CE-SEC5-EXP1988-NE214

ACCION ELECTORAL - Para su ejercicio no se requiere acreditar interés jurídico Por lo que hace a la “inexistencia de interés directo”, el Consejo de Estado ha reiterado que la acción electoral tiene por objeto preservar la legalidad en el proceso electoral, como medio de garantizar el derecho al sufragio y la transparencia del resultado del proceso electoral mismo, básicos para la realización plena del sistema democrático. Se trata de una acción objetiva, pública, que da origen a un debate jurídico abierto a todos aquellos que quieran Intervenir. Es un derecho sin límite, para cuyo ejercicio no es necesario un interés jurídico especial que vincule a quien lo ejercita con las personas demandadas desde un comienzo o que finalmente puedan resultar afectadas por virtud de la decisión judicial. NULIDAD ELECCION DE ALCALDE - Procedencia. Celebración de contrato de suministro con el municipio / INHABILIDAD DE ALCALDEConfiguración. Celebración de contrato de suministro / CELEBRACION DE CONTRATO - Inhabilidad de alcalde. Contrato de suministro / CONTRATO DE SUMINISTRO - Concepto. Configuración inhabilidad de alcalde La cuestión de fondo consiste en determinar si la señora Obdulia Vargas de Quinto se hallaba inhabilitado para ser elegida Alcaldesa del Municipio de El Paujil, toda vez que la demanda se fundamenta en el hecho de que aquélla celebró contrato con el mencionado municipio el 17 de diciembre de 1987. Los documentos que obran en el expediente, expedidos por autoridad competente y debidamente autenticados, demuestran que la señora Obdulia Vargas de Quinto durante el año de 1987 suministró “ ... en forma sucesiva y por precios unitarios”

ataúdes, una corona y un sufragio al Municipio de El Paujil, por un valor total de ciento cuarenta y tres mil noventa y cinco pesos ($ 143.095.00), suma que cobró mediante cheques girados con cargo al Tesoro Municipal de dicha localidad; consecuentemente, es necesario aceptar que la adquisición y el consiguiente suministro de esos bienes configuran el denominado contrato de suministro, definido por el artículo 130 del Decreto 222 de 1983. Esa calidad de contratista la inhabilitó para ser Alcaldesa de aquella localidad al tenor de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 49 de 1987, que adicionó el artículo 5 de la Ley 78 de 1986, en el sentido de que no podía ser elegido ni designado Alcalde ... quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección ... haya celebrado por sí o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse con el respectivo municipio”.

FUENTE FORMAL: LEY 14 DE 1988 – ARTÍCULO 7 / DECRETO 1 DE 1984 – ARTÍCULO 227 / DECRETO 1 DE 1984 – ARTÍCULO 228 / DECRETO 1 DE 1984 – ARTÍCULO 229 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 16 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 130

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: JORGE PENEN DELTIEURE

Bogotá, D. E., veinticinco (25) de noviembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación número: 0214

Actor: ALFONSO DIAZ CASTRO Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE EL PAUJIL Se procede a decidir el recurso propuesto contra la sentencia de fecha veintidós (22) de agosto de mil novecientos ochenta y ocho (1988) proferida por el Tribunal

Administrativo del Caquetá.

I. Lo pedido: En el libelo se solicita: 1 Declarar la nulidad de la elección hecha a nombre de Obdulia Vargas de Quinto y se le cancele su credencial de Alcalde del Municipio de El Paujil, Departamento del Caquetá, para el período de 1 de junio de 1988 al 31 de mayo de 1990.... 2 Declarar la nulidad de la parte del acta de escrutinio refrendada por los delegados del Consejo Nacional Electoral, para la circunscripción del Caquetá y Amazonas de 22 de marzo de 1988 en la parte que dice: “Obdulia Vargas de Quinto del Movimiento Cívico Popular quien obtuvo la mayoría de sufragios, como Alcalde del Municipio de El Paujil, Departamento del Caquetá, Para el período de 1 de junio de 1988 al 31 de mayo de 1990”. 3 Que una vez hechas las anteriores declaraciones, se adelante un nuevo escrutinio y en consecuencia se modifique el Acta de Escrutinio que reconoció Alcalde de El Paujil y se declare electo Alcalde de El Paujil para el período de

1988 - 1990 a la persona que detente el mayor número de votos válidos o se indique el procedimiento a seguir según la Constitución y la ley”.

II. Los hechos: En síntesis, son los que aparecen en el ordinal 5 de este Capítulo de la demanda, así: Debido al contrato de fecha 17 de diciembre de 1987 contenido en la nota de suministro número 6835 y pagado el 19 de diciembre de 1987 con el cheque número A3745625 de Creditario Paujil por la suma de $ 19.800, la señora Obdulia Vargas de Quinto incurrió en la causal de inhabilidad de que trata el artículo 5 de la Ley 78 de 1986 pues celebró por sí, o por interpuesta persona, con el Municipio de El Paujil contrato para el suministro de cajas mortuorias dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección, contrato que se ejecutó en el mismo Municipio inhabilidad que vicia de nulidad la elección correspondiente” como lo dice la parte final de la norma arriba citada.

III. El trámite del proceso en primera instancia: Al ser notificada la demandada, por conducto de apoderado, se opuso a las pretensiones del actor y formuló las excepciones que denominó caducidad, inexistencia de interés directo para demandar el indebido proceso. Terminado el período probatorio, se corrió el traslado a las partes, período dentro del cual se presentó el alegato del señor apoderado de la demandada. En cuanto al señor Fiscal del Tribunal, emitió su concepto de fondo, en donde concluyó con la petición de que “... se declare probada la excepción de caducidad propuesta y se

deniegue el resto de pretensiones. . .” Con fecha veintidós (22) de agosto de mil novecientos ochenta y ocho (1988), el Tribunal Administrativo del Caquetá pronunció su sentencia, en donde declaró no probadas las excepciones propuestas y declaró la nulidad de la elección de la señora Obdulia Vargas de Quinto, con las consecuencias de tal determinación. El argumento central del fallo está contenido en el siguiente párrafo: Observamos que en ningún momento dentro del presente proceso se ha tachado de falso las cuentas de cobro que aparecen a los folios 7 a 11 del expediente, ni la orden de suministro del folio 50, ni la certificación expedida por el Tesorero y que consta al folio 12, en hecho de que en la certificación del Auditor de la Contraloría y en la constancia expedida por el Alcalde (ver fls. 32 y 33) se diga que la señora Obdulia Vargas no aparece inscrita como proveedora del Municipio, no quiere decir que dicha señora no haya suministrado cajas mortuorias a dicho ente público, pues con las cuentas de cobro y la orden de suministro se está demostrando lo contrario, y que ciertamente en el año 1987 doña Obdulia sí suministró dichos artículos al citado Municipio, o sea que sí celebró contrato de suministro o compraventa con el Municipio de El Paujil y el cual se ejecutó con el mismo ente público, dentro de los tres meses anteriores a las elecciones las cuales se celebraron el 13 de marzo del corriente año y la negociación según la orden de suministro fue el 17 de diciembre de 1987 y su pago el 19 del mismo

mes y año. Lo anterior significa que la señora Obdulia Vargas de Quinto sí estaba inhabilitado para ser elegida Alcalde en las elecciones de 13 de marzo del corriente año, inhabilidad consagrada en el artículo primero, párrafo segundo de la Ley 49 de 1987, que adicionó el artículo 5 de la Ley 78 de 1986, por lo cual habrá de declararse la nulidad del acto administrativo que la declaró electa como Alcalde de El Paujil “. Las excepciones se desestiman en la sentencia recurrida, con los siguientes argumentos: a) La denominada “caducidad de la acción”: La demanda de autos fue presentada en la Secretaria de esta Corporación el 20 de abril del año en curso, o sea que fue presentada antes de que caducara la acción, lo cual acontecía el 21 de abril del corriente año”. b) La llamada “inexistencia de interés directo para demandar”: “... la acción electoral es pública, o sea que la otorga la ley a todos los ciudadanos y no sólo a las personas que participen en las elecciones. . .” c) La postulada como “indebido proceso”: “Características del Contencioso Electoral es de que implica una acción pública especial de legalidad o impugnación de un acto administrativo, sujeta a reglas propias. Esta acción se asemeja a la de simple nulidad - , ya que puede ser ejercida por cualquier persona, aunque con un término de caducidad de 20 días contados a partir del siguiente a aquél en el que se verifique el acto por medio del cual se declara la elección o se expida el nombramiento”.

IV. La segunda instancia:

Contra la sentencia se propuso oportunamente el recurso de apelación, al cual se le ha dado el trámite respectivo en el Consejo. El señor apoderado de la demandada, en escrito de fecha 23 de septiembre de 1988, solicita “que conforme al criterio de la Fiscalía del Tribunal, se revoque la sentencia, carente de un estudio serio y elemental de la problemática que conllevó a inventar una inhabilidad en la persona de la Alcaldesa del Municipio de El Paujil, para poderle arrebatar su designación en aras de beneficios políticos”. El señor Fiscal Octavo de la Corporación en su concepto de fondo pide se modifique la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Caquetá en este proceso el 22 de agosto del corriente año, revocando los ordinales 2, 3 y 4 y confirmando el 1. Sustenta su petición, después de analizar las circunstancias que hacen improcedentes las excepciones - y en cuanto al fondo del asunto - , con el siguiente aserto: De todo lo anterior se puede concluir que la señora Obdulia Vargas de Quinto no se encuentra inscrita en el libro de contratistas o proveedores del Municipio de El Paujil, en los años de 1987 a 1988, ni celebró contrato alguno por escrito con el mismo, requisito que es indispensable tener para celebrar contratos de suministro con las entidades oficiales, en general, y que la Funeraria San Carlos es de propiedad de Luis Carlos Muñoz Romero, siendo Alfredo Pava el representante del mismo en el Municipio de El Paujil, en donde Obdulia Vargas de Quinto, colaboraba en la venta de las cajas mortuorias”.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA:

La Sala está de acuerdo con los criterios expresados por el a quo en la providencia objeto del recurso y por el señor Fiscal Octavo de la Corporación en su concepto, respecto de la validez de las excepciones propuestas por el representante legal de la parte demandada, bajo la denominación de “caducidad de la acción”, “inexistencia de interés directo” y de “indebido proceso”. Ciertamente, al tenor del artículo 7 de la Ley 14 de 1988 - que aclaró el inciso final del 136 del Código Contencioso Administrativo - en concordancia con el artículo 62 del Código de Régimen Político y Municipal, en el caso sub examine no operó el fenómeno de la caducidad, pues el término de veinte (20) días señalado en el primero de los citados artículos empezó a correr a partir de 22 de marzo, fecha en la cual se cerró y firmó el acta de escrutinio general, notificada en estrados en la misma fecha. Como la demanda fue presentada personalmente el 20 de abril, es evidente que descontados los días inhábiles estaba dentro del término para impetrar la nulidad. Por lo que hace a la “inexistencia de interés directo”, el honorable Consejo de Estado ha reiterado que la acción electoral tiene por objeto preservar la legalidad en el proceso electoral, como medio de garantizar el derecho al sufragio y la transparencia del resultado del proceso electoral mismo, básicos para la realización plena del sistema democrático. Se trata de una acción objetiva, pública, que da origen a un debate jurídico abierto a todos aquellos que quieran Intervenir. Es un derecho sin límite, para cuyo ejercicio no es necesario un interés

jurídico especial que vincule a quien lo ejercita con las personas demandadas desde un comienzo o que finalmente puedan resultar afectadas por virtud de la decisión judicial. En lo tocante a la llamada excepción de “indebido proceso”. si bien es cierto que el demandante no fue del todo explícito respecto de la acción invocada para desatar el contencioso, no lo es menos que siguiendo los principios que informan la razón de ser del derecho público, y la autonomía que permite a los Jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa hacer la interpretación de la demanda, del contenido de la que dio origen a este proceso resulta de bulto que lo pretendido no era cosa distinta a la nulidad del acto que declaró electa Alcaldesa del Municipio de El Paujil a la señora Obdulia Vargas de Quinto. En consecuencia, la demanda resulta apta conforme a los artículos 227, 228 y 229 del Código Contencioso Administrativo. La cuestión de fondo consiste en determinar si la señora Obdulia Vargas de Quinto se hallaba inhabilitada para ser elegida Alcaldesa del Municipio de El Paujil, toda vez que la demanda se fundamenta en el hecho de que aquélla celebró contrato con el mencionado Municipio el 17 de diciembre de 1987, según “... nota de suministro número 6835 contrato que dio origen al giro del cheque número A-3745625 por la suma de diecinueve mil ochocientos pesos ($ 19.800.00) a favor de la misma.

Al respecto la Sala observa: A lo largo de este proceso se viene afirmando que la señora Obdulia Vargas de

Quinto tenía celebrado contrato de suministro con el Municipio de El Paujil, consistente en la venta de ataúdes destinados a la inhumación de cadáveres de personas desposeídas o cuyos familiares carecen de bienes de fortuna. También se afirma que el suministro lo hizo no como contratista sino como simple intermediario entre el propietario de la Funeraria San Carlos, señor Luis Carlos Muñoz Romero, y el Municipio. Al tenor del artículo 1 del Decreto 222 de 1983, conocido como “Estatuto de la Contratación Administrativa”, las normas que en él “... se refieran a tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades y terminación, así como a los principios generales desarrollados en el Título IV, se aplicarán también en los Departamentos y Municipios”. Pues bien, de acuerdo con el artículo 16 del supracitado Decreto 222 son contratos administrativos, entre otros, los de suministro, contratos estos que conforme al artículo 130 del mismo estatuto tienen... por objeto la adquisición de bienes muebles por la Administración en forma sucesiva y por precios unitarios”. Y el artículo 136 ibídem, que se refiere a los requisitos para la compra de bienes muebles, en lo pertinente dispone: “De acuerdo con su cuantía, las adquisiciones de bienes muebles se sujetarán a las siguientes reglas: “1ª. Si su valor fuere inferior a la suma de quinientos mil pesos ($500.000.00) requieren pedido de funcionario competente y se reconocerán contra factura de entrega. “2ª ..... “3ª .... “4ª .... “Parágrafo. Para los efectos previstos en la regla 1ª del presente artículo, es

funcionario competente aquel en quien el jefe del organismo hubiere delegado “la facultad de ordenar gastos. Este mismo funcionario será el encargado de dictar la resolución motivada que reconozca la obligación a cargo de la respectiva entidad”. Los documentos que obran a los folios 7, 8, 9, 10, 11, 12 y 50 del expediente, expedidos por autoridad competente y debidamente autenticados, demuestran que la señora Obdulia Vargas de Quinto durante el año de 1987 suministró “ ... en forma sucesiva y por precios unitarios” ataúdes, una corona y un sufragio al Municipio de El Paujil, por un valor total de ciento cuarenta y tres mil noventa y cinco pesos ($ 143.095.00), suma que cobró mediante cheques girados con cargo al Tesoro Municipal de dicha localidad. En los mismos documentos consta muy claramente que los mencionados objetos fueron solicitados mediante las respectivas notas de suministro y destinados a la inhumación de cadáveres de personas pobres de solemnidad o que no fueron reclamados oportunamente. Consecuentemente, es necesario aceptar que la adquisición y el consiguiente suministro de esos bienes configuran el denominado “Contrato de Suministro” definido por el artículo 130 del tantas veces citado Decreto 222 de 1983. En efecto: Se suministraron en forma sucesiva y por precios unitarios bienes muebles, que fueron solicitados por funcionario competente mediante las correspondientes notas de suministro, y su valor fue cubierto mediante el giro de cheques contra cuentas del Tesoro Municipal respaldadas con dineros provenientes de la imputación presupuestal correspondiente.

Contrariamente a lo alegado en la segunda instancia por el representante legal de la demandada, y de acuerdo con lo previsto en la regla 1ª del artículo 136 del Estatuto de la Contratación Administrativa, por tratarse de suministro en cuantía inferior al medio millón de pesos ($ 500.000.00) no era necesario para la existencia del contrato, formal o materialmente, que constara por escrito. Aquí cabe recordar que los artículos 91 a 94 de la Ley 153 de 1887, invocados en el escrito de sustentación del recurso en segunda instancia, fueron expresamente derogados por el Código de Procedimiento Civil vigente, en su artículo 698. Conviene precisar también que el Decreto 222 de 1983 reglamentó totalmente la materia, haciendo, por lo demás, extensiva su aplicación a la contratación administrativa de los departamentos y municipios en cuanto el Decreto - ley se refiere “... a tipos de contratos, su clasificación, efectos, responsabilidades y terminación, así como a los principios generales desarrollados en el Título IV,. . . “, como ya se había anotado atrás. Y por lo que hace a la adquisición y entrega del ataúd, según cuenta de cobro visible al folio 7 del expediente, a pesar de los argumentos de los apoderados que han actuado en las instancias, es necesario advertir que el hecho de que la señora Obdulia Vargas de Quinto no aparezca inscrita o registrada en el registro de proveedores que para efectos de la contratación administrativa tiene el Municipio de El Paujil, en nada afecta la calidad de contratista que por virtud de las pruebas atrás citadas ha quedado demostrada. El haberla aceptado como

proveedora sin esa inscripción, apenas constituye una irregularidad imputable a la Administración Municipal, que no desvirtúa la existencia del contrato de suministro ni la calidad de contratista que la prueba demuestra ostentaba la señora Vargas de Quinto el 17 de diciembre de 1987. Y la condición de intermediario entre el Municipio y la Funeraria San Carlos, que se pretendió demostrar con el documento privado que constituye el folio 34 del cuaderno único, suscrito por el ciudadano Luis Carlos Muñoz Romero, ciertamente no ha quedado probada, toda vez que por tratarse de un establecimiento comercial su propiedad y demás circunstancias debían acreditarse en la forma establecida por el Código de Comercio, especialmente con el certificado de inscripción en la respectiva Cámara de Comercio. Pero ni siquiera se adjuntaron como prueba supletorio recibos de pago del impuesto de industria y comercio, en los que figura siempre como contribuyente el propietario del respectivo establecimiento o negocio. Y la atestación notarial que respalda el documento se refiere ciertamente a la autenticidad de la firma no a la calidad de propietario de la funeraria. En cuanto a la letra de cambio que constituye el folio 35 del expediente, título valor con el cual se pretende demostrar que la venta o suministro del ataúd se hizo no al Municipio sino al señor Benigno Angel, también es inadmisible como prueba porque, como lo anotó el a quo en su decisión, al no haber sido registrada o estampillada para efectos fiscales, “... no hay certeza sobre la fecha de su expedición”. Además, el girador de la letra señor Benigno Angel, en la

declaración visible al folio 43 del proceso, se encarga de confirmar que la venta se le hizo al Municipio, pues no otra cosa puede desprenderse de lo afirmado en el sentido de que aquél le dio la caja mortuoria. En efecto: El deponente manifestó “ ... la caja mortuoria que a mí me suministraron me la dieron en la Funeraria San Carlos y esa funeraria la administra el señor Alfonso Pava, y en cuanto al propietario de esa Funeraria San Carlos no sé quién será, porque cuando yo fui a hacer el negocio de la caja mortuoria que me dio el Municipio hablé fue con Alfonso Pava”, es decir, que el ataúd que le suministraron le fue dado en la mencionada funeraria, lo que equivale a que se le dio en dicho establecimiento porque el Municipio se lo suministró, lo que reitera al decir más adelante “ ... la caja mortuoria que me dio el Municipio...” Con otras palabras, en la misma respuesta afirma que fue la entidad territorial la que le suministró el ataúd. El mismo Tesorero Municipal, señor Teófilo Collazos Peña, bajo la gravedad del juramento declara que conoce de trato, vista y comunicación a la demandada señora Obdulia Vargas de Quinto “... por ser ella proveedora del Municipio, desde que yo ejerzo mis funciones como Tesorero Municipal, o sea desde el 15 de febrero de 1987 y hasta la fecha desempeñó ese cargo”. Lo que ha quedado expuesto conduce necesariamente a la conclusión de que de acuerdo con la prueba documental y aún testimonial, la señora Obdulia Vargas de Quinto para el 17 de diciembre de 1987 en atención a diferentes notas de

suministro confeccionadas por funcionario competente, le suministró al Municipio de El Paujil con cierta periodicidad durante el mismo año bienes muebles, recibiendo como contraprestación cheques girados a su nombre y con cargo a partidas presupuestales determinadas, en cuantía de ciento cuarenta y tres mil noventa y cinco pesos ($ 143.095.00). Esa calidad de contratista la inhabilitó para ser Alcaldesa de aquella localidad al tenor de lo dispuesto en el parágrafo 2 del artículo 1 de la Ley 49 de 1987, que adicionó el artículo 5 de la Ley 78 de 1986, en el sentido de que no podía ser elegido ni designado Alcalde ... quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección ... haya celebrado por sí o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse con el respectivo municipio”. Por manera que se confirmará la sentencia pues además obra a los folios 54 a 76 del expediente el acta general de escrutinio en la que fueron declarados elegidos Alcaldes del Departamento del Caquetá, entre ellos la demandada Obdulia Vargas de Quinto como Alcaldesa del Municipio de El Paujil (fls. 10 y 11). Por lo expuesto, no encontrando causales de nulidad procesal y en desacuerdo parcial con el concepto del colaborador Fiscal, el Consejo de Estado, Sección Quinta (Sala Electoral), administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1 Confirmase en todas sus partes la sentencia proferida por el Tribunal

Administrativo del Caquetá el 22 de agosto del año en curso, por medio de la cual se desestimaron las excepciones propuestas, se declaró la nulidad del acto administrativo que declaró electa a la señora Obdulia Vargas de Quinto como Alcalde Municipal de El Paujil para el período de 1 de junio de 1988 al 31 de mayo de 1990, ordenó cancelar la credencial y dispuso la convocatoria a nuevas elecciones de acuerdo con los artículos 89 de la Ley 49 de 1987 y 13 de la Ley 78 de 1986. 2 Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Presidente

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ

EUCLIDES LONDOÑO CARDONA

JORGE PENEN DELTIEURE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario