CE-SEC4-EXP2001-NAP164-2001

MANTENIMIENTO DE PUENTES PEATONALES - Ante las gestiones realizadas por el IDU para su mantenimiento no es procedente la Acción Popular / DERECHO A LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS - No se vulnera al estar demostradas las gestiones del IDU / CARGA DE LA PRUEBA EN ACCION POPULAR - Está en cabeza del demandante / ACCION POPULAR - Improcedencia / PUENTES PEATONALES Mediante el ejercicio de esta acción la accionante pretende se ordene al Director del Instituto de Desarrollo Urbano y/o a quien corresponda que en un término perentorio inicie el mantenimiento preventivo de los citados puentes “que amenazan riesgo” y además se ordene que dicho mantenimiento se realice de manera permanente y oportuna para evitar que se produzcan calamidades públicas; subsidiariamente solicita que si dicho mantenimiento no puede realizarse por falta de disponibilidad presupuestal se ordene el cierre de los mismos hasta tanto se designe el presupuesto para tal fin. De lo indicado anteriormente la Sala concluye que contrario a lo afirmado por la accionante, la entidad incluso desde antes de incoarse la presente acción popular ha venido adelantando gestiones tendientes a prestar el mantenimiento requerido a los puentes peatonales de la ciudad dentro de los cuales se hallan los ahora cuestionados, sin que dicha información haya sido desvirtuada de manera alguna por la accionante, de lo cual se concluye que el IDU no ha incurrido en omisión alguna que pueda configurarse como amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte demandante. Resalta la Sala que en el caso, la demandante funda sus pretensiones en afirmaciones sin respaldo probatorio, obligación que como quedó precisado está a su cargó según lo previsto en la Ley

472 de 1998.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Bogota, D. C., enero veintiséis (26) de dos mil uno (2001).

Radicación número: AP-164

Actor: CLAUDIA NELLY SASTOQUE MARTÍNEZ Referencia: APELACION SENTENCIA Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, de 26 de octubre de 2000, mediante la cual declaró no probada la excepción de “improcedencia de la acción popular” propuesta por el Instituto de Desarrollo Urbano y negó las súplicas de la demanda.

ANTECEDENTES Claudia Nelly Sastoque Martínez, la accionante, en ejercicio de la acción popular instaurada contra el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” y el Alcalde Local de Tunjuelito, Zona 6, solicitó el amparo constitucional a “los derechos colectivos consagrados en la Constitución Política art. 88 y por la ley artículos 1005 y 2359 del Código Civil, ley 472 de 1998 y demás Tratados Internacionales que versan sobre Derechos Colectivos y el Medio Ambiente”; y precisó lo siguiente: 1°. “La defensa del Patrimonio Público” (lit. e, art. 4°, L 472/98): estimó que dicho derecho se ve amenazado por el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU”, porque a pesar de existir prioridad para la reparación y el mantenimiento

preventivo tanto de los puentes peatonales como de los vehiculares, no ha realizado dicho mantenimiento ni tampoco ha solicitado el cierre temporal de los mismos mientras se hace la obra correspondiente. 2° “Derecho a la Seguridad y Salubridad Públicas” (lit. g, art. 4° L.472/98): alegó que éste se ve amenazado “en razón de lo que puede llegar a suceder si se llegare a caer un puente peatonal o vehicular”. En el punto argumentó que la acción popular también pretende el amparo de los derechos colectivos de manera preventiva. 3°. “Derecho a la Seguridad y Prevención de Desastres Previsibles Técnicamente” (lit. l, art. 4°, Ley 472/98): en el punto sostuvo que los efectos de las calamidades públicas que podrían suceder, pueden atenuarse “de no producirse un grave desconocimiento o actitud indiferente del derecho en cuestión”. Además en el artículo 2359 del Código Civil se consagra la acción popular “en todos los casos de daño contingente que por imprudencia o negligencia de alguno amenace a personas indeterminadas”. Argumentó demás que los puentes vehiculares y peatonales son instrumentos para el uso público en general y por el volumen de personas y/o vehículos que transitan por éstos, requieren mantenimiento preventivo para evitar ‘catástrofes’. Agregó que el IDU a través de profesionales contratados realizó “el estudio de riesgo instrumental a todos los puentes peatonales y vehiculares de la ciudad”. Dicho estudio clasificó la prioridad de intervención en los puentes como de baja, media y alta, siendo esta clasificación la que requiere de mantenimiento inmediato. Señaló que el IDU al responder la petición elevada por el señor Germán

Humberto Rincón Perfetti, a través del oficio 09700 de 7 de febrero de 2000, relacionó “los puentes de alta prioridad” dentro de los cuales se encuentran los ahora denunciados, que son: “Av. Caracas por Calle por 48 sur - Peatonal. “Av. Caracas por 51 sur - Peatonal. “Av. Boyacá por Diagonal 45 sur - Peatonal. “Av. Boyacá por Autopista sur - Vehicular.” Solicitó como medida cautelar el cierre de los puentes antes indicados. Admitida la acción popular por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca se ordenó darle el trámite correspondiente. INTERVENCION DEL INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO El apoderado del IDU propuso las excepciones de “Improcedencia de la acción popular para demandar el ejercicio de actividades propias de la planeación urbana” y “todas las (...) que resulten probadas dentro del presente litigio”. Sustentó la excepción formulada en que de una parte las obras a realizar deben estar incluidas en el plan de desarrollo, tener definida la fuente de los recursos para su financiación y poder así iniciar el proceso de ejecución del proyecto, sin desconocer las prioridades que maneja el Distrito capital atendiendo las necesidades de la comunidad y contando siempre con el rubro específico dentro del presupuesto. Por otra parte, estimó que si bien la acción popular tiene como fin evitar un daño contingente, hacer cesar un peligro, la amenaza, la vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos, restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible, el accionante no aporta prueba alguna de la cual se pueda concluir

que “evidentemente los puentes se encuentran en peligro inminente de desplomarse en cualquier momento”, sino que de los documentos allegados al expediente se puede establecer que la entidad adelanta los trámites pertinentes y se encuentra ejecutando las obras necesarias para la prestación eficiente del servicio público a su cargo. Al respecto se refirió al informe rendido por la Subdirección Técnica del Espacio Público del IDU sobre la gestión que se viene ejecutando bajo los parámetros de las normas vigentes, no solo de las que rigen el presupuesto sino también las relacionadas con el diseño y construcción sismoresistente de los puentes. INTERVENCION DE LA ALCALDIA MAYOR DE SANTA FE DE BOGOTA El Director de la Oficina de Asuntos Judiciales de la Secretaría General de esta entidad se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Alegó falta de técnica en la formulación de la demanda, pues se sustenta en apreciaciones de carácter personal, las cuales no cuentan con sustento real, pues sustenta sus pretensiones en la respuesta dada por el IDU a un derecho de petición, en la que informa qué puentes se encontraban para posible mantenimiento y las diferentes prioridades, sin que de tal contestación se pueda inferir que éstos amenacen ruina como erradamente lo pretende la accionante. Estimó que de los documentos allegados por el accionante, mediante los cuales pretende demostrar la amenaza de los derechos colectivos alegada, se demuestra por el contrario que la Administración ha adoptado los mecanismos tendientes a cumplir cabalmente con sus funciones. Finalmente afirmó que no existe amenaza de derrumbe de los puentes

cuestionados, ni la Administración ha vulnerado ni puesto en peligro derecho o interés colectivo alguno. PACTO DE CUMPLIMIENTO La audiencia especial prevista en el artículo 27 de la Ley 472 de 1998, se realizó el 23 de junio de 2000, no obstante se declaró fallida en relación con la posibilidad de llegar a un ‘pacto de cumplimiento’. LA PROVIDENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia de 26 de octubre de 2000 declaró no probada la excepción propuesta por el IDU y negó las pretensiones de la demanda. En cuanto a la excepción de “improcedencia de la acción popular” consideró el Tribunal que los argumentos que la sustentan son los que se deben analizar para decidir de fondo la acción, por lo cual estimó que no se trata de excepción alguna. En cuanto fondo del asunto procedió a analizar los elementos que configuran el daño contingente, los cuales señaló así: (1) ‘la posibilidad cierta de que ocurra un hecho dañoso’; (2) ‘la amenaza a personas indeterminadas’; y (3) ‘la imprudencia o negligencia del agente que lo produce’. Al respecto advirtió que de los estudios que obran en el cuaderno Nº2, se establece que la Administración conoció el estado en que se encuentran los puentes peatonales mencionados por la accionante, y la calificación de alta prioridad para su intervención, circunstancia que no significa per se que se trate de puentes que representen una seria amenaza para las personas que los transitan, sino que debido a su estado y al resultado de los análisis realizados por

expertos, su mantenimiento debe realizarse antes que aquellos calificados con prioridad media o baja. En cuanto al puente vehicular ubicado en la Avenida Boyacá por autopista sur, resaltó que en el memorando STME-53000-1243 obrante a folios 46 a 48, suscrito por el Subdirector Técnico de Mantenimiento del espacio público del IDU, se afirma que este puente ya ha sido objeto de obras de reparación estructural y mantenimiento, las cuales terminaron el 12 de diciembre del año anterior (1999); sin que dicha afirmación haya sido desvirtuada por la accionante. Agregó que el citado memorando se refiere también al programa que se ha venido desarrollando para la atención de los puentes de la ciudad, el cual consta de tres etapas, las cuales transcribe; y se refirió a los estudios de diagnóstico estructural elaborados por diferentes firmas los cuales obran en el cuaderno Nº2, para indicar que está acreditado que la Administración adelanta las actuaciones tendientes a realizar las obras necesarias para “ajustar las estructuras de los puentes tanto peatonales como vehiculares, a los nuevos requerimientos técnicos, arquitectónicos y de sismo – resistencia exigidos”, las cuales están sujetas a una serie de etapas y procedimientos previstos en la ley. Concluyó que no se está ante la posibilidad cierta de la ocurrencia de un hecho dañoso, ni la actuación de la administración es imprudente o negligente, por lo que estimó que el supuesto de hecho para dar prosperidad a la pretensión no se encuentra demostrado. En cuanto a la pretensión subsidiaria consideró que el cierre de los puentes peatonales a que se refiere la accionante, los cuales no están en peligro cierto e

inminente de desplomarse, “obligaría a los peatones a atravesar vías rápidas y de alto tráfico vehicular, generándose un verdadero peligro para las vidas de aquéllos”. Destacó que tampoco se vislumbra violación al interés colectivo de ‘la prevención de desastres técnicamente previsibles’, pues de una parte la Administración adelanta las gestiones pertinentes para que los puentes se ajusten a los requerimientos exigidos por las normas y reglamentos vigentes; y por la otra, la accionante no indica cuál sería el parámetro en este caso, para señalar otras medidas de prevención de orden técnico, por lo que estimó que mal podría el juez popular inmiscuirse en el programa que realiza la Administración para el mantenimiento de puentes, para en su lugar “obligarla a tomar medidas imprevistas, intempestivas e improvisadas a fin de conjurar una violación o amenaza inexistente”. EL RECURSO DE APELACION La accionante sustenta el recurso de apelación, así: Controvierte lo dicho por en Tribunal en cuanto a que “lo pretendido es convertir al juez en un funcionario de control y vigilancia ...”, diciendo que como se estableció en la presente acción, a pesar de la existencia de organismos de control el IDU “no había realizado nunca acciones tendientes al mantenimiento o reparación de los puentes vehiculares y peatonales de la ciudad que amenazaban riesgo para la colectividad, y como el mismo lo confesó a través de los diferentes procesos apenas está en trámites administrativos el proyecto de adecuación de Sismo-resistencia de los mismos, lo que significa un inminente riesgo para la comunidad en caso de que sucediera un movimiento telúrico”.

De otra parte señaló que la indicada interferencia podría predicarse también de los jueces de tutela. Advirtió que de la contestación del IDU se puede establecer que dicha entidad está adelantando gestiones administrativas para el mantenimiento y adecuación de algunos puentes, pero que esto no es garantía plena, pues “es de público conocimiento que muchos de esos trámites administrativos y burocráticos no pasa más que de eso” (sic). Dijo ‘reiterar’ su pretensión en el sentido de señalar al IDU “un término para adelantar las actuaciones administrativas de orden presupuestal y de naturaleza precontractual necesarias para obtener la disponibilidad presupuestal y contratación de obras determinadas por el estudio de evaluación, diagnóstico, diseños estructurales y adecuación sísmica respecto de los puentes que motivaron la presente acción, y que dicho mantenimiento preventivo se haga de forma permanente y oportuna, sin que sea necesario este tipo de acciones legales y en cumplimiento de las funciones que le son inherentes”.

Finalmente afirmó que: “con motivo de las acciones populares presentadas ante el Tribunal Contencioso de esta ciudad, el Instituto de Desarrollo Urbano, inició el diagnóstico y mantenimiento de algunos puentes peatonales y poco a poco a venido haciendo las contrataciones tal como consta en el artículo de El Tiempo, se ordena el cierre de aproximadamente dieciocho (18) puentes, pero aún falta la contratación y adecuación sismo-resistente de otro grueso de los puentes peatonales y vehiculares existentes en la ciudad y considero importante que se establezca por medio de esta acción un término para la verificación al cumplimiento de dichas contrataciones, reparaciones y adecuaciones que

requieren dichos puentes”. CONSIDERACIONES DE LA SALA La Constitución Nacional consagra en el Título II, los derechos y garantías y los mecanismos a través de los cuales se garantizan. Es así como en el Capítulo 3 (arts. 78 a 82) consagra los derechos colectivos y del ambiente y en el Capítulo 4 prevé los mecanismos de protección o garantías a los derechos de rango constitucional, entre los cuales señala en el artículo 88, las acciones populares como el medio para la protección constitucional de los derechos e intereses colectivos “relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definen en ella”. El artículo 88 de la Constitución Nacional, desarrollado por la Ley 472 de 5 de agosto de 1998 en el artículo 2° prevé que las Acciones Populares son el mecanismo para la protección de los derechos e intereses colectivos definidos en el artículo 4° de la misma ley y que éstas “se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”; es decir que, “el objetivo esencial es la protección efectiva de derechos intereses colectivos, de manera que se hagan cesar los efectos de su quebrantamiento, de manera obvia, si ello es posible”, como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-215 de abril 14 de mil 1999, Magistrada Ponente Dra. Martha Victoria Sáchica De Moncaleano.

La misma norma especial dispone que procede contra toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que vulneren o amenacen los derechos e intereses colectivos, y regula el trámite preferencial, el cual se desarrollará fundado en la prevalencia del derecho sustancial sin desconocer los principios de publicidad, economía, celeridad y eficacia. En el caso, la accionante incoa la presente acción popular contra el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” y contra el Alcalde Menor de Tunjuelito, porque a su juicio la Administración amenaza los derechos e intereses colectivos indicados en el artículo 4° de la Ley 472 de 1998, específicamente los consagrados en los literales e) (la defensa del patrimonio público) y g) (la seguridad y salubridad públicas) al no efectuar el mantenimiento preventivo de los puentes peatonales y vehiculares ubicados en ‘Av. Caracas por Calle por 48 sur’, ‘Av. Caracas por 51 sur’, ‘Av. Boyacá por Diagonal 45 sur’ y ‘Av. Boyacá por Autopista sur’, a pesar de haber sido calificada por ‘profesionales de la Universidad de Los Andes’ como ‘alta’ la prioridad para la intervención y mantenimiento; y también porque ni siquiera se solicitó el cierre temporal de los aquellos. Agrega la accionante que instaura la presente acción popular con el fin de evitar el daño contingente, derecho éste previsto en el artículo 2359 del Código Civil y a que hace referencia el literal l) (el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente) de la ley que regula actualmente las acciones populares.

Mediante el ejercicio de esta acción la accionante pretende se ordene al Director del Instituto de Desarrollo Urbano y/o a quien corresponda que en un término perentorio inicie el mantenimiento preventivo de los citados puentes “que amenazan riesgo” y además se ordene que dicho mantenimiento se realice de manera permanente y oportuna para evitar que se produzcan calamidades públicas; subsidiariamente solicita que si dicho mantenimiento no puede realizarse por falta de disponibilidad presupuestal se ordene el cierre de los mismos hasta tanto se designe el presupuesto para tal fin. Como respaldo probatorio de sus pretensiones la accionante allega copia del oficio 09700 de 7 de febrero de 2000 suscrito por la Directora Técnica del Espacio Público de la Alcaldía Mayor de Santa Fe de Bogotá y dirigido al señor Germán Humberto Rincón Perfetti en respuesta al derecho de petición radicado bajo el número IDU 07123 de 28 de enero de 2000, en el cual le “presenta un cuadro que resume la ubicación del puente, la prioridad de intervención y el monto presupuestado para intervención y mantenimiento”. Por su parte, el Instituto de Desarrollo Urbano “IDU” al contestar la demanda (fl. 21 y ss c. p.) y también a través del oficio 077215 que obra a folios 125 y siguientes del cuaderno principal informa que la entidad ha establecido la prioridad de intervención en los puentes “con el fin de establecer un orden claro en la correcta inversión de los recursos”, pero que dicha prioridad corresponde a la etapa de diagnóstico no a la de mantenimiento, también ha desarrollado un

programa para la atención de los mismos el cual consta de tres etapas (1) Diagnóstico estructural preliminar, (2) Diagnóstico estructural, y (3) Reparación y mantenimiento estructural; etapas dentro de las cuales existen también diversos pasos para alcanzar los objetivos propuestos en cada una de ellas, los cuales explica. Respecto de los puentes cuestionados en esta acción popular, allegó los estudios realizados e informó lo siguiente:

1. Avenida Caracas por Transversal 48 sur - Lomas de San Carlos

(Peatonal). Puente diagnosticado por la firma PCA PROYECTISTAS CIVILES ASOCIADOS LTDA mediante contrato IDU-641-99, actualmente adelanta el proceso previo a la contratación para las obras de mantenimiento requeridas (v. fl. 15 y ss. c. #2).

2. Avenida Caracas por Calle 51 sur (Peatonal). Se efectuó un diagnóstico preliminar por parte de los ingenieros del IDU, actualmente se encuentran en desarrollo los términos de referencia cuyo objeto principal es el de efectuar la evaluación, actualización y diagnóstico estructural de dicho puente (v. fls. 1 y ss c. #2).

3. Avenida Boyacá por Diagonal 45 sur (Peatonal). Se efectuó la respectiva evaluación y diagnóstico estructural; actualmente se encuentra dentro de la licitación pública LP-DTE-054-2000, cuyo objeto es la actualización sísmica y mantenimiento de pasos peatonales elevados dentro de los cuales se encuentra éste (v. fls. 7 y ss, c. #2).

4. Avenida Boyacá por Autopista sur (Vehicular). Diagnóstico estructural

efectuado por la firma PROYECTOS Y DISEÑOS P&D LTDA a través del contrato IDU-111-98; se realizaron labores de mantenimiento estructural mediante contrato IDU-233-99 con el ingeniero MARIO CASTRO MEDINA (v. fls. 315 y ss. c. #2). De lo indicado anteriormente la Sala concluye que contrario a lo afirmado por la accionante, la entidad incluso desde antes de incoarse la presente acción popular ha venido adelantando gestiones tendientes a prestar el mantenimiento requerido a los puentes peatonales de la ciudad dentro de los cuales se hallan los ahora cuestionados, sin que dicha información haya sido desvirtuada de manera alguna por la accionante, de lo cual se concluye que el IDU no ha incurrido en omisión alguna que pueda configurarse como amenaza de los derechos colectivos invocados por la parte demandante. Resalta la Sala que en el caso, la demandante funda sus pretensiones en afirmaciones sin respaldo probatorio, obligación que como quedó precisado está a su cargó según lo previsto en la Ley 472 de 1998. De otra parte los documentos aportados por la Administración, según lo previsto en los artículos 251 y 252 del Código de Procedimiento Civil se presumen auténticos e igualmente de éstos se presume su veracidad y para la Sala conservan tal aptitud, teniendo en cuenta que los mismos no fueron controvertidos ni fueron tachados de falsos; además su contenido no fue desvirtuado. Por lo anterior, la Sala no da prosperidad al recurso de apelación y en consecuencia confirmará la decisión de primera instancia que denegó las súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República, F A L L A : Confírmase la sentencia de 26 de octubre de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, objeto de apelación. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

DELIO GOMEZ LEYVA DANIEL MANRIQUE GUZMAN

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria