CE-SEC5-EXP1986-NE071

NULIDAD ELECCIÓN DE CONCEJAL - Procedencia. Celebración de contrato con establecimiento público municipal / INHABILIDAD DE CONCEJALConfiguración. Celebración de contrato con establecimiento público municipal / CELEBRACIÓN DE CONTRATO - Se configura inhabilidad de concejal que lo celebra con establecimiento público municipal / CONTRATISTA DEL MUNICIPIO - Alcance de la expresión. Inhabilidad de concejal El punto sobre el cual se ha centrado el debate es el alcance de la expresión "contratista del Municipio", que ha servido para que el demandante afirme que es tan sólo quien tiene relaciones contractuales con la persona jurídica Municipio, y el actor diga que lo es también quien las tiene con los establecimientos públicos municipales. La providencia recurrida adoptó la primera opinión. No cree la Sala que el litigio puede desatarse mediante razones exclusivamente literales, pues la palabra "Municipio" tiene múltiples sentidos. Importante es, pues, atenerse más bien a las razones y finalidades del artículo 54 de la Ley 11 de 1986 y del conjunto de esta. Que esté prohibido ser concejales a quienes han sido contratistas de la persona jurídica Municipio dentro de los dos años anteriores a la elección, tiende sin duda a evitar que el elegido, al ejercer sus funciones de concejal, sea desviado por los intereses personales que ha tenido como contratista v. gr. para imaginar, en abstracto, lo extremado, que valiéndose de intermediarios siga gozando de contratos con el Municipio. Pues bien, ¿no existe el mismo riesgo tratándose de quienes han sido contratistas de los establecimientos públicos municipales? Existe y en mayor grado, pues, en la práctica, los concejos

"gobiernan" la administración descentralizada del municipio, y esta suele disponer de medios económicos más considerables que los de la administración centralizada. Con que a fortiori la mencionada prohibición debe aplicarse también a los contratistas de los establecimientos públicos municipales. Esta sola consideración anunciaría ya que también estos últimos son "contratistas del Municipio" en el sentido del artículo 54 citado, de suerte que por tal razón este vocablo no podría entenderse en el sentido sujeto de derecho; pero la misma conclusión se confirma sin duda en el artículo 1º de la ley, que señala su finalidad entera. De suerte que la ley, aunque en su artículo 1º y en el 54 hable de "Municipio", no se refiere al sujeto de derecho sino al conjunto jurídico administrativo, que tiene administración centralizada y administración descentralizada, a la última de las cuales están dedicadas por cierto, fuera de las normas generales de la ley, todas las especiales de su Capítulo VI. Estando, pues, demostrado que el demandado fue contratista de los dos establecimientos públicos municipales entre el 17 de enero de 1986 y fecha casi unida a la de la elección, violó el artículo 54 de la Ley 11 de 1986.

FUENTE FORMAL: LEY 11 DE 1986 – ARTÍCULO 1 / LEY 11 DE 1986 – ARTÍCULO 54 / LEY 11 DE 1986 – ARTÍCULO 81

CONSEJO DE ESTADO

SALA CONTENCIOSA ELECTORAL Consejero ponente: MIGUEL BETANCOURT REY Bogotá, D. E., veintisiete (27) de noviembre de mil novecientos ochenta y seis

(1986)

Radicación número: E-071

Actor: SAMUEL ANTONIO VILLADA OTÁLVARO

Demandado: ALBARTO GÓMEZ MEJÍA - CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE ARMENIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado oportunamente por el actor, contra la sentencia de fecha 2 de agosto de 1986, proferida por el

Tribunal Administrativo del Quindío. DEMANDA Y OPOSICIÓN En acción pública electoral, el ciudadano Samuel Antonio Villada Otálvaro demandó la nulidad del acto mediante el cual fue declarado elegido concejal principal del Municipio de Armenia, por el partido conservador, para el período constitucional de 1986 a 1988, el abogado Alberto Gómez Mejía, según acta general de escrutinios del 16 de marzo de 1986, suscrita por los delegados del Consejo Nacional Electoral y del Registrador Nacional del Estado Civil, pidiendo igualmente la anulación de la correspondiente credencial. Dijo el actor, en síntesis, que tras haberse inscrito oficialmente la candidatura, aceptada esta por el citado profesional y celebrado los comicios del 9 de marzo de 1986, la lista encabezada por el mismo obtuvo un número de votos suficiente para que, al efectuarse los escrutinios del 16 de marzo siguiente, se declarara su elección por cuociente electoral. Agregó que el declarado elegido, empero, dentro de los dos años anteriores a su elección, había sido contratista "...mediante la modalidad de contratación directa a través de ordenes de trabajo y / o servicios, con el Municipio de Armenia Departamento Administrativo de Planeación y el Municipio de Armenia Empresas

Públicas Municipales, para realizar actividades de consultaría y estudios técnicos especializados en ciencias jurídicas, sociales, económicas y administrativas...", con arreglo al artículo 195 del Código Fiscal de Armenia, contratación esta relativa a la hacienda pública municipal que, entre el 17 de marzo de 1984 y el 16 de marzo de 1986 había tenido ocasión de concretarse, según la prueba documental allegada al proceso y que involucraba al ente público territorial denominado Municipio de Armenia, integrado por la administración central y sus institutos descentralizados, por lo que, en conclusión, encontró haberse configurado manifiesta violación del artículo 54 de la Ley 11 de 1986, que hacía anulable la elección, a términos de lo dispuesto en el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo. El demandado, quien acudió al proceso como "impugnador" alegó. en resumen, que entre el Municipio y sus entes descentralizados, como lo eran en el caso planteado por la demanda, el Departamento Administrativo de Planeación y las Empresas Públicas Municipales de Armenia, existían diferencias sustanciales señaladas en las propias normas de su creación, a saber, los acuerdos números 43 del 15 de diciembre de 1962, 08 del 10 de marzo de 1978 y 15 de 1985, aprobados por el Concejo Municipal, que concernían particularmente a su distinta e identificable personalidad en derecho y la plena autonomía administrativa y financiera de cada uno, que no permitían extender el realmente de inhabilidades e incompatibilidades de la contratación con el Municipio, a los contratos suscritos

con tales entes, menos cuando el aludido régimen era de interpretación restringida, de acuerdo con el artículo 1º numeral 4º, de la Ley 96 de 1985. Observó, de otra parte, que si la Ley 11 habla sido sancionada el 16 de enero de 1986 o podía empezar a regir a partir de su publicación, en fecha que no pudo precisar, por así disponerlo su artículo 81, no se le podían atribuir efectos retroactivos en contra suya, toda vez que, aún suponiendo que existiese la inhabilidad, el único contrato que probablemente hubiera quedado comprendido dentro de la vigencia de esa ley, podía haber sido el de 21 de enero de 1986 que, según lo probó, no llegó a perfeccionarse ni a cumplirse jamás y, además, como los restantes contratos que acepta haber ejecutado, no se celebraron con el Municipio de Armenia. PROVIDENCIA RECURRIDA Al negar las súplicas de la demanda, destaca el Tribunal a quo que, por haberlo admitido así el demandado, es incontrovertible que efectivamente él fue contratista de las Empresas Públicas Municipales y del Departamento Administrativo de Planeación de Armenia, en lo que halla coincidencia con las afirmaciones del actor, mas difiriendo de estas en el asunto de fondo de si contratar con tales entidades equivale a hacerlo con el Municipio mismo, o aquellas se deben considerar separadas de la noción jurídica y política de éste, caso en el cual no se daría la inhabilidad denunciada. Analiza los artículos 1° y 2° del Acuerdo número 43 de 1962, 23 del Acuerdo

número 08 de 1978 y 5º del Acuerdo número 15 de 1985, aprobados por el Concejo Municipal de Armenia, donde se asigna a las entidades en cuestión el carácter de establecimientos públicos descentra y autónomos, aunque allí se diga que forman parte de la ,administración municipal, viniendo a concluir que " ... el Municipio es un ente distinto de sus organismos descentralizados y la prohibición, o mejor, la inhabilidad consagrada en el artículo 54 de la Ley 11 de 1986, se refiere a quienes en los dos años anteriores a su elección hubieran sido contratistas del Municipio. Si el legislador hubiera querido extenderla a los organismos descentralizados, así lo hubiera expresado, es decir, hubiera establecido en forma expresa la inhabilidad. Comenta que las disposiciones 7, 26 a 35 y 38 a 47 de la citada Ley 11, refiriéndose a otros tópicos, mencionan al Municipio y sus entes descentralizados independientemente, de modo que si estos no fueran autónomos, bastaría que la ley hiciera mención simplemente al municipio. Estima, de' otro lado, que el actor confunde lo que es la noción jurídica del Municipio con la función administrativa del mismo, porque la primera, de conformidad con los artículos 8º del Decreto 1333 de 1986, 4º y 80) de la Ley 153 de 1887 y 633 del Código Civil, se traduce en una personalidad en derecho independiente, mientras que la segunda es actividad administrativa en diversos campos y prestación de servicios por intermedio de multitud de organismos, como el concejo , la alcaldía, las secretarías, los establecimientos públicos, etc.

Recoge, finalmente, el concepto de la Fiscalía del Tribunal, para quien las entidades con las que contrató el demandado son personas jurídicas muy diferentes del Municipio de Armenia. SUSTENTACIÓN DE ALZADA De la variada argumentación a que se extiende la sustentación del recurso, se extracta: Si el artículo 1º de la Ley 11 de 1986 establece que ".. La presente ley tiene por objeto dotar a los municipios de un estatuto administrativo y fiscal que les permita, dentro de un régimen de autonomía, cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, promover el desarrollo de sus territorios. . . ", no se puede concebir una administración municipal desligada de sus entes descentralizados, porque si los mismos no fueran parte integrante de ella, mal se les podía someter a un régimen legal común. Para el caso concreto, las Empresas Públicas Municipales y el Departamento Administrativo de Planeación son organismos del Municipio de Armenia mediante los cuales este cumple sus funciones, pero la especialización por servicios no puede equipararse a un fraccionamiento del Municipio como ente público y territorial. Conforme al artículo 26 ibídem, desde su creación y durante su existencia, las entidades descentralizadas del orden municipal están sujetas a las disposiciones del concejo, subordinación que no tendría ninguna explicación si aquellas no fueran parte integrante del municipio. Su régimen de contratación es el mismo código fiscal del municipio. Sus presupuestos son simples "anexos" del presupuesto municipal sometido por el alcalde a la aprobación del concejo. La representación que ejercen los directores o gerentes, se debe tener como una delegación de la representación que ejerce el al alcalde en el municipio,

restringida y sometida a las decisiones de las juntas administrativas o directivas presididas por el alcalde. Los concejales no pueden contratar con el Municipio pero, si lo dice el Tribunal, los establecimientos descentralizados difieren noción jurídica del Municipio, la contratación con tales estableció tos sería perfectamente viable, lo que evidentemente contraría el espíritu de la ley. CONCEPTO FISCAL Transcribe la señora Fiscal Segunda de esta Corporación el artículo 54 de la Ley 11 de 1986, que considera aplicable al caso, porque se encontraba vigente en el momento de realizarse la elección demandada, y arguye que según conocidas reglas de hermenéutica, si el sentido de la ley es claro, no se ha de desatender su tenor literal, con el pretexto de consultar su espíritu.

Seguidamente expresa: "Tenemos pues que si el artículo 54 de la Ley 11 de 1986 se refiere únicamente a quienes hayan sido contratistas del Municipio, se debe atender que únicamente con ese ente jurídico se relaciona la prohibición, pues de haber querido incluir a los. entes descentralizados, lo hubiera dicho expresamente. Por otra parte se observa, que ya de por sí la causal de prohibición tal y como quedó redactada, constituye un exceso de celo por mantener la moralidad de quienes puedan ser en un momento dado elegidos concejales, esto si se tiene en cuenta que en la' situación que plantea la anterior prohibición, la condición de contratista se refiere al pasado, a dos años antes de la fecha en que se es elegido concejal. Caso este diferente al que presentaba la Ley 69 de 1936, artículo 7%, en donde se

establecía: 'desde la sanción de la presente ley ningún contratista de Obras Públicas Municipales, ni sus apoderados, podrán ejercer el cargo de consejeros municipales, mientras conserven el carácter de contratista o apoderado'. "La norma últimamente citada, se refería a ejercer el cargo de concejal coetáneamente con el hecho de ser contratista, evitando con ello el tráfico ilegal de influencia que pudiera presentarse en ese momento. "Debe anotarse que las razones en que se fundamenta la sentencia apelada, son compartidas por este despacho. En consecuencia, esta agencia del Ministerio Público se permite solicitar a la Honorable Sala, se confirme la sentencia apelada!'. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1) Está demostrado que el 21 y el 23 de enero de 1986 el demandado que contratista del Departamento Administrativo de Planeación Municipal y lo había sido desde mucho tiempo atrás (fols. 2 y 3 C. Nº 2; y 11 a 19 C. Nº 4); que cuando menos hasta el 7 de marzo, dos días antes de su elección como concejal, fue contratista de las Empresas Públicas de Armenia (fols. 25 y ss. C. Nº 4): y que esas dos entidades son establecimientos públicos, personas jurídicas de la administración descentralizada del Municipio de Armenia, desde el punto de vista subjetivo diferentes de la persona jurídica del Municipio mismo (acuerdos 43 de 1962, 8 de 1978, 19 de 1981 y 15 de 1985). 2) La Ley 11 de 1986 fue expedida el 16 de enero. Según su artículo 81, debía

empezar a regir a partir de la fecha de su publicación, y esta se efectuó el 17 de enero en el Diario Oficial número 37310. 3) Según el artículo 54 de dicha ley, no pueden ser elegidos concejales "quienes dentro de los dos años anteriores a la elección hayan sido contratistas del respectivo Municipio". Dado que la ley no puede ser retroactiva, tal período de los dos años no puede computarse desde antes del 17 de enero de 1986, de suerte que en el presente caso sólo contaría la calidad de contratista del Municipio entre el 17 de enero y el día de la elección, 9 de marzo. 4) El punto sobre el cual se ha centrado el debate es el alcance de la expresión "contratista del Municipio", que ha servido para que el demandante afirme que es tan sólo quien tiene relaciones contractuales con la persona jurídica Municipio, y el actor diga que lo es también quien las tiene con los establecimientos públicos municipales. La providencia recurrida adoptó la primera opinión. No cree la Sala que el litigio puede desatarse mediante razones exclusivamente literales, pues la palabra "Municipio" tiene múltiples sentidos, que van, por ejemplo, desde el simplemente territorial hasta el político, pasando por el sociológico (población e idiosincrasia), el religioso, el cultural, el jurídico subjetivo, y el administrativo. Importante es, pues, atenerse más bien a las razones y finalidades del artículo 54 de la Ley 11 de 1986 y del conjunto de esta. Muy útil hubiera sido hallar además la explicación directa de aquel vocablo en los "Anales del Congreso", pero desafortunadamente en ellos no aparece comentario sobre

él. No se trata, obviamente, de extender o restringir el sentido de "contratista del Municipio", de aplicarlo a personas en quienes no pensó el legislador, o de dejar de aplicarlo a personas que sí tuvo en mente, sino de averiguar a quiénes quiso referirse. Que esté prohibido ser concejales a quienes han sido contratistas de la persona jurídica Municipio dentro de los dos años anteriores a la elección, tiende sin duda a evitar que el elegido, al ejercer sus funciones de concejal, sea desviado por los intereses personales que ha tenido como contratista (v. gr. para imaginar, en abstracto, lo extremado, que valiéndose de intermediarios siga gozando de contratos con el Municipio. Pues bien, ¿no existe el mismo riesgo tratándose de quienes han sido contratistas de los establecimientos públicos municipales? Existe y en mayor grado, pues, en la práctica, los concejos "gobiernan" la administración descentralizada del municipio, y esta suele disponer de medios económicos más considerables que los de la administración centralizada. Con que a fortiori la mencionada prohibición debe aplicarse también a los contratistas de los establecimientos públicos municipales. Esta sola consideración anunciaría ya que también estos últimos son "contratistas del Municipio" en el sentido del artículo 54 citado, de suerte que por tal razón este vocablo no podría entenderse en el sentido sujeto de derecho. Pero la misma conclusión se confirma sin duda en el artículo 1º de la ley, que señala su finalidad entera: "La presente ley tiene por objeto dotar a los municipios de un estatuto administrativo y fiscal que les permita dentro de un régimen de autonomía, cumplir

las funciones y prestar los servicios a su cargo, promover el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento socio - cultural de sus habitantes, asegurar la participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local y propiciar la integración regional". De suerte que la ley, aunque en su artículo 1º y en el 54 hable de "Municipio", no se refiere al sujeto de derecho sino al conjunto jurídico administrativo, que tiene administración centralizada y administración descentralizada, a la última de las cuales están dedicadas por cierto, fuera de las normas generales de la ley, todas las especiales de su Capítulo VI. Y en otros artículos de esa ley, como el 7º, el 16, el 22 y el 44, la expresión "de los municipios" significa esto mismo que se acaba de expresar. Pero tal amplio sentido administrativo y patrimonial de los vocablos "nación", "departamento" y "municipio" no se halla únicamente en dicha ley, sino en otras muy numerosas regulaciones, como los artículos 64, 105, 182, 187 (ordinal 39) y 201 de la Constitución Nacional; los bien expresivos artículos 1º y 4º de la Ley 151 de 1959; el artículo 19 (sobre todo el parágrafo) del Decreto 1050 de 1968; el 9º del Decreto 2400 de 1968; el Decreto 3130 de 1968; el artículo 467 del Código de Comercio; y, en fin, toda la legislación que distingue entre empleados oficiales de la "nación", del "departamento" y del "municipio". 5) Estando, pues, demostrado que el demandado fue contratista de los dos

establecimientos públicos municipales entre el 17 de enero de 1986 y fecha casi unida a la de la elección, violó el artículo 54 de la Ley 11 de 1986. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Contenciosa Electoral, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE: 1º Revócase la sentencia de primera instancia y en su lugar se decrete la nulidad de la elección de Alberto Gómez Mejía como concejal del Municipio de Armenia para el período comprendido entre 1986 a 1988. Dicho concejal será reemplazado por el suplente que corresponda. 2º Comuníquese esta decisión a los señores Registrador Nacional del Estado Civil, Alcalde de Armenia y Presidente del Concejo del mismo Municipio. En firme esta providencia, vuelva el expediente al Tribunal de Notifíquese. Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha veintisiete de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.

JORGE VALENCIA ARANGO

Presidente

HERNÁN GUILLERMO ALDANA D. GASPAR CABALLERO

SIERRA

ANTONIO J. DE IRISARRI RESTREPO CARMELO MARTÍNEZ CONN

SIMÓN RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ JOAQUÍN VANIN TELLO

MIGUEL BETANCOURT REY

DARÍO QUIÑONES PINILLA

Secretario