CE-SEC5-EXP1988-NE211

NULIDAD ELECCION DE ALCALDE - Procedencia. Ejercicio de autoridad civil dentro de periodo inhabilitante / INHABILIDAD DE ALCALDEConfiguración por ejercicio de autoridad civil. Alcalde encargado / EJERCICIO DE AUTORIDAD CIVIL - Nulidad elección de alcalde. Desempeño como alcalde encargado dentro del periodo inhabilitante / EJERCICIO DE AUTORIDAD POLITICA - Nulidad elección de alcalde. Desempeño como alcalde encargado dentro del periodo inhabilitante En criterio de la Sección, empero, ninguna duda con respecto de la vigencia de la disposición cuestionada en el caso a examen, habida cuenta que allí no propiamente se consagra una penalidad sino sólo una condición para ser elegido Alcalde: La de no haber ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar en los seis meses anteriores a la elección. El requisito básico esencial para el ejercicio de los derechos políticos, es la ciudadanía, pues así lo precisa la Constitución Nacional en su artículo 15. Sin embargo, de allí en adelante la Constitución y la ley pueden establecer otras condiciones. Si el legislador en la Ley 49 de 1987 estableció, como requisito especial para ser elegido Alcalde, que el candidato no haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, en los seis meses anteriores a la elección, esa norma rige a partir de la vigencia de la citada ley, o sea, desde el 14 de diciembre de 1987 y, por ende, para el 13 de marzo retropróximo tenía entera validez. La prueba allegada y también la expresa

aceptación que de ello hace el apoderado del demandado, acredita que el señor Héctor de Jesús Villa Betancur fue Alcalde encargado de Guarne desde el 12 hasta el 25 de septiembre de 1987, y Visitador Administrativo, adscrito a la Secretaría de Gobierno del Departamento de Antioquia, desde el 20 de noviembre hasta el 11 de diciembre del mismo año. El ejercicio de las funciones de Alcalde municipal de Amalfi hasta el 25 de septiembre de 1987 si se encuentra, en la causal del literal a) atrás consignado, como quiera que los seis meses anteriores a la elección dentro de los cuales no podía el candidato haber ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar, se extienden desde las cero (0) horas de 13 de marzo de este año hasta las cero (0) horas de 13 de septiembre de 1987. En conclusión: La prueba aportada acredita que el señor Héctor de Jesús Villa Betancur, se encontraba inhabilitado para ser elegido Alcalde en las elecciones del trece (13) de marzo del año en curso, por haber ejercido, como funcionario, autoridad civil y política dentro de los seis meses anteriores al día de la elección.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 – ARTÍCULO 108 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 – ARTÍCULO 200 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 228 / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 20 / LEY 49 DE 1987 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1333 DE 1986 – ARTÍCULO 132 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 325

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA Consejero ponente: AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ Bogotá, D. E., veintiocho (28) de octubre de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación número: 211

Actor: CARLOS MANUEL ARREDONDO CARDENAS Demandado: HÉCTOR DE JESÚS VILLA BETANCUR - ALCALDE DEL MUNICIPIO DE GUARNE PERIODO 1988 – 1990

En ejercicio de la acción pública electoral, en su propio nombre, el abogado Carlos Manuel Arredondo Cárdenas formuló demanda de nulidad contra la declaración de elección del señor Héctor de Jesús Villa Betancur como Alcalde del Municipio de Guarne (Antioquia) para el período 1988-1990, afirmando que el elegido se encontraba inhabilitado para acceder legalmente a ese cargo. El proceso recibió el trámite de rigor ante el Tribunal Administrativo de Antioquia y, desatada la instancia, se interpuso recurso de apelación contra la sentencia que denegó la pretensión. No observando en lo actuado motivo alguno de invalidez, decide la Corporación este contencioso con base en los siguientes

Antecedentes:

I. Fundamenta su acción el actor en dos circunstancias. La primera, que el demandado se encontraba inhabilitado por haber sido Alcalde en municipio distinto de aquel en el que resultó electo, dentro de los seis meses anteriores al acto de elección. La segunda, que el demandado, en su condición de Visitador Administrativo al Servicio del Departamento de Antioquia ejerció jurisdicción,

dentro del mismo lapso, en esa división territorial, lo que también lo inhabilita para ser elegido Alcalde. Aportó el demandante, como anexos, la prueba del presupuesto del Municipio de Guarne, el acta de la declaración de elección acusada y documentos demostrativos de la calidad de empleado oficial del elegido, como Visitador al servicio del Departamento de Antioquia, hasta el 11 de diciembre de 1987. Y cae modo muy especial pidió que se solicitara, a la Secretaría General de la Gobernación de Antioquia, copia autenticada del Manual de Funciones de los Visitadores Administrativos adscritos a la Secretaría de Gobierno de ese Departamento.

II. Al contestar la demanda, por medio de apoderado, el señor Villa Betancur se opuso a las pretensiones del actor y propuso la excepción de “falta de legitimación de la parte demandante”, bajo la consideración de que siendo la acción adelantada de aquellas que consagra el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo, no tiene carácter de pública, como si lo es la del artículo 227 ibídem y que, por tanto, para incoarla se requiere de interés de parte, no meramente jurídico, que no tiene el actor.

En cuanto al hecho de haber sido Visitador Administrativo del Departamento de Antioquia que por carecer de jurisdicción, autoridad civil, política o militar, la inhabilidad sólo se originaría tres meses antes de las elecciones, lo que no ocurrió porque se le aceptó la renuncia antes de esos tres meses. Por último, respecto a la acusación de haber sido Alcalde del Municipio de Amalfi, dentro de los seis meses anteriores a la elección, en calidad de encargado, expone la tesis de que no existe inhabilidad porque el cargo no fue ejercido en la misma circunscripción

electoral en la que resultó elegido.

III. Como bien puede verse, el fundamento de la demanda radica en las inhabilidades legales para ser elegido Alcalde, consagradas en el literal e) del artículo 59 de la Ley 78 de 1986, modificado por el parágrafo 29, del artículo 1 de la Ley 49 de 1987, normas cuyo concepto de violación desarrolla el actor.

IV. El recaudo probatorio trajo al proceso la relación de funciones del empleo de Visitador Administrativo en el Departamento de Antioquia, que no está autenticada por quien la expidió aunque sí aparece con oficio de remisión por parte del funcionario que debe autorizarla, el Secretario General de la Gobernación de ese Departamento, haciendo referencia precisamente a lo pedido como prueba. Se allegó, también, el decreto de nombramiento que para ese cargo se le hizo al señor Villa Betancur y el acta de su posesión como tal, con calidad de documentos auténticos, amen de otros elementos probatorios que habían sido presentados con la demanda.

V. La decisión de primera instancia.

Previo concepto de la Fiscalía, con el que estuvo de acuerdo el fallador de primera instancia, sentenció declarando no probada la excepción de falta de legitimación del actor, con el argumento de que erró el excepcionante en la distinción respecto de las normas contenidas en los artículos 227 y 228 del Código Contencioso Administrativo, ratificando el carácter de pública de la acción electoral y, por lo tanto, admitiendo que puede ser propuesta por cualquier ciudadano. Y en cuanto al fondo del asunto, aplicó tesis jurisprudencias del Consejo de

Estado emitida en providencia de 5 de julio de 1985, en el sentido de que la inhabilidad consagrada para quienes ejercen jurisdicción o autoridad civil, política o militar, sólo se presenta cuando el candidato a elección popular ha ejercido esa jurisdicción o autoridad en la misma circunscripción electoral en la que aspira a ser elegido o en el ámbito en el que aquella tenga incidencia, como cuando el cargo es departamental o nacional. Concluye, entonces, que el demandado no se hallaba en ninguna de tales circunstancias, pues no encontró prueba válida respecto de sus funciones de Visitador Administrativo y como Alcalde de Amalfi nada tuvo que ver con su elección posterior para la Alcaldía de Guarne.

VI. Concepto Fiscal.

En su concepto el señor Fiscal Octavo colaborador comparte en su integridad el criterio consignado en el fallo recurrido, que pide confirmar.

CONSIDERACIONES: Sea lo primero anotar el acierto del a quo en cuanto rechazó la excepción de falta de legitimación de la parte demandante, por cuanto la interpretación que del artículo 228 del Código Contencioso Administrativo, hace el excepcionante resulta completamente acomodaticio. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha sido uniforme y estable en sostener que la acción electoral de nulidad, o para decirlo más técnicamente, la pretensión de nulidad de determinado nombramiento o elección, bien por vicios intrínsecos del acto de elección o bien por inhabilidades o impedimentos del elegido, es pública, pudiendo ejercitarla cualquier persona natural o jurídica, con el fin exclusivo de preservar el orden jurídico implicado en

las normas de jerarquía superior. Ello significa que no es necesario acreditar interés directo para su ejercicio, como sí sucede por ejemplo, tratándose de las acciones de restablecimiento del derecho y de reparación directa y cumplimiento, de las que sólo es titular la persona cuyo derecho ha sido lesionado por la acción u omisión del Estado. Conviene referirse, en segundo lugar, a la tesis sustentada con particular énfasis por el señor apoderado del demandado, en cuanto sostiene que la causal de inhabilidad para ser elegido Alcalde, originada en el ejercicio de jurisdicción o autoridad civil, política o militar dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección, prevista en el parágrafo segundo, artículo 1 de la Ley 49 de 1987, no es aplicable a la elección de aquellos efectuada el pasado 13 de marzo del año en curso, por cuanto dicha ley sólo entró en vigencia el cuatro (4) de diciembre del año retropróximo y no podría tener alcance retroactivo. Al respecto argumenta que su patrocinado ejerció, por encargo, la Alcaldía de Amalfi hasta el 25 de septiembre de 1987, lo que no se podría tener en cuenta para efectos de la comentada inhabilidad, por cuanto equivaldría a extender los seis (6) meses dichos a un lapso de tiempo anterior a la sanción de la Ley 49 de 1987 y a su publicación en el Diario Oficial. En criterio de la Sección, empero, ninguna duda con respecto de la vigencia de la disposición cuestionada en el caso a examen, habida cuenta que allí no propiamente se consagra una penalidad sino sólo una condición para ser elegido Alcalde: La de no haber ejercido jurisdicción o

autoridad civil, política o militar en los seis meses anteriores a la elección. El requisito básico esencial para el ejercicio de los derechos políticos - elegir y ser elegido - es la ciudadanía, pues así lo precisa la Constitución Nacional en su artículo 15. Sin embargo, de allí en adelante la Constitución y la ley pueden establecer otras condiciones “... o requisitos adicionales para funciones electorales más elevadas...” (Caro Miguel Antonio, Estudios Constitucionales y Jurídicos, cita de la honorable Corte Suprema de Justicia en sentencia número 62 de junio 9 de 1987. Magistrado ponente doctor Fabio Morón Díaz), como es la de la edad fijada en 25 años para ser elegido Representante a la Cámara o Diputado a Asamblea Departamental; y 30 años para Senador o Presidente de la República, amén de muchas otras calidades como la de no haber sido condenado por sentencia judicial a pena de prisión por delito común. Entonces, si el legislador en la precitada Ley 49 de 1987 estableció, como requisito especial para ser elegido Alcalde, que el candidato no haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, ... etc., en los seis meses anteriores a la elección, esa norma rige a partir de la vigencia de la citada ley, o sea, desde el 14 de diciembre de 1987 y, por ende, para el 13 de marzo retropróximo tenía entera validez.

Ahora bien: La prementada disposición del párrafo segundo, artículo 1 de la Ley 49 de 1987, aducida por el actor como infringida por el acto de elección del señor Villa Betancur a la Alcaldía de Guarne (Antioquia), prevé tres situaciones

diferentes determinantes de inhabilidad para ser elegido o designado Alcalde, así: a) Haber ejercido en calidad de funcionario, dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección, jurisdicción o autoridad civil, política o militar; b) Haberse desempeñado como empleado oficial dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección; y c) Haber celebrado por sí o por interpuesta persona, dentro de los tres meses anteriores a la elección, contrato de cualquier naturaleza, con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo, que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio. A ese respecto la prueba allegada, y también la expresa aceptación que de ello hace el apoderado del demandado, acredita que el señor Héctor de Jesús Villa Betancur fue Alcalde encargado de Guarne desde el 12 hasta el 25 de septiembre de 1987, y Visitador Administrativo, adscrito a la Secretaría de Gobierno del Departamento de Antioquia, desde el 20 de noviembre hasta el 11 de diciembre del mismo año (fls. 50, 51, 52, 2 y 3 en cuanto al cargo de Visitador; 9 y 54 en lo de Alcalde de Amalfi). En relación al cargo de Visitador allegó el actor copia, no autenticada, del Decreto del Gobernador ele Antioquia cifrado al número 939 de 25 de junio de 1985, cuyo artículo 9 atribuye a los Visitadores Administrativos de la Secretaría Departamental de Gobierno funciones 64 “... de instrucción con jurisdicción en todo el territorio del Departamento..” Sin embargo, dicho documento no es prueba valedera en este proceso en razón de su inautenticidad, en tanto que en el cuadro

de descripción del oficio de Visitador Administrativo (fls. 39 a 42), remitido por el Secretario General de la Gobernación de Antioquia entre las pruebas decretadas y que, por consiguiente, es elemento de comprobación válida en autos, se enumeran una serie de funciones para el cargo en cuestión, entre las que no está el ejercicio de la jurisdicción, entendiendo por tal la de administrar justicia, la potestad de decir el derecho en los casos sometidos a la decisión del funcionario por competencia. Menos aún el ejercicio de autoridad civil, política o militar. Los verbos rectores utilizados en las proposiciones enunciativas de esas tareas así lo indican: Asesorar, vigilar, coadyuvar, rendir informes, colaborar, asistir, absolver consultas, emitir conceptos. Y aunque allí se indica la de desempeñar transitoriamente el cargo de Alcalde Municipal encargado, se entiende que al obrar como tal se deja de ser visitador administrativo, aunque se perciba el sueldo de ese empleo, para ser Alcalde. Por ello, entonces, no encuentran asidero las acusaciones de inhabilidad apoyadas en la circunstancia de haber desempeñado el señor Villa Betancur el cargo de Visitador Administrativo hasta el 11 de diciembre del año próximo pasado. En cambio, en el ejercicio de las funciones de Alcalde municipal de Amalfi hasta el 25 de septiembre de 1987 si se encuentra, de ello no cabe la menor duda, la causal del literal a) atrás consignado, como quiera que los seis meses anteriores a la elección dentro de los cuales no podía el candidato haber ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar, se extienden desde las cero (0) horas de 13 de

marzo de este año hasta las cero (0) horas de 13 de septiembre de 1987. Al respecto no sobra anotar que el cargo de Alcalde implica el ejercicio de autoridad política en el orden municipal, pues quien lo desempeña es el Jefe de la Administración del respectivo Distrito (arts. 200 de la Constitución Nacional y 132 del Decreto 1333 de 1986). Conviene observar que la norma, como está redactada no permite acoger el criterio que respecto de la elección de miembros del Congreso o Diputados consagra el artículo 108 de la Constitución Nacional, en el sentido de originarse inhabilidad en cualquier “... otro funcionario que seis meses antes de la elección haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar, en la circunscripción electoral respectiva...” Esa salvedad se explica por cuanto, en primer lugar, la elección de Senadores, Representantes a la Cámara y Diputados a la Asamblea requiere de la votación de toda una circunscripción electoral Departamental y, en algunos casos, comprensiva de territorios aún mayores y, en segundo término, porque precisamente respecto de esas elecciones la norma extiende la inhabilidad a un año para los funcionarios de influencia en los órdenes nacional, departamental y municipal, de estos últimos los Alcaldes de capitales de Departamento y ciudades con más de 300.000 habitantes; es sólo para los demás funcionarios que se circunscribe la inhabilidad a seis meses, cuando la jurisdicción o autoridad la hayan ejercido en el territorio de la respectiva circunscripción electoral. Pero ocurre que respecto a la elección popular de Alcaldes, consagrada por el Acto

legislativo número 1 de 1986, el legislador produjo un estatuto propio de esa función pública, contenido en la Ley 78 de 1986 y las modificaciones y adiciones dispuestas en la Ley 49 de 1987, con un régimen particular de inhabilidades donde no se consagra la salvedad de que se viene haciendo mérito, o sea, la que la jurisdicción o autoridad debe haberse ejercido en el territorio de la respectiva circunscripción. El claro contenido del literal e) del artículo 59 de la Ley 78 excluye la distinción relacionada con el lugar del territorio nacional, donde se ha ejercido la función pública. Basta que el funcionario haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar, en cualquier sitio del territorio patrio dentro de los seis meses anteriores a la elección, para que se dé la inhabilidad, sin duda consagrando así un régimen más restrictivo en atención a que la opinión política en los municipios menores de 300.000 habitantes - que son el 95% de los del país, por lo menos - , fácilmente puede ser influida por quien quiera que ejerza jurisdicción o autoridad. Igual cosa ocurre con la segunda causal de inhabilidad consagrada en el literal e) comentado, la originada en el desempeño de empleo oficial en los tres meses anteriores a la elección. En cambio, para la tercera hipótesis sí se tiene en cuenta el factor espacial, además del temporal, como que la inhabilidad sólo se presenta cuando el contrato deba ejecutarse o cumplirse dentro del respectivo municipio. Si la intención del legislador hubiera sido la de limitar en los tres eventos contemplados el alcance de la norma por factores espaciales, para las otras dos

hipótesis hubiera redactado el texto haciendo constar que la inhabilidad sólo se generaría cuando el empleo oficial o el ejercicio de la jurisdicción o autoridad tuviera lugar en la respectiva circunscripción, concordando con el tratamiento dado a la tercera. Por lo demás, la interpretación anterior es consecuente con el criterio, válido entre nosotros, según el cual los empleados oficiales no pueden intervenir en política activa, salvo el acto del sufragio, para prevenir la politización de la burocracia oficial, lo que determina, finalmente, la politización del Estado. Mantener alejados a los empleados oficiales de la aspiración a cargos de elección popular constituye una conducta sana, que impide desviaciones inconvenientes en el cumplimiento de los deberes del servicio público y preserva a aquéllos de toda sospecha por indebida intromisión en la política partidista. No sobra advertir que el legislador es quien ha determinado el período de tiempo dentro del cual se da la inhabilidad, por entender ese lapso suficiente para prevenir la intervención en política de los funcionarios, evitando, de paso, la indebida utilización de la innegable influencia que el desempeño de los cargos públicos otorga a quien los desempeña. Y si se argumentara el desempeño del empleo en calidad de encargado y durante un lapso sumamente corto, la respuesta no sería otra a la de que la inhabilidad no deja de producirse pues, tal como se expresó antes, el legislador no dispuso excepción alguna sobre ese aspecto y la autoridad del funcionario no está disminuida por la condición de encargado. Finalmente, no puede la Sección omitir referirse al especioso planteamiento del

apoderado del señor Villa Betancur, en cuanto inquiere por lo que se debe tener como “día de la elección” para efecto de computar los seis meses de la inhabilidad comentada.

Al respecto expresa: “Esta puede ser una hipótesis descabellada, pero con pena la esbozo. Como “día de la elección” se entiende aquél en que efectivamente se realiza el proceso de la votación y el conteo de los votos? O será el día en que se declara por la respectiva Corporación Electoral la elección y se ordena la entrega de la credencial? O el día en que se notifique legalmente el acto por medio del cual se declara la elección?. . . “(fl. 30).

Pues bien: Ya las autoridades electorales despejaron la última distinción propuesta, cuando en oficio visible al folio 43 expresan que el acto por medio del cual se declaró la elección de Alcaldes “... se notificó por estrados el día 21 de marzo, como conclusión del escrutinio general...” En efecto, siendo que la declaratoria de elección popular se efectúa en diligencia pública, como conclusión de los escrutinios de los señores Delegados del Consejo Nacional Electoral, obvio es que la notificación de ese acto se cumple en estrados, como claramente lo ordena el artículo 325 del Código de Procedimiento Civil, que no por notificación personal o por la entrega de la respectiva credencial, como parece insinuarlo el memorialista.

Y en cuanto al día que debe tenerse como de elección, sin duda que la norma legal se refiere a aquél en que los ciudadanos, mediante el voto directo, eligen.

Así se desprende de las previsiones del Título XVII de la Carta Fundamental y del Título VI del Código Electoral. De allí en adelante se inicia el proceso de escrutinio, que es bien distinto al de la elección, como que se circunscribe al conteo de los votos y a la determinación de la cantidad emitida para los distintos candidatos, de los votos nulos y de los en blanco, función que efectúan inicialmente los jurados de votación; dos días después de las elecciones, las Comisiones Escrutadoras elegidas por los Tribunales Superiores; y al domingo siguiente al de la elección los Delegados del Consejo Nacional electoral, para concluir, de no presentarse apelación contra sus decisiones o discrepancia entre ellos, con el acto declaratorio de la elección de Alcaldes. Pues de ocurrir cualquiera de los dos eventos anotados -apelación o discrepanciala declaratoria de elección correspondería hacerla al Consejo Nacional Electoral.

En conclusión: La prueba aportada acredita que el señor Héctor de Jesús Villa Betancur, se encontraba inhabilitado para ser elegido Alcalde en las elecciones del trece (13) de marzo del año en curso, por haber ejercido, como funcionario, autoridad civil y política dentro de los seis meses anteriores al día de la elección.

Ello determina la nulidad de la declaratoria de su elección como Alcalde de Guarne (Antioquia), lo que habrá de ordenarlo la Sección disponiendo, también, la cancelación de la credencial que le acredita esa condición, conforme a lo ordenado por el artículo 228 del Código Contencioso Administrativo. Se

comunicará lo así resuelto al señor Gobernador de Antioquia, para que convoque a elecciones para proveer el cargo de Alcalde de Guarne, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 78 de 1986, adicionado por el artículo 8º de la Ley 49 de 1987. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, en desacuerdo con el concepto de su colaborador del Ministerio Público y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia apelada, proferida por el honorable Tribunal Administrativo de Antioquia con fecha 29 de julio del año en curso y, en su lugar: Primero: Anúlase el acto declaratorio de la elección del señor Héctor de Jesús Villa Betancur como Alcalde de Guarne (Antioquia), para el período de 1º de junio de 1988 al 31 de mayo de 1990, producido por los señores Delegados del Consejo Nacional Electoral en el escrutinio general concluido el 21 de marzo retropróximo.

Segundo: Cancélase, igualmente, la credencial expedida al señor Héctor de Jesús Villa Betancur como Alcalde de Guarne para el período 1988 - 1990.

Tercero: Comuníquese esta decisión al señor Gobernador del Departamento de Antioquia para que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 78 de 1986, convoque a elecciones a fin de proveer la vacante.

Cuarto: Igualmente, comuníquese lo resuelto a la Registraduría Nacional del

Estado Civil y al señor Registrador Municipal del Estado Civil en Guarne (Antioquia). Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue discutida y aprobada en sesión del veintisiete (27) de octubre de mil novecientos ochenta y ocho (1988). MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ Presidente de la Sala

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ

EUCLIDES LONDOÑO CARDONA

JORGE PENEN DELTIEURE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario