cafetero (Arts. 1 a 3 del Decreto 197 /99). Así mismo, dijo que mediante el Decreto 350 del 25 de febrero de 1999, el Gobierno Nacional ordenó constituir un “fondo fiduciario” con tareas específicas y el Consejo de Administración de este Fondo estableció un subsidio directo con destino a la reparación o reconstrucción de las viviendas afectadas, limitándolo a la suma máxima de 34 salarios mínimos legales mensuales. Afirmó que el valor de los subsidios otorgados por el FOREC en muchos casos ha sido inferior a los 34 salarios mínimos legales, en razón a que el cálculo de los costos de reconstrucción o reparación de las viviendas se ha efectuado con criterio económico, “sin tener en cuenta que las reparaciones deben hacerse en condiciones de sismo-resistencia, como lo prescribe la Ley 400 de 1997”. Agregó que solicitó al FOREC el 1º de abril del año 2000 la revaloración de los daños de las viviendas afectadas, teniendo en cuenta el costo de reconstrucción o reparación en condiciones de sismo-resistencia y la respuesta del Director fue negativa. PETICION . Solicitó en su escrito : Ordenar al Director Ejecutivo del Fondo para la Reconstrucción y Desarrollo Social del Eje Cafetero, que “para efectos de valorar los costos de reconstrucción o reparación de las viviendas de los damnificados imparta instrucciones a las entidades y personas responsables de las valoraciones en el sentido de que éstas deben hacerse teniendo en cuenta que las reparaciones o construcciones deben hacerse en condiciones de sismo-resistencia, tal como lo ordena la Ley 400 de

1997”. Pidió se decrete la práctica de testimonios de varias personas para que manifiesten lo que les conste frente a la decisión del FOREC de negar a los damnificados el derecho a que la valoración del costo de reconstrucción de las viviendas se haga teniendo en cuenta las estructuras sismo resistentes. COADYUVANCIA La acción popular fue coadyuvada por cuatrocientos sesenta afiliados a la Asociación Cívica Solidaridad, en donde el accionante es el representante legal (folios 408 a 427). CONTESTACION El Director Ejecutivo del FOREC contestó a la presente acción con un análisis de la normatividad expedida en razón al desastre natural sufrido por el Eje Cafetero haciendo referencia a las sentencias de exequibilidad de las normas. En relación a los hechos materia de esta acción popular, afirmó que el artículo 1º de la Ley 400 de 1997 “se debe interpretar como aplicable a vivienda nueva” y no como lo pretende el accionante que todas las viviendas afectadas deban ser reconstruidas en su totalidad de acuerdo con las normas sismo resistentes. Afirmó que en cuanto a la reparación de los daños sufridos en las viviendas afectadas se ha seguido el procedimiento legal establecido para la evaluación de los daños (Acuerdo 1 y Circulares 002,003,023, 032, 093 entre otras), normas que son claras en la forma de evaluar los daños y la necesidad de realizar reparaciones de acuerdo a las normas sobre sismo-resistencia aplicables. Se opuso a la pretensión del actor porque el FOREC trabaja armónica, diligente y eficazmente en la restauración del Eje Cafetero, aplicando a las nuevas

construcciones las normas de sismo-resistencia; que las viviendas deben dejarse en el mismo estado en que se encontraban pues la ley es inaplicable a las construidas con anterioridad. Propuso la excepción de falta de legitimidad por activa, y también la improcedencia de la acción e insuficiencia de prueba.

AUDIENCIA DE PACTO DE CUMPLIMIENTO .

No se llegó a ningún acuerdo porque el representante del FOREC afirmó que estaba siguiendo los procedimientos legales establecidos para otorgar un subsidio de reconstrucción, reubicación y reparación de viviendas en el cual se calcula la base de los daños que la vivienda hubiera tenido por el sismo y en ese valor del daño se estiman los niveles de sismoresistencia de la parte afectada en la vivienda .

TRAMITE : El Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío decretó y practicó los testimonios solicitados por el actor y además ordenó el informe técnico solicitado por el demandado, a la Comisión Asesora Permanente para el Régimen de Construcciones sismo resistentes del Gobierno Nacional sobre interpretación y aplicación del artículo 1 y 54 de la Ley 400 de 1997.

En los alegatos de las partes, se reiteró lo expuesto inicialmente. FALLO APELADO El Tribunal Contencioso Administrativo del Quindío negó las súplicas de la demanda. Hizo un análisis de los testimonios practicados, para establecer que, tanto el accionante como los testigos afirmaron que los avalúos de los daños a las viviendas no son reales, “toda vez que con el importe del subsidio otorgado con base en ellos, es imposible adelantar la reconstrucción o reparación de sus viviendas en

condiciones de sismoresistencia, tal como lo exige la Ley 400/97”. Afirmó que existe desconocimiento por parte de la población afectada de lo que son las funciones del FOREC y su ejecución con las ONGs. Estableció que el FOREC no fue creado para la reconstrucción del Eje Cafetero, sino para administrar un fondo de reconstrucción a través de las ONGs, quienes han colaborado en la reconstrucción, realizando la administración delegada y la interventoría a nombre del FOREC, “hay que tener presente que en Colombia existe un código de construcción que es en la actualidad la Ley 400/97 que en cada municipio existen organismos municipales encargados de autorizar y supervigilar la construcción y reparación de viviendas, así que mal puede decirse que el FOREC es la entidad encargada de hacer la reconstrucción posterior al sismo/99”. Expuso que no es cierto que la reconstrucción de las viviendas deba hacerse con los parámetros establecidos en la Ley 400/97, porque los dineros del FOREC no están destinados a dotar de vivienda sismo-resistente a los habitantes del Eje Cafetero, sino a reparar los daños causados por el terremoto, es decir, dejar las viviendas en iguales o similares condiciones a las que tenían antes del terremoto. Explicó que al entrar en vigencia esta ley, no se obligó a los dueños de viviendas a adecuarlas y volverlas sismo resistentes, porque la misma otorgó un plazo de tres años para adecuar las edificaciones institucionales como hospitales, escuelas, oficinas, etc., pero la gran mayoría de las casas de habitación no eran sismo resistentes al momento del terremoto y tal adecuación no puede hacerse con los

subsidios del FOREC. De otra parte, dijo que las ONG para avaluar los daños presentados, partieron de la base de los avalúos hechos por las Compañías de Seguros para aquellas viviendas que estaban aseguradas y de las viviendas no aseguradas, realizó los avalúos. Y como no se encuentra probado que las viviendas antes de la catástrofe fueron construidas a prueba de sismoresistencia, tanto el FOREC y las ONG han partido de la base de avaluar los daños ocurridos y otorgar un subsidio suficiente para hacer dichas reparaciones y “dejar en iguales condiciones a como estaba antes del terremoto”. Finalmente trajo a colación el testimonio de María Mercedes Uribe Arias, en que su vivienda estaba asegurada y la Compañía de Seguros hizo el avalúo de los daños, y le entregó la suma de dinero, posteriormente el FOREC hizo un nuevo avalúo de los daños y le completó la suma de los daños de su vivienda; citó también la situación similar de la testigo Martha Siboney Rozo Caro. Concluyó que no se encuentra probado que la entidad demandada esté incumpliendo las funciones que asignaron o las genéricas de la Ley 400/97, sino por el contrario está cumpliendo las funciones que le fueron asignadas. APELACION Con los mismos argumentos legales expuestos en la solicitud inicial el accionante apeló el fallo. Agregó que de los testimonios obtenidos en el proceso, se dejó en claro que no en todas las oportunidades las ONG responsables del proceso, han tenido en cuenta para determinar, dentro del límite del subsidio, la reconstrucción de viviendas en

condiciones de sismoresistencia. Solicitó revocar la sentencia apelada y acceder a las pretensiones de la demanda.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: El Artículo 88 de la Constitución Política, dispone que “La Ley regulará las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella. “También regulará las acciones originadas en los daños ocasionados a un número plural de personas, sin perjuicio de las correspondientes acciones populares. “Así mismo, definirá los casos de responsabilidad civil objetiva por el daño inferido a los derechos e intereses colectivos”.

En desarrollo de este precepto constitucional se expidió la Ley 472 del 25 de agosto de 1998 y en el artículo 2º define las acciones populares como “los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos”. En el inciso segundo del Artículo 2º dice que “las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. De lo anterior se tiene que es procedente la presente acción, como quiera que está encaminada a la protección de un derecho colectivo como es la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente, así como la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos respetando las disposiciones jurídicas (Art. 4º Literales l y m de la Ley 472 de 1998) con ocasión de la ocurrencia de la

calamidad pública del terremoto del 25 de enero de 1999, ocurrido en la zona del Eje Cafetero. En relación con el fallo apelado, no está de acuerdo esta Sección con el planteamiento del Tribunal en el sentido de que el FOREC está eximido de responsabilidad en cuanto a la evaluación económica, la construcción y el seguimiento técnico de las obras emprendidas, ya que si bien es cierto el FOREC contrata estas funciones con diversas ONGs, también lo es que es el FOREC quien maneja los recursos del Estado para la reconstrucción del Eje Cafetero y dirige su inversión. De lo que se infiere que en caso de instaurarse una acción popular por supuestas irregularidades en el desarrollo de las obras, como es el caso que nos ocupa en donde existen múltiples ONGs involucradas en la reconstrucción del Eje Cafetero, él o los accionantes deberían dirigir sus peticiones contra el sinnúmero de ONGs, excluyendo de responsabilidad al FOREC que es la entidad, según el mismo director ejecutivo, quien “a través de las gerencias zonales repara, construye o reubica las viviendas vulneradas o situadas en zona de alto riesgo, trabaja en la reparación o reconstrucción de la infraestructura social y comunitaria…y en general desarrolla sus responsabilidades atendiendo principios de integridad, participación comunitaria, descentralización, eficiencia, transparencia, celeridad y sostenibilidad” (fl. 31 y 32).entre otros, En otras palabras, el FOREC por ser la entidad a la que llegan los recursos de los niveles nacional e internacional para la reconstrucción del Eje Cafetero, a través de la Fiduciaria La Previsora S.A., sí es sujeto pasivo legítimo de la acción

popular. Para finalizar este punto, es importante dejar claro que en caso de prosperar una acción popular por irregularidades en la recuperación del Eje Cafetero la entidad obligada a generar los recursos para dar cumplimiento a la acción es el FOREC a través de las ONGs contratistas o a las entidades municipales o departamentales, según el caso. La entidad demandada insistentemente ha sostenido que las construcciones que deben estar cobijadas por la Ley 400 de 1997, son únicamente las nuevas y que las demás deben rehabilitarse o reconstruirse en la mismas condiciones en que se hallaban antes del sismo, pues tal normatividad no es aplicable para las viviendas afectadas. No comparte la Sala la anterior posición jurídica, como quiera que por el contrario considera que las valoraciones o avalúos deben efectuarse teniendo en cuenta que las reparaciones, rehabilitaciones y construcciones, deben atender a las condiciones de sismo-resistencia previstas en la Ley 400 de 1997. Lo que no significa que deban modificarse las construcciones no afectadas para adecuarlas a los parámetros estructurales de sismo-resistencia como equivocadamente lo entiende el FOREC. La razón es muy clara y surge del mismo texto de la Ley cuando ésta en su artículo 1º que señala su objeto, manifiesta: “ART. 1º. Objeto. La presente ley establece criterios y requisitos mínimos para el diseño, construcción y supervisión técnica de edificaciones nuevas, así como de aquellas indispensables para la recuperación de la comunidad con posterioridad a la ocurrencia del sismo, que puedan verse sometidas a fuerzas sísmicas y otras fuerzas impuestas por la naturaleza o el uso, con el fin de que sean

capaces de resistirlas, incrementar su resistencia a los efectos que éstas producen, reducir a un mínimo el riesgo de la pérdida de vidas humanas y defender en lo posible el patrimonio del estado y de los ciudadanos. “Además, señala los requisitos de idoneidad para el ejercicio de las profesiones relacionadas con su objeto y define las responsabilidades de quienes la ejercen, así como los parámetros para la adición, modificación y remodelación del sistema extracontractual de edificaciones construidas antes de la vigencia de la presente ley” . Obsérvese del texto transcrito, en su inciso primero, la referencia a la recuperación de inmuebles con posterioridad a la ocurrencia de un sismo y véase con claridad, inciso segundo, cómo la Ley es taxativa cuando se refiere a la “adición, modificación y remodelación del sistema estructural de edificaciones construidas antes de la vigencia de la presente ley”. De lo anterior se infiere sin lugar a duda, que la reparación de las viviendas del Eje Cafetero debe hacerse siguiendo los parámetros establecidos en la Ley 400 de 1997, de manera que toda nueva reparación a vivienda debe seguir estos lineamientos. De manera que no es acertado pretender que las reconstrucciones sobre las viviendas que habían sido edificadas sin la observancia de las normas sismoresistentes, deban efectuarse en las mismas condiciones, esto es, sin atender la Ley 400 de 1997. Y es que la rehabilitación bajo las condiciones de dicho ordenamiento contribuye a corregir los efectos del terremoto en la zona cafetera que dejó en condiciones de destrucción física las viviendas de los afectados y a

prevenir, en alguna medida, nuevos desastres en la zona de alta vulnerabilidad sísmica. En este orden de ideas, no se comparte el criterio del Tribunal en el sentido de que la reparación de vivienda no deba hacerse siguiendo los parámetros establecidos en la Ley 400 de 1997 aduciendo la circunstancia según la cual el FOREC simplemente está obligado a volver las cosas a su estado anterior, es decir a subsidiar únicamente los dineros destinados a reparar las viviendas en el estado en que se encontraban antes del desastre que, por demás, en un muy alto porcentaje no reunían requisitos de sismo-resistencia. Pues se insiste, TODAS las reparaciones deben atender a dichos parámetros ya que la Ley en su artículo 1º es expresa en determinar la aplicación de los criterios allí establecidos. De otra parte, no se está de acuerdo con el criterio según el cual los damnificados deban allegar prueba de que sus viviendas eran sismo-resistentes a la fecha del terremoto, por cuanto la reparación, con las características técnicas de la Ley 400 de 1997, es de obligatorio cumplimiento, independientemente de las condiciones que tuvieran las edificaciones antes del terremoto. En conclusión, la Sala protegerá el derecho colectivo a la seguridad y prevención de desastres en una zona de alto riesgo, como lo es la zona del Eje Cafetero, altamente sísmica como lo ha demostrado la historia reciente, que obliga a que cualquier trabajo de obra material de construcción de vivienda, por insignificante que sea, se haga sometida al código de sismo-resistencia previsto para este tipo de accidente geográfico. En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : REVOCASE EL FALLO IMPUGNADO . En su lugar,

AMPARANSE LOS DERECHOS COLECTIVOS A LA SEGURIDAD Y

PREVENCION DE DESASTRES PREVISIBLES TECNICAMENTE, ASI COMO LA

REALIZACIÓN DE LAS CONSTRUCCIONES, EDIFICACIONES Y DESARROLLOS RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURIDICAS (ART. 4º LITERALES L Y M DE LA LEY 472 DE 1998) CON OCASIÓN DE LA OCURRENCIA DE LA CALAMIDAD PUBLICA DEL TERREMOTO DEL 25 DE ENERO DE 1999, EN LA ZONA DEL EJE CAFETERO. En consecuencia:

1º. ORDENASE AL CONSEJO DIRECTIVO DEL FONDO PARA LA

RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO “FOREC”, QUE PARA EFECTOS DE

VALORAR LOS COSTOS DE RECONSTRUCCION O REPARACION DE LAS

VIVIENDAS DE LOS DAMNIFICADOS, DEBE DARSE APLICACIÓN AL CODIGO

DE SISMO-RESISTENCIA VIGENTE PARA DICHAS OBRAS (Ley 400 de 1997).

2º. CONFORMASE UN COMITE PARA LA VERIFICACION DEL CUMPLIMIENTO

DE ESTA SENTENCIA INTEGRADO POR EL DEMANDANTE SEÑOR HERNAN

GALLEGO ARBELAEZ, UN REPRESENTANTE DEL FOREC, EL PERSONERO

DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, UN REPRESENTANTE DE LA CORPORACION

MINUTO DE DIOS, EL ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, LA

SECRETARIA DE PLANEACION MUNICIPAL Y LA CURADURIA URBANA DE

ARMENIA.

3º. PREVENGASE AL ALCALDE, SECRETARIA DE PLANEACION MUNICIPAL,

CURADURADURIA URBANA DEL MUNICIPIO DE ARMENIA, Y AL FONDO

PARA LA RECONSTRUCCION DEL EJE CAFETERO FOREC, PARA DAR CUMPLIMIENTO A ESTA SENTENCIA. 4º SEÑALASE EL INCENTIVO EN LA SUMA DE DIEZ SALARIOS MINIMOS

LEGALES MENSUALES A FAVOR DEL ACCIONANTE SEÑOR HERNAN

GALLEGO ARBELAEZ Y A CARGO DEL FONDO PARA LA RECONSTRUCCION

DEL EJE CAFETERO “FOREC”.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN.

CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada en Sesión de la fecha.

DANIEL MANRIQUE GUZMAN GERMAN AYALA MANTILLA

-PresidenteDELIO GOMEZ LEYVA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria