CE-SEC5-EXP1989-N0292

ALCALDE - Inhabilidad / AUTORIDAD CIVIL - Concepto La autoridad civil es aquella que en el Estado tiene el poder de orden, dirección o imposición sobre los ciudadanos, ya para los fines puramente privados de su mutua convivencia, ya para el cumplimiento de las obligaciones esenciales del mismo. Es desacertado sostener que todos aquellos empleados oficiales que intervienen en el proceso de planeación, diseño, ejecución e interventoría de las obras públicas ejerzan autoridad.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre lo que debe entenderse legalmente como autoridad, consultar: Consejo de Estado, sentencia, M.P. Carmelo Martínez Conn, expedientes acumulados 895, 897 y 899.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE 1886 – ARTÍCULO 16 / DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 254 / DECRETO 100 DE 1980 – ARTÍCULO 156 / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 5 LITERAL E / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 20 / LEY 49 DE 1987 – ARTÍCULO 1 PARÁGRAFO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA Consejero ponente: AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ Bogotá, D. E., siete (7) de junio de mil novecientos ochenta y nueve (1989)

Radicación número: E-0292

Actor: EDUARDO LÓPEZ LÓPEZ

Demandado: ANA ISABEL GIL CASTIBLANCO - ALCALDESA MUNICIPAL DE

TUTA, PERÍODO 1988-1990

Ante el honorable Tribunal Administrativo de Boyacá cursó, en l! instancia, el proceso de nulidad contra el acto declaratorio de la elección de la doctora Ana Isabel Gil Castiblanco como alcaldesa municipal de Tuta para el período 1988-1990. La sentencia que desató el contencioso, calendada a febrero ocho (8) del año en curso (fls. 101 y sgtes.), acogió la pretensión del actor con fundamento en la inhabilidad resultante de haber sido la demandada empleada oficial dentro de los tres meses anteriores a la elección, ocurrida el 13 de marzo de 1988. Contra esa determinación interpuso apelación el apoderado de la doctora Gil Castiblanco, recurso que oportunamente sustentado determinó la llegada del proceso a esta Corporación. Cumplidos los trámites de la segunda instancia se procede a decidir lo que en derecho corresponde, pues no se encuentra en lo actuado motivo alguno de invalidez.

La primera instancia:

I. De la demanda. Solicita el actor que se invalide el acto declaratorio de la elección de la doctora Ana Isabel Gil Castiblanco, como alcaldesa de Tuta, acusándola de inhabilidades y carencia de requisitos de elegibilidad para esa investidura, así: Primera causal de inhabilidad. La ciudadana Ana Isabel Gil Castiblanco se halla inhabilitado para ser elegida alcalde o alcaldesa del municipio de Tuta " ... por cuanto dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de su elección... desempeñó cargo oficial que implicaba o implica el ejercicio de autoridad civil" (fl. 26 fte.).

Segunda causal de inhabilidad. Por cuanto dentro de los tres (3) meses anteriores

a la fecha de su elección como alcalde o alcaldesa de Tuta desempeñó cargo oficial, o se desempeñó como empleada oficial (fl. 28 fte.). Causal de inelegibilidad. "Carencia de calidades legales para ser elegida alcaldesa. La señorita Ana Isabel Gil Castiblanco carece de calidades legales para ser elegida alcalde o alcaldesa del municipio de Tuta porque, como ya se dijo: a) No es de Tuta; no nació en Tuta. El lugar de su nacimiento lo desconozco, pero debió nacer en Samacá, Cucaita o Tunja. En todo caso no nació en Tuta, b) La ciudadana Ana Isabel Gil Castiblanco comenzó a ser vecina de Tuta el día veintitrés (23) de febrero de mil novecientos ochenta y siete (1987), fecha en la cual tomó posesión del cargo de directora de Obras Públicas y Planeación de Tuta. c) La ciudadana Ana Isabel Gil Castiblanco no ha residido o sido vecina en ningún tiempo durante más de tres años consecutivos del municipio de Tuta" (sic, fl. 30). En el concepto de la violación afirma el actor que la elegida, al desempeñar empleo como directora de Obras Públicas y Planeación del municipio de Tuta ejerció, dentro de los seis meses anteriores a la elección, autoridad civil, como quiera que cumplió esas funciones hasta el mes de diciembre de 1987, habiéndose producido los comicios que le dieron la investidura el 13 de marzo de 1988. En defecto de lo anterior, plantea la acusación de que cuando menos fue empleada oficial, pura y

simplemente, dentro de los tres meses anteriores a la elección, pues habiendo renunciado el 13 de diciembre de 1987 esta manifestación sólo le fue aceptada el 14 siguiente. Que entonces la elegida se desempeñó como empleada oficial "hasta dos (2) meses y veintiocho (28) días antes de su elección, habiendo quedado inhabilitada. Finalmente asevera la falta de vínculos de la demandada con la población de Tuta, de forma que no llenó el requisito legal de elegibilidad para ser alcaldesa de ese municipio. El actor aportó numerosos documentos encaminados a comprobar los cargos, solicitando el recaudo de otros, interrogatorio de partes declaraciones de terceros e inspección judicial. En escrito aparte el actor reclamó la suspensión provisional del acto acusado, fundamentando su petición en ostensible violación de norma superior. El Tribunal admitió la demanda y denegó la suspensión provisional, argumentando al efecto que la complejidad de la acusación ameritaba estudio detenido del tema, lo que sólo cabe realizar en la sentencia. Apelada la providencia, fue confirmada por esta Corporación.

II. De la contestación de la demanda. Mediante apoderado judicial la ingeniera Gil Castiblanco dio respuesta al libelo demandatorio, oponiéndose a sus pretensiones.

Al respecto argumentó que el Decreto 021, proferido por el alcalde titular de Tuta el 16 de diciembre de 1987, para revocar el 020 que la alcaldesa encargada dictó el 14 del mismo mes aceptando, a partir de esa fecha, la renuncia de la demandada al cargo de directora' de Obras Públicas y Planeación, se encuentra en firme, por no

haber sido objeto de impugnación, determinando que la aludida renuncia tuvo vigencia a partir de 12 de diciembre de 1987. Critica el concepto de autoridad planteado por el actor,. sosteniendo que en el cargo desempeñado por su protegida no iba aneja autoridad civil, en apoyo de lo cual cita concepto jurisprudencias sin determinar su origen. Finalmente, desecha la argumentación acerca de la carencia de vínculos de la demandada con el municipio de Tuta, asegurando que ella tiene su domicilio allí, al lado de sus padres, en la finca San Antonio de esa comprensión. También pidió recaudo de prueba testimonial e inspección judicial a las dependencias de la alcaldía de Tuta, para verificar la documentación relacionada con el cargo anteriormente desempeñado por la demandada como directora de Obras Públicas y Planeación, y las circunstancias de su renuncia y reemplazo. Las pruebas solicitadas por ambas partes se allegaron casi en su totalidad, salvo los testimonios y la inspección judicial impetrados por el actor, quien expresamente renunció a la práctica de esa última.

III. La sentencia impugnada. Mediando alegaciones de las partes, en las que ratifican sus apreciaciones respecto de las cuestiones debatidas y concepto de la fiscalía adscrita al Tribunal, en el que pide se acoja la demanda en razón a que la acusada fue empleada oficial dentro de los tres meses anteriores a la elección, según análisis que hace de las circunstancias de hecho y el contenido de la ley, el Tribunal resolvió anular el acto declaratorio de la elección de la demandada. Sostuvo

que la renuncia presentada por dicha empleada el 12 de diciembre de 1987, al cargo de directora de Obras Públicas y Planeación del municipio de Tuta, sólo tuvo efecto legal a partir de su aceptación el 14 siguiente, por cuanto esa decisión no podía producir efectos retroactivos. Además, que la contabilización de los tres meses anteriores a la elección, conforme al artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal, debe hacerse de 12 de marzo de 1988 al 12 de diciembre de 1987, día éste en el que todavía era empleada oficial la demandada. Así, entonces, se da la causal de nulidad establecida en el segundo aparte del literal e), artículo 5º de la Ley 78 de 1986, conforme a la modificación de ese literal por el artículo 1º parágrafo segundo de la Ley 49 de 1987.

La segunda instancia: El apoderado de la demandada, al sustentar la apelación sostiene que las normas aplicables para establecer la fecha de comienzo y finalización del término de inhabilidad, son las del Decreto 2400 de 1968, artículo 27, y su Reglamentario el 1950 de 1973, artículos 105, 110 y 113 " ... que ordenan que en la providencia de aceptación de la renuncia deberá determinarse a partir de cuándo se hará efectiva. estableciendo un límite hacia el futuro pero no hacia el pasado". No es acertado, entonces, según su criterio, dilucidar esa cuestión conforme a la previsión del artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal.

Por su parte el Fiscal Octavo colaborador, luego de conceptuar que el cargo

desempeñado por la demandada antes de su elección no llevaba aneja autoridad civil, acoge el fundamento de la invalidez declarada por el a quo, considerando que aquélla fue empleada oficial dentro de los tres meses anteriores a su elección de alcaldesa de Tuta, dado que ejerció el cargo hasta el 14 de diciembre de 1987, fecha en que le fue aceptada la renuncia.

Consideraciones: La primera causal de inhabilidad aducida por el actor, acusa a la demandada de haber sido empleada oficial, con autoridad civil, dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección, por su condición de directora de Obras Públicas y Planeación del municipio de Tuta hasta el 14 de diciembre de 1987. Apoya su pretensión, por consiguiente, en el aparte inicial del literal e), artículo 5º de la Ley 78 de 1986, con la modificación introducida a ese literal por el artículo 1º, parágrafo segundo de la Ley 49 de 1987. Al respecto admiten las partes, sin contradicción, que la demandada ejerció empleo oficial dentro de los seis meses anteriores a la elección. Fue nombrada directora de Obras Públicas y Planeación de Tuta, tomó posesión del cargo el 23 de febrero de 1987 y lo renunció irrevocablemente el 12 de diciembre del mismo año.

Discrepan, en cambio, acerca de la autoridad civil aneja al desempeño de ese empleo, que afirma el actor y rechaza la parte demandada. Respecto de lo que debe entenderse legalmente por autoridad este Consejo, en sentencia proferida en los expedientes acumulados números 895, 897 y 899 (ponente el honorable consejero

doctor Carmelo Martinez Conn) sostuvo el concepto seguidamente transcrito: "Como lo ha dicho ya esta Corporación, la autoridad implica la potestad del mando y el ejercerla por determinación de la ley sobre la generalidad de las personas, y autoridad política la que ejercen los que gobiernan y mandan ejecutar las leyes. Ampliando más estos conceptos podría decirse que la autoridad civil es aquella que en el Estado tiene el poder de orden, dirección o imposición sobre los ciudadanos, ya para los fines puramente privados de su mutua convivencia, ya para el cumplimiento de las obligaciones esenciales del mismo. La autoridad civil lleva implícita la potestad de mando o de imperio que tienen su expresión más clara, característica y acentuada en el ejercicio del poder ejecutivo, sin que ello impida que en otros campos de la actividad estatal haya también funcionarios que queden envueltos dentro de la órbita de lo que se conoce como autoridad civil".

Ahora bien: para precisar si, ese criterio jurisprudencias es válido en el caso de autos, se impone examinar el contenido funcional de las atribuciones que ejerció la demandada como directora de Obras Públicas y Planeación del municipio de Tuta.

Ellas aparecen fijadas en el Acuerdo número 019, de Noviembre 29 de 1986, mediante el cual el Concejo Municipal de ese lugar creó dicho empleo y le asignó funciones. Pero en el proceso obran dos copias del aludido acuerdo, una aportada por el actor, expedida por el señor tesorero municipal, quien afirma que se trata de copia auténtica tomada del original. No obstante, es indudable que ese funcionario no es precisamente el que puede

expedir copia auténtica del documento público en cuestión, porque no se trata de documento que legalmente pertenezca a su archivo. Del citado acuerdo sólo podían expedir esa clase de copia la Secretaría del Cabildo o la de la Alcaldía, por reposar en esos despachos, por atribución legal, el original o copia auténtica del mismo; no de la tesorería, extraña al trámite de los acuerdos cuando los asuntos que en ellos se determinan son ajenos a las funciones de esa dependencia municipal. De nada sirve, pues, la precitada copia a la luz del mandato del artículo 254 del Código de Procedimiento Civil. La segunda copia, en cambio, compulsado en la inspecciono judicial practicada por el Tribunal de primera instancia a petición del apoderado de la demandada, sí reúne los requisitos de validez probatoria exigidos por la ley, en razón de su mismo origen, como que fue obtenida en diligencia legalmente practicada y tomada de oficina que normalmente tiene el documento en su archivo, pues se trata de la del funcionario que sanciona el acuerdo y debe hacerlo cumplir. Esta pieza probatoria hace constar las funciones del cargo, y de su contexto se deducen las amplias facultades del que lo ejerce o desempeña con relación a la "ejecución -sobre las diferentes obras escolares o de caminos veredales presupuestadas para el desarrollo de la comunidad", como lo expresan los considerandos del citado acuerdo.

Allí se agrega: "Que se hace necesario el control en la ejecución y fiscalización sobre dichas obras, para lo cual se crea el cargo de director de obras públicas y planeación del municipio", por cuanto "al ejecutivo le es imposible estar permanentemente ejerciendo el control sobre las obras del municipio".

Se trata, por consiguiente, de un empleado que, en relación a las obras escolares y a los caminos veredales presupuestados por el municipio, le corresponden amplias atribuciones de planeación, diseño e interventoría, e incluso (como lo dice el núm. 10 del art. 3º), el estudio y aprobación de los planos, y la fijación de parámetros y demás exigencias técnicas. No ejerce, en cambio, esas funciones de disposición y mando sobre las obras que programan los particulares, inferencia que se refuerza con los considerandos del decreto de nombramiento del reemplazo de la doctora Gil Castiblanco (fl. 16, fte.). Allí se expresa que la vacante dejada por aquélla sellena " ... en razón de las obras que la administración adelanta con el presupuesto municipal ... circunscribiendo, de ese modo, las atribuciones del citado empleado únicamente a las obras públicas del ente municipal. De otra parte, en la demanda la causal de inhabilidad en examen se fundamenta en el deber que, al tenor del artículo 16 de la Carta Política Fundamental, tienen las autoridades de "asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado...", entendiendo que esa finalidad se objetiva en el diseño y ejecución de obras de desarrollo y proyectos de obras específicas de interés público, tales como vías de comunicación, escuelas, centros educativos, acueductos, etc. No obstante, aunque ese deber social, que se debe traducir en bienestar para la comunidad, le corresponde fundamental e inicialmente a las autoridades de la República, es desacertado sostener que todos aquellos empleados oficiales que intervienen en el proceso de planeación,

diseño, ejecución e interventoría de las obras públicas ejerzan autoridad. Se entiende que esa función sólo corresponde a quienes ordenan la' obra con capacidad de imposición sobre la generalidad de los habitantes, como cuando se dispone que la misma se financie con impuestos o con tasas de valorización, o cuando se ordena la expropiación de terrenos para realizarla, pues que allí se pone de presente la potestad de mando. No así en quienes las programan, diseñan, asesoran, dirigen, ejecutan, orientan, coordinan, etc., como que esas son tareas solamente operativas, que no implican la posibilidad de limitar el interés privado ni de regular la iniciativa individual, efecto que previsto en la norma legal configura elemento subjetivo de autoridad. Consiguientemente, desde el punto de vista de la causal de inhabilidad examinada no podían prosperar las súplicas de la demanda. Pero tampoco cabe acoger el petitum con fundamento en los otros dos motivos de nulidad alegados. En efecto: en lo relacionado cm la pretensa inelegibilidad de la demandada, por carecer de las calidades estatuidas en el articulo 20 de la Ley 78 de 1986, modificado por el 2º de la Ley 49 de 1987, sin duda que la ingeniera Gil Castiblanco demostró fehacientemente su avecindamiento en el municipio de Tuta por más de seis años, como que allí tenían sus padres el domicilio, que era el mismo de ella y que sólo transitoriamente abandonaba por la necesidad de trasladarse a Tunja a cursar estudios profesionales. El domicilio de su familia constituía, entonces, el de la demandada por no tener ella determinada otra vecindad por motivos de negocios o de ejercicio profesional.

Con razón el actor desistió 'de la prueba que pretendió hacer valer en relación a esa alegada causal de inelegibilidad. Pero, también se aparta la Sala, de la consideración que llevó al honorable Tribunal Administrativo de Boyacá, a decretar la nulidad de la elección de la doctora Gil Castiblanco con base en la causal de inhabilidad resultante de haber sido empleada oficial " ... dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección...". Sin duda que en ese tema controversias fue el a quo quien creó la mayor confusión, pues al denegar la suspensión provisional del acto acusado sentó el criterio de que los tres meses en cuestión debían contarse de 12 de marzo de 1988 al 12 de diciembre de 1987, no obstante que el mismo actor adujo la previsión del aparte 29, literal e), parágrafo segundo del artículo 5º de la Ley 78 de 1986, pero porque entendió que la citada directora de Obras Públicas y Planeación de Tuta desempeñó el cargo hasta el 14 de diciembre de 1987. Concepto de la violación (fl. 36). Al respecto sostuvo que en esa fecha fu e aceptada la renuncia presentada por la ingeniera Gil Castiblanco al cargo de directora de Obras Públicas y Planeación, mediante la Resolución 020 expedida por la alcaldesa de Tuta, encargada (fl. 36 fte.). Además, que no se pueden reconocer efectos retroactivos a la aceptación de dicha renuncia desde el 12 de diciembre de 1987, producida por el alcalde titular mediante la Resolución 021, de 16 de diciembre, porque ello sería tanto como tener lo acontecido

como inexistente.

Ahora bien: indudablemente, como la causal de inhabilidad a que se alude toma en cuenta la fecha de la elección, en este caso el 13 de marzo de 1988, para extender la inelegibilidad a los tres meses anteriores, este término se extendió hasta las cero (0) horas de 13 de diciembre de 1987, conforme a lo dispuesto en los artículos 67, inciso 2º y 68 inciso 1º del c. c.

De otra parte, la aceptación de una renuncia, en lo atañedero a la fecha a partir de la cual surte efectos,, no puede ser retroactiva sino hacia el futuro. As! lo sostiene el mismo apoderado de la demandada, cuando al sustentar la apelación consigna el siguiente concepto: " ... en la providencia de aceptación de la renuncia deberá determinarse a partir de cuándo se hará efectiva, estableciendo un límite hacia el futuro pero no hacia el pasado..." (fl. 118 frente). Por ello habría que tener como fecha de aceptación de la renuncia de la ingeniera Gil Castiblanco, al cargo de directora de Obras Públicas y Planeación en Tuta, la de 16 de diciembre por ser esa la de la Resolución 021 que revocó la 020, aludidas. Pero, en el caso de autos hubo abandono del cargo desde el 12 de diciembre por parte de la demandada. Hasta esa fecha laboró, según prueba testimonial creíble y la propia manifestación de ella. Además, sólo hasta ese día percibió sueldo. Por ende, tal sería la fecha a tomar como la del retiro de 1 empleo oficial, por fuerza de los hechos, que no por efecto de la Resolución 021 del alcalde titular de entonces. Por

consiguiente, no se daría la causal de inhabilidad alegada y reconocida por el a quo, aunque pudiere haber configurado responsabilidad penal de la ingeniera Gil Castiblanco por abandono del cargo (art. 156 del Código Penal). Por lo expuesto el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, en desacuerdo con el concepto del señor Fiscal Séptimo Colaborador y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, Falla: Revócase la sentencia recurrida. En su lugar, dispónese que no prosperan las súplicas de la demanda. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión verificada el dos (2) de junio de mil novecientos ochenta y nueve (1989). Jorge Penen Deltieure, presidente de Sala; Miguel González Rodríguez, Amado Gutiérrez Velásquez, Euclides Londoño Cardona. Octavio Galindo Carrillo, Secretario.