CE-SEC5-EXP1988-NE238

PROCESO ELECTORAL - Improcedencia de acumular demanda de nulidad de la elección de alcalde con la de concejal / INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES - Configuración: Demanda de nulidad de la elección de alcalde y de concejal / NULIDAD ELECCION DE ALCALDE - Improcedencia de acumulación con la nulidad de la elección de concejal / NULIDAD ELECCION DE CONCEJAL - Improcedencia de acumulación con la nulidad de la elección de alcalde Al articulo 82 del Código de Procedimiento Civil, a la luz del estatuto contencioso administrativo y del régimen legal electoral vigente y ante una demanda que pretende la nulidad de la elección tanto de un alcalde como de un concejal de un mismo municipio, qué aplicación se le puede dar? Si la situación se examina frente al Código Contencioso Administrativo, y se armonizan sus artículos 137 y 138 con el texto del Código de Procedimiento Civil, resalta aún más la improcedencia de la acumulación. El artículo primeramente citado señala en su numeral 4 que toda demanda deberá contener los fundamentos de derecho de las pretensiones y que cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Y en el segundo texto aludido, expresa que cuando se demande la nulidad de un acto se individualizará éste con toda precisión. Nada más alejado de ese mandato de individualización de pretensiones como los términos de la demanda, en donde erróneamente se equiparan las presuntas inhabilidades tanto del alcalde como del

concejal, las que obedecen a preceptos completamente distintos. Es necesario agregar, que no es lo correcto admitir demandas en las cuales no se individualiza el acto que de acuerdo con la técnica jurídico procesal debe ser objeto de la impugnación.

DEMANDA ELECTORAL - Requisitos: acreditar monto del presupuesto municipal / PROCESO ELECTORAL - Necesidad de acreditar monto del presupuesto municipal en demanda contra elección de concejal En cuanto a la falta de prueba del monto del presupuesto municipal para establecer el procedimiento a seguiresta Sala, con ponencia del magistrado conductor de este proceso, ha dicho lo siguiente, por lo que a las demandas de concejales se refiere: “Acreditar el monto del presupuesto del respectivo municipio es un requisito sine qua non para poder determinar el procedimiento que ha de seguirse ante el Tribunal, bien sea el que corresponde a única instancia o el que se refiere a la primera. El medio idóneo para ello es la certificación de la oficina respectiva encargada del manejo del presupuesto de los municipios. Y el certificado debe acompañarse a la demanda, pues al momento de calificarla para su admisibilidad el magistrado podrá establecer, de una manera cierta, cuál ha de ser la vía procesal señalado, por la ley...” De acuerdo con estas consideraciones, la sentencia recurrida merece su confirmación.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 82 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 137 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 138 / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 5 / LEY 49 DE 1987 / DECRETO 1333 DE

1986 – ARTÍCULO 83

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA Consejero ponente: JORGE PENEN DELTIEURE Bogotá, D. E., diecinueve (19) de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988) Radicación número: 238

Actor: FULGENCIO BURGOS PAREJA Demandado: GERMÁN R. LOUIS LAKAH - ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CIÉNAGA DE ORO Y OSCAR N. LOUIS LAKAH - CONCEJAL DEL MUNICIPIO DE CIENAGA PERIODO 1988 - 1990

Fulgencio Burgos Pareja, por conducto de apoderado, en escrito de fecha 19 de abril de 1988 solicitó al Tribunal Administrativo de Córdoba se hicieran las siguientes declaraciones: Primera. Se declara la nulidad del acto administrativo de fecha 20 de marzo de 1988 expedido en esta ciudad por los señores delegados del Consejo Nacional Electoral, en cuanto declaró elegidos a los señores: Germán R. Louis Lakah como alcalde del municipio de Ciénaga de Oro, para el período de 1 de junio de 1988 a 31 de mayo de 1990 y Oscar N. Louis Lakah, como concejal principal del mismo municipio, para el período 1988 a 1990. . Segunda. Por seguir en votos a los obtenidos por el señor Germán R. Louis Lakah, en las elecciones para alcalde municipal de Ciénaga de Oro, se declara elegido como alcalde del municipio de Ciénaga de Oro al señor Fulgencio Burgos

Pareja, para el período legal de 1 de junio de 1988 a 31 de mayo de 1990. Tercera. Como consecuencia de la anterior declaración, ordénase la cancelación de las respectivas credenciales de los señores: Germán R. Louis Lakah, como alcalde del municipio de Ciénaga de Oro y Oscar Naman Louis Lakah, como concejal principal del mismo municipio. Los hechos que sirven de fundamento a las pretensiones del actor, se pueden resumir con la transcripción de los siguientes apartes de la demanda: “... Según consta en la parte pertinente del acta, se declaran elegidos a los señores: Germán R. Louis Lakah, como alcalde del municipio de Ciénaga de Oro, para el período legal de 1 de junio de 1988 al 31 de mayo de 1990 y Oscar Naman Louis Lakah, como concejales principales del mismo municipio para el período de 1988-1990... De conformidad con lo estatuido en el parágrafo segundo del artículo 1 de la Ley 49 de 1987, que adicionó el artículo 5 de la Ley 78 de 1986, la elección de los señores Germán R. Louis Lakah, como alcalde del municipio de Ciénaga de Oro y la de su legítimo hermano Oscar Naman Louis Lakah, están viciadas de nulidad, por cuanto dichos señores celebraron contrato por intermedio de su legítima madre Lila Lakah viuda de Louis, de un bien raíz dado en arriendo al municipio de Ciénaga de Oro de propiedad de aquellos. Contrato que se celebró (arrendamiento) con una duración hasta 31 de diciembre de 1986 y

consecuencialmente prorrogado en esa fecha para el año de 1987 y en ese año 31 de diciembre por un año más hasta el 31 de diciembre de 1988, con lo cual se opera el fenómeno de la celebración de contrato de cualquier naturaleza de que trata la disposición citada para que se vicie la respectiva elección popular”. Señala el actor como disposiciones violadas: “Articulo 5 literal e) de la Ley 78 de 1986 -modificado por el parágrafo segundo del articulo 1 de la Ley 49 de 1987diciembre 4”. El concepto de violación lo concreta en el siguiente parágrafo: “Las disposiciones acotadas con el objeto de preservar la moralidad administrativa establecieron como inhabilidades para ser elegido alcalde municipal o concejal y como secuela de ellas, el vicio de nulidad de la respectiva elección “quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección se haya desempeñado como empleado oficial o haya celebrado por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio””. Admitida la demanda y notificada a los interesados, estos, por conducto de apoderado, la contestaron en escrito de fecha 28 de abril de 1988, se opusieron a las pretensiones de la misma y formularon las siguientes excepciones las que denominan así: “Ausencia de concreción de las norma violadas... Indebida acumulación de pretensiones”. La primera la hacen consistir en que: “ ... al no mencionarse... las normas relacionadas con la inhabilidad de los concejales sino

las que tienen que ver con la inhabilidad de los alcaldes se viola el artículo 137 del Código Contencioso Administrativo”. Y la segunda, en que es “ ... excluyente e improcedente en este tipo de acciones solicitar la nulidad del acto administrativo que declara electo al señor Germán Louis Lakah como alcalde de Ciénaga de Oro y la declaratoria, de elección del señor Fulgencio Burgos Pareja, quien le siguió en votos... Además hay reservas en la doctrina en el sentido de que se puede incoar la nulidad de la elección de un concejal y en el mismo libelo la elección de un alcalde, por ser las posiciones que van a desempeñar pertenecientes a distintos órganos de la administración”. Decretadas las pruebas solicitadas y realizadas su práctica, se dispuso correr traslado a las partes para la formulación de sus alegatos de conclusión. La actora se ratificó en los puntos de vista formulados en el libelo de demanda y afirmó haberlos demostrado durante el proceso. De otro lado, el procurador del demandado se extiende ampliamente sobre el fondo del problema y respecto de las excepciones propuestas para culminar sosteniendo la posición asumida al contestar la demanda. Culminada dicha etapa, el Tribunal se pronunció en sentencia de fecha 16 de junio del corriente año en el sentido de declararse “inhibido para fallar el fondo de la litis”. Concedida la apelación interpuesta contra ella, esta Sala al ocuparse del recurso, y a instancias del señor agente del Ministerio Público, declaró “ ... nulo lo actuado..., a partir de la constancia de Secretaria sobre vencimiento del traslado a

las partes...”, por no haberse dado en el Tribunal el traslado de rigor al señor fiscal. Al emitir su concepto el señor colaborador fiscal del Tribunal, señaló que “... el honorable Tribunal no se podrá pronunciar sobreel fondo del asunto porque la petición inicial, llamada demanda, es inepta”. La razón de este aserto la expresa así: “Al observar el libelo iniciatorio del proceso, en el acápite correspondiente a disposiciones violadas” encontramos que aparecen citadas las concernientes a las inhabilidades para ser alcalde, mas no aparecen las concernientes a las inhabilidades para ser elegido concejal... Y como en el mismo libelo se solicita la nulidad de la declaratoria, hecha por los señores delegados del Consejo Nacional Electoral, de Oscar y Germán Louis Lakah, como concejal y alcalde de Ciénaga de Oro, respectivamente, era obvio que debieron citarse las normas pertinentes a las inhabilidades de ambos”. La sentencia del a quo, cuya fecha es de 19 de septiembre de 1988 consigna en su parte resolutiva la inhibición para pronunciarse sobre el fondo del asunto. La motivación está básicamente contenida en los siguientes argumentos: En el caso en estudio son varios los demandados, pero no se dan los requisitos para ser viable la acumulación... No tienen como causa una misma norma legal pues una es la que consagra las inhabilidades para ser electo alcalde y otra las inhabilidades para ser elegido concejal; por otra parte tienen objeto diferente, pues en el uno se persigue la anulación de la elección de alcalde y en el otro se busca la nulidad de la elección de concejal; tampoco se observa que exista

relación de dependencia entre una y otro, pues como lo anotamos, se trata de dos actos administrativos distintos e independientes y, finalmente tampoco se sirven de las mismas pruebas, aunque algunas pruebas sean comunes para los dos casos, pues ciertamente entre otras cosas, deben probarse dentro del proceso la declaratoria de elección de alcalde y por otro lado debe probarse la elección de concejal, que desde luego son pruebas distintas. Bien es cierto, que en el presente caso la prueba de la inhabilidad es la misma pero ella por sí sola no es suficiente para que proceda la acumulación”. Así las cosas, es evidente, que hay una indebida acumulación de pretensiones, lo que significa que haya ausencia del presupuesto procesal demanda en forma, lo que impide, que se produzca un pronunciamiento de fondo”.

Agrega el fallo del Tribunal: “En el presente caso no se produjo la prueba de que el municipio de Ciénaga de Oro tenga un presupuesto superior a los cincuenta millones de pesos, luego se desconoce si el Tribunal conoce para el caso del concejal en primera o única instancia el paso que por el Ministerio de la ley conoce en primera instancia de la acción electoral en que se controvierta la elección de alcalde”.

El señor apoderado del actor reitera el recurso de apelación en un escrito en donde expresa que: “... las pruebas aportadas sirven para demostrar la inhabilidad en que se encontraban los señores Germán R. y Oscar N. Louis Lakah, para ser elegidos alcalde y concejal del municipio de Ciénaga de Oro”, a la vez que impugna la decisión del Tribunal al afirmar que “la doctrina actual del Consejo de

Estado considera que la indebida acumulación de pretensiones (art. 82 del C. de

P. C.) no puede llevar a una declaración de inhibición total por ineptitud sustantivo de la demanda, como creía la doctrina tradicional, sino que de acuerdo con la moderna teoría procesal, el juzgador, en esta hipótesis, ?debe decidir de fondo la pretensión o pretensiones que estima procedentes y que sufrieron el trámite de rigor e inhibirse en el resto”.

Por su parte, el señor apoderado sustituto del abogado demandante reitera este criterio al señalar que “muy claro en esta materia es el criterio del honorable Consejo de Estado: “ha sido jurisprudencia de esta Corporación que cuando el juzgador puede decidir definitivamente sobre unas pretensiones y no puede hacerlo en igual forma sobro otras, por acumulación indebida de pretensiones, debe dictar sentencia de mérito en relación a las procedentes y declararse inhibido frente a las otras” (ver Consejo de Estado. Sentencia de 13 de noviembre de 1984. Expediente 11091)”. En cuanto a la otra falla anotada por el Tribunal en relación con la elección de concejal, el apoderado sustituto recalca: Consideramos que no existe conexidad alguna entre el argumento transcrito y la parte resolutiva de la sentencia, pues un fallo inhibitorio del Tribunal no puede fundarse en supuesto “desconocimiento” acerca de si a dicha Corporación le correspondía resolver en primera o en única instancia. Lo procedente era decretar de oficio la prueba necesaria para establecer la competencia del Consejo de Estado en segunda instancia respecto a la elección de concejal y, en todo caso, hacer la necesaria diferencia en lo relativo a la

resolución sobre elección de alcalde, ya Fue la providencia del Tribunal en torno a ella admite siempre la segunda instancia sin lugar a prueba alguna en cuanto al presupuesto municipal”. Por cuanto dice relación a los aspectos sustanciales de la acción, el señor apoderado sustituto discurre ampliamente sobre los textos constitucionales y legales que regulan las inhabilidades que pesan sobre quienes aspiran a ser elegidos alcaldes o concejales, analiza el material probatorio del proceso y concluye que los demandados se hallaban inhabilitados para ser elegidos como alcalde y concejal del municipio de Ciénaga de Oro, El señor apoderado de los demandados, por su parte, acota el fallo, y se extiende sobre los argumentos que sustentan las tesis de la indebida acumulación de pretensiones y la necesidad de demostrar el presupuesto para determinar las instancias en cuanto a la elección de concejales. Concluye solicitando “fallo inhibitorio, o en su defecto negar las pretensiones de la demanda”. El señor Fiscal Séptimo de la Corporación conceptúa que “el proveído apelado debe ser confirmado”. Para llegar a esa conclusión transcribe la norma que consagra la acumulación en el Código de Procedimiento Civil y al aplicarlo al caso sub judice expone: Son dos, entonces, y no uno los actos administrativos aquí demandados los cuales afectan a personas diferentes y ciertamente no podrían ser acumulados porque la causa no la constituye una misma norma legal, ya que en el caso de la elección de alcaldes corresponde al artículo 5 de la Ley 78 de 1986, -adicionado por la Ley 49 de 1987-... Y para la nulidad de elección dé concejales, corresponde

al artículo 83 del Decreto 1333 de 1986..." Y agrega el colaborador fiscal: Para el caso de la nulidad de elección de alcalde, el actor señaló en la demanda como disposición violada el literal e) del articulo 5 de la Ley 78 de 1986 y la Ley 49 de 1987 que lo modificó, y en el acápite correspondiente al concepto de la violación solicita se declare nula la elección del concejal Oscar Naman Louis Lakah “por las mismas circunstancias” que hacen nula la elección del primero de los nombrados, es decir, por encontrarse incurso en la inhabilidad que consagra la ley para ser elegido o designado alcalde -no concejal-. Esta solicitud es por demás imposible de cumplir, pues a más de implicar para un ciudadano el despojo de una investidura obtenida por voluntad popular, se extendería una inhabilidad contradiciendo lo establecido en el artículo 49 del Decreto 2241 de 1986 cuya parte pertinente reza: “... las causases de inhabilidad e incompatibilidad son de interpretación restringida”. Tampoco puede decirse que en este caso las pretensiones versan sobre el mismo objeto, ya que una busca la anulación de elección de un alcalde y la otra la de un concejal, y en relación con la dependencia entre una y otra, tenemos que si los dos actos demandados, como ya se vio, son diferentes, no puede existir la subordinación o conexidad que les daría la relación de dependencia que exige el artículo 82 citado. En este orden de ideas, mal podrían servirse de las mismas pruebas dos pretensiones que buscan Objetivos diferentes, máxime cuando en una de ellas se omitió mencionar las normas supuestamente violadas, lo que hace imposible determinar si las medidas

probatorias utilizados para una sirven igualmente a la otra porque se ignora qué fue lo que pretendió probar el accionante”. Por último, y en relación con el aspecto de la determinación del monto del presupuesto para fijar el procedimiento que ha de seguirse: si el que se refiere a la única instancia o el que es del resorte de la primera en el Tribunal, el señor fiscal transcribe la jurisprudencia esbozada por la Sala al respecto, en providencia de la cual fue ponente quien ahora conduce este proceso.

PARA DECIDIR LA SALA CONSIDERA: El problema planteado por la sentencia se centra en los tópicos que determinaron el camino de la inhibición, de un lado la señalada indebida acumulación de pretensiones; y, de otro, la ausencia de elemento determinante del procedimiento a seguir en lo atinente a la elección del concejal.

El primer aspecto, gira en torno al artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, regulador de la acumulación de pretensiones. Su texto es como sigue: “Artículo 82. Acumulación de pretensiones. El demandante podrá acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: 1 Que el juez sea competente para conocer de todas; sin embargo, podrán acumularse pretensiones de menor cuantía a otras de mayor cuantía. 2 Que las pretensiones no se excluyan entre sí salvo que se propongan como principales y subsidiarias. 3 Que todas puedan tramitarse por el mismo procedimiento. En la demanda sobre pretensiones periódicas, podrá pedirse la condena líquida del demandado o las que se llegaren a causar entre la pretensión de aquella y la

sentencia de cada una de las instancias. También podrán acumularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que provengan de la misma causa, o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia o deban servirse de las mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros. En las demandas ejecutivas podrán acumularse las pretensiones de varias personas que persigan, total o parcialmente, unos mismos bienes del demandado, con la limitación del numeral 1 del Artículo 149”. A esta norma, a la luz del estatuto contencioso administrativo y del régimen legal electoral vigente y ante una demanda que -como en el caso presentepretende la nulidad de la elección tanto de un alcalde como de un concejal de un mismo municipio, qué aplicación se le puede dar? El primer supuesto, el de la competencia para conocer de las pretensiones que buscan la nulidad de la elección de alcalde o de concejal de un municipio, presentado como principio general, no tiene objeción alguna. Que puedan acumularse es ya otra cuestión-, como enseguida se verá. Al segundo requisito, en el sentido de que las pretensiones no se excluyan entre sí, no puede dársele cabida en el específico problema electoral planteado, pues que las circunstancias de la coincidencia en una misma fecha de los comicios para alcaldes y concejales y de que su resultado se extienda en una misma acta, no hace que cada acto pierda su fisonomía propia, su particular entidad. Pues distinto es el fenómeno institucional que surge de la elección del alcalde del que

se origina en la del concejal. No puede atribuírselas conexidad alguna a los resultados que el debate electoral produce en un caso al que genera en el otro. Por tanto, la pretensión que quiera es, distinta para cada una de esas situaciones. En otras palabras; si los actos son diferentes, las pretensiones son igualmente otras y, en consecuencia, se excluyen. El tercer presupuesto, tampoco tiene aquí su cabal expresión, como habrá de verse en adelante, la ausencia de la prueba sobre el monto del presupuesto del municipio de Ciénaga de Oro, lleva al desconocimiento del trámite adecuado a la demanda en cuanto concierne al concejal. Y es evidente, que no podría, por ejemplo demandarse en un mismo libelo la elección de un alcalde y la de un concejal en donde el correspondiente proceso fuese de única instancia. Esta posible situación es de por sí esclarecedora de la imposibilidad de la acumulación. Por otra parte las alternativas propuestas en la disposición comentada y que se inician con el adverbio “también”, no hallan correspondencia en las cuestiones del proceso. Ni tienen la misma causa legal, porque esta se deriva de diferentes normas, en un caso el artículo 5 de la Ley 78 de 1986, adicionado por la Ley 49 de 1987, y en -el otro el articulo 83 del Decreto 1333 de 1986, como muy bien lo observa el señor Fiscal Séptimo; ni versan sobre el mismo objeto, el cual es bien diferente aquí, pues se pretende tanto la demanda de un alcalde como de un concejal; ni hay tampoco relación de dependencia entre una pretensión y otra, así el motivo que las origina, un contrato, sea igual para ambas, por cuanto esta

identidad se rompe al observar que se refiere a dos personas cuyas inhabilidades difieren desde el punto de vista normativo; ni, por lo mismo, convalida dichas pretensiones el hecho de que para las dos la prueba sea la misma. Y, si la situación se examina frente al Código Contencioso Administrativo, y se armonizan sus artículos 137 y 138 con el texto del Código de Procedimiento Civil transcrito, resalta aún más la improcedencia de la acumulación. El artículo primeramente citado señala en su numeral 4 que toda demanda deberá contener los fundamentos de derecho de las pretensiones y que cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación. Y en el segundo texto aludido, expresa que cuando se demande la nulidad de un acto se individualizará éste con toda precisión. Nada más alejado de ese mandato de individualización de pretensiones como los términos de la demanda, en donde erróneamente se equiparan las presuntas inhabilidades tanto del alcalde como del concejal, las que -como se ha vistoobedecen a preceptos completamente distintos. Y en cuanto al otro suceso procesal generador de la inhibición el de la falta de prueba del monto del presupuesto municipal para establecer el procedimiento a seguiresta Sala, con ponencia del magistrado conductor de este proceso, ha dicho lo siguiente, por lo que a las demandas de concejales se refiere: Acreditar... el monto del presupuesto del respectivo municipio es un requisito sine qua non para poder determinar el procedimiento que ha de seguirse ante el Tribunal, bien sea el que corresponde a única instancia o el que se refiere a la

primera. El medio idóneo para ello es la certificación de la oficina respectiva encargada del manejo del presupuesto de los municipios. Y el certificado debe acompañarse a la demanda, pues al momento de calificarla para su admisibilidad el magistrado podrá establecer, de una manera cierta, cuál ha de ser la vía procesal señalado, por la ley. Es necesario agregar, que no es lo correcto admitir demandas en las cuales no se individualiza el acto que de acuerdo con la técnica jurídico procesal debe ser Objeto de la impugnación. De acuerdo con estas consideraciones, la sentencia recurrida merece su confirmación. Por lo expuesto, y en un todo de acuerdo con el concepto del señor agente del Ministerio Público, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Confirmase en todas sus partes la sentencia proferida por el honorable Tribunal Administrativo de Córdoba el día diecinueve (19) de septiembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988), por medio de la cual se declaró inhibido para fallar en el fondo dentro del presente proceso. 2 Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha, dieciséis (16) de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho (1988).

MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Presidente

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ

EUCLIDES LONDOÑO CARDONA

JORGE PENEN DELTIEURE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario