CE-SEC5-EXP1989-N0314

PROCESO ELECTORAL - Términos: no sólo son exhaustivos y obligatorios para las partes, terceros, magistrados, consejeros y secretarios de tribunales y Consejo de Estado, sino que igualmente lo son para los señores agentes del Ministerio Público que actúan ante esas corporaciones / JURISDICCION ROGADA - Alcance / FALLO ULTRA PETITA - Improcedencia en procesos contencioso administrativos / COMISION PERMANENTE DE CONCEJO MUNICIPAL / CONCEJAL SUPLENTE - Los suplentes de los concejales principales en las comisiones permanentes de los concejos municipales deben ser concejales suplentes y no otro u otros concejales principales FUENTE FORMAL: DECRETO 1400 DE 1970 – ARTÍCULO 305 / DECRETO 01

DE 1984 – ARTÍCULO 170 / LEY 11 DE 1986 – ARTÍCULO 67

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA Consejero ponente: MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ Bogotá, D. E., diez (10) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989) Radicación número: 0314

Actor: POLIDORO CACERES TARAZONA

Demandado: JORGE A. SEDAÑO GONZÁLEZ Y JORGE ARDILA DUARTE

MIEMBROS DE LA COMISIÓN DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE BUCARAMANGA Referencia: Expediente numero 0314. Recurso de apelación ejercitado contra la

sentencia de fecha abril 27 de 1989, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, en relación con la demanda de nulidad de la elección de los señores Jorge A. Sedaño González y Jorge Ardila Duarte como miembros de la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Concejo Municipal de Bucaramanga, efectuada el 8 de agosto de 1988. Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el ciudadano Polidoro Cáceres Tarazona, parte actora dentro del proceso de la referencia, contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander con fecha 27 de abril del presente año, en cuanto por ella se declaró "nula la elección de los miembros de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, verificada por el Concejo Municipal de Bucaramanga, en la sesión de 8 de agosto de 1988, contenida en el acta número 02 en la cual se nombró, entre otros, a los doctores José Agustín Sedaño González y Jorge Ardila Duarte".

I. El recurso de apelación y su fundamento. El actor, en sintético escrito que obra al folio 96 del expediente, al ejercitar el recurso de apelación contra la sentencia del a quo, expresa que su disconformidad con ella radica en el hecho de que el tribunal no debió invalidar la elección de todos los miembros de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, efectuada por el Concejo Municipal de Bucaramanga en su sesión de 8 de agosto de 1988, sino únicamente "aquella plancha específica que no cumplió con los preceptos del artículo 91 del Acuerdo 020 de 1986 o

Reglamento del Concejo". Ninguno de los demandados recurrieron la sentencia de primera instancia.

II. La sentencia impugnada y su fundamento. El a quo, después de resolver sobre la excepción de falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, propuesta por el señor Fiscal de esa Corporación con base en el argumento de la supuesta inexistencia de acción judicial contra el acto administrativo electoral demandado, por tratarse de la integración de una comisión para el simple funcionamiento interno del Concejo Municipal, que no sale o proyecta sus efectos al exterior del mismo, lo que hace en el sentido de rechazarla, expresa como fundamento de su decisión de declarar la nulidad de la totalidad de la elección, lo siguiente: 1º La Ley 11 de 1986, sobre organización municipal, al establecer el trámite que debe darse a los proyectos para que nazcan a la vida jurídica como acuerdos, consagró en su artículo 67, la atribución de los concejos para integrar comisiones permanentes encargadas de rendir informe para el segundo y tercer debate a los proyectos, y en el inciso final dispuso expresamente que "todo concejal deberá hacer parte de una comisión y en ningún caso podrá pertenecer a más de dos comisiones permanentes". Fiel reproducción de este precepto hace el artículo 109 del Decreto Ley 1333 de 1986, Código de Régimen Municipal, en el título dedicado a la expedición de los acuerdos. 2º Ha de entenderse que estas comisiones deben conformarse con la participación de todos los miembros del cabildo, con el objeto de asegurar la intervención de las diferentes corrientes o grupos políticos, y, de acuerdo con lo dispuesto en el

Reglamento del Concejo de Bucaramanga, la de Hacienda y Crédito Público, estará integrada por cuatro (4) concejales con sus respectivos suplentes personales (art. 91 del Acuerdo número 020 de 1986). Si esta es la voluntad del cabildo, no es posible que los últimos, es decir, los suplentes dentro de las comisiones, sean concejales principales, porque dado el número de concejales y comisiones que deban integrarse, no sería posible cumplir con el mandato legal de que en ningún caso un concejal podrá pertenecer a más de dos (2) comisiones permanentes, porque el número de miembros no alcanzaría para hacer la distribución respectiva. En consecuencia —estima el tribunal—, los suplentes en las comisiones permanentes deben ser concejales suplentes, quiénes sólo podrán actuar válidamente cuando se presente vacancia transitoria o absoluta, o ausencia temporal del respectivo concejal principal, conforme lo establece el artículo 72 del C. de R. M. y el Reglamento Interno del Concejo de Bucaramanga. 3º En el presente caso, en la elección de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, además de que no se señala cuáles son principales y cuáles son los suplentes, se conforma la comisión con seis concejales principales, lo cual es manifiestamente ilegal. Así las cosas, concluye el a quo, se declarará nula la elección de los miembros de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, que designó, entre otros, a los doctores Sedaño González y Ardila Duarte.

III. El concepto del señor agente del Ministerio Público ante el Consejo. El señor

Fiscal Octavo de la Corporación, en concepto de 6 de julio del presente año, considera que debe modificarse la sentencia apelada en el sentido expresado por el apelante, pues la nulidad tan sólo debe afectar la elección de los doctores Jorge Agustín Sedaño G. y Jorge Ardila Duarte. Para resolver, se considera: En primer lugar, la Sala no debe dejar de observar la morosidad en que incurrió el señor Fiscal del Tribunal Administrativo de Santander, con motivo del traslado que se le corrió, en cumplimiento de lo dispuesto en la ley procesal contencioso administrativa, para que se pronunciara sobre la acción y las pretensiones de la demanda promovida por el señor Cáceres Tarazona, contraria a los fines perseguidos por el legislador, desde hace muchos años, al consagrar un procedimiento especial, que se caracteriza por su celeridad y la existencia de términos perentorios para consejeros de Estado, magistrados de los tribunales administrativos y secretarios de Consejo y tribunales, para evitar que las decisiones de los jueces de esta jurisdicción especial, en torno a la acción electoral, coincidan con la expiración de los períodos constitucionales o legales para los cuales sean nombrados o elegidos los ciudadanos colombianos, o que la vinculación irregular de un empleado o funcionario público se extienda considerablemente en el tiempo, como va a acontecer en el caso presente por la demora en la tramitación del proceso. En efecto, habiéndose corrido traslado al señor Fiscal del tribunal por el término legal de 10 días hábiles, lo que ocurrió el día 30 de noviembre de 1988, el citado

agente del Ministerio Público —que como tal es de los primeros llamados a cumplir y hacer cumplir la ley— sólo rindió su concepto el 13 de marzo del presente año, cuando habían transcurrido tres meses, 13 días, sin causa justificada alguna que aparezca comprobada dentro del proceso, y sin que la parte actora ni el señor magistrado conductor del proceso hubieren realizado gestión alguna, al parecer, para obtener la devolución del expediente, con o sin concepto del señor Fiscal. Para la Sala es incuestionable que, en los procesos electorales, los términos consagrados en el C. C. A. al regular el correspondiente procedimiento especial, no sólo son exhaustivos y obligatorios para las partes, terceros, magistrados, consejeros y secretarios de tribunales y Consejo de Estado, sino que igualmente lo son para los señores agentes del Ministerio Público que actúan ante esas corporaciones. Lo contrario, es decir, admitir que estos últimos pueden mantener en sus despachos los procesos electorales durante un término mayor al previsto en la ley, o superior al normal o usual o indispensable cuando se trate de simples notificaciones, sin que nada se pueda hacer para remediarlo y sin que, como consecuencia de esa conducta morosa, incurran en algún tipo de responsabilidad, conduciría a hacer nugatoria la intención del legislador de la que antes se habló. Por ello, la Sala ordenará compulsar copia de la parte pertinente de la actuación, con destino a la Procuraduría General de la Nación, para que se investigue la conducta del señor doctor Robiel Martínez Jaime, dentro del presente proceso. En segundo término, la Sala no entiende cómo el a quo pudo llegar a adoptar la

decisión de anular la elección de la totalidad de los miembros de la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Concejo de Bucaramanga, así haya encontrado que se eligieron ilegalmente seis concejales para integrarla debiendo serlo tan sólo cuatro de ellos, cuando es evidente, según los términos de la demanda, que se está impetrando solamente la nulidad de la elección de los doctores Sedaño González y Ardila Duarte, y no por constituir ellos el exceso, sino por cuanto ambas personas ostentan la calidad de concejal principal. Y no lo entiende, por cuanto sabiéndose que esta jurisdicción es esencialmente rogada, ello implica que el juez debe limitarse a resolver sobre lo pedido por el actor en su libelo, para lo cual tan sólo puede tener en cuenta las normas invocadas como violadas en la demanda y el concepto de su violación expresado por el demandante. No puede, en consecuencia, el juez administrativo fallar extra o ultra petita, ni tener en cuenta, para decidir, disposiciones constitucionales o legales diferentes a las citadas por el accionante, o conceptos de violación de la norma superior distintos a los expresados en el libelo. Por ello, y como desarrollo de ese principio que informa el derecho procesal en general, salvo el caso especial del derecho procesal laboral en donde sí le es dable al juzgador fallar extra o ultra petita, se ha establecido en el artículo 305 del C. de P. C. que "la sentencia deberá estar en consonancia con las pretensiones aducidas en la demanda y en las demás oportunidades —corrección o modificación de la demanda y demanda de reconvención cuando ello procede—

que este código contempla", y en el artículo 170 del C. A. que "la sentencia analizará los hechos de la controversia, las pruebas en su conjunto, las normas jurídicas pertinentes y los argumentos de las partes, y con base en tal análisis resolverá las peticiones.. (se subraya), lo cual, en otras palabras, quiere decir que no le es dado al juez modificarle la demanda al accionante, salvo norma expresa en contrario que le permita fallar extra o ultra petita. En consecuencia, debería atenderse la solicitud del señor Fiscal Octavo del Consejo, sobre modificación de la parte resolutiva de la sentencia, si es que la Sala llegare a la conclusión de que es nula la elección recaída en los doctores Sedaño González y Ardila Duarte. Y, finalmente, en cuanto hace relación a la elección de dichas personas como miembros o integrantes de la Comisión de Hacienda y Crédito Público del Concejo de Bucaramanga, considera la Sala: a) Que realmente al no expresarse en el acta que recoge el acto administrativo electoral, cuáles de los elegidos para integrar la Comisión de Hacienda y Crédito lo son con el carácter de principales y cuáles con el de suplentes, hay que entender que se eligió a todos como principales, lo cual riñe contra el ordenamiento contenido en el artículo 91 del Reglamento del Concejo de Bucaramanga, que expresa que serán tan solo cuatro con sus respectivos suplentes. Empero, como se ha dicho, no es posible para el juez administrativo declarar la nulidad de la elección de todos los integrantes de la Comisión indicada,

como lo hizo el a quo, porque el accionante sólo impugna la de los doctores Sedaño González y Ardila Duarte, y por cuanto de otro lado, de hacerse así, se quebrantaría el canon constitucional contenido en el artículo 26 de la Carta, que garantiza el derecho de defensa y el del debido proceso, ya que los otros elegidos, entendiendo que la demanda era sólo contra los doctores Sedaño G. y Ardila D. y no contra ellos, no comparecieron al proceso dentro del término de ley para hacer valer sus derechos, ni fueron notificados personalmente del auto admisorio de la demanda, cosa que sólo se dispuso respecto de los citados Sedaño G. y Ardila D.; b) Que está en un todo de acuerdo con lo expresado por el a quo, sobre el aspecto relativo a que, los suplentes de los concejales principales en las comisiones permanentes de los concejos municipales deben ser concejales suplentes y no otro u otros concejales principales. Pero no por cuanto "dado el número de concejales y comisiones que deben integrarse, no sería posible cumplir con el mandato legal de que en ningún caso un concejal podrá pertenecer a más de dos comisiones, porque el número de miembros no alcanzaría para hacer la distribución respectiva", como lo expresa el tribunal en la parte considerativa de la sentencia, sino por cuanto, como bien lo anota el demandante, de no ser suplentes de los principales los llamados a la suplencia o suplencias de una Comisión Permanente, al producirse vacancia transitoria o absoluta de un concejal principal, que por mandato legal debe hacer parte por lo menos de una comisión permanente, el llamado por disposición legal a llenar la vacancia, en su condición

de suplente, no tendría posibilidad alguna de formar parte de una comisión de las que fueron integradas con anterioridad con sólo principales, para el respectivo período, lo cual conduciría al quebrantamiento del artículo 67 de la Ley 11 de 1986. Empero, como en el caso presente se ha llegado en el literal anterior —el a)— a la conclusión de que todos los elegidos son miembros principales de la Comisión de Hacienda y Crédito Público, pues en el acto administrativo que recoge la elección no se especifica cuáles son principales y cuáles suplentes, no es posible para el juez anular la elección de los doctores Sedaño González y Ardila Duarte, así al integrarse dicha comisión permanente con más de cuatro miembros principales se haya quebrantado el artículo 91 del Reglamento del Concejo de Bucaramanga, aspecto no invocado por el accionante como fundamento de sus pretensiones, como se ha dicho. Por ello, deberá revocarse la sentencia apelada, y no simplemente proceder a su modificación. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, en desacuerdo con su fiscal colaborador, FALLA: Primero. Revócase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, con fecha 27 de abril de 1989, dentro del proceso iniciado por el ciudadano Polidoro Cáceres Tarazona. Segundo. Niéganse las pretensiones de la demanda promovida por el ciudadano Polidoro Cáceres Tarazona. Tercero. Por la Secretaría compúlsese copia de la parte pertinente de la actuación,

con destino a la Procuraduría General de la Nación, para que se investigue la conducta del señor doctor Robiel Martínez Jaime, Fiscal del Tribunal Administrativo de Santander, dentro del presente proceso. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha. Copíese, notifíquese, cúmplase y devuélvase al tribunal de origen.

JORGE PENEN DELTIEURE, PRESIDENTE; MIGUEL GONZALEZ

RODRIGUEZ, AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ, EUCLIDES LONDOÑO

CARDONA. OCTAVIO GALINDO CARRILLO, SECRETARIO