CE-SEC5-EXP1990-N0457

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Inhabilidad. Celebración de contrato / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS - Celebración dentro de los tres meses anteriores a la elección como alcalde El alcalde electo prestaba un servicio ocasional a la Corporación Autónoma Regional del Cauca sin vínculo laboral; su labor se cumplía mediante órdenes de trabajo especial y reconocimiento de pago. Cada orden de trabajo constituía por sí un contrato celebrado por un establecimiento público con un particular, en este caso, de prestación de servicios. La inhabilidad para ser elegido alcalde nace el día de la celebración del contrato con la administración y requiere que se cumpla en el mismo municipio. Se hallaba entonces incurso en causal de inhabilidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 16 NUMERAL 3 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 26 / DECRETO 222 DE 1983 – ARTÍCULO 163 / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 5 LITERAL E / LEY 49 DE 1987 – ARTÍCULO

1 PARÁGRAFO

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA Consejero ponente: JORGE PENEN DELTIEURE Bogotá, D. E., seis (6) de diciembre de mil novecientos noventa (1990) Radicación número: 0457

Actor: WILMAR GONZÁLEZ CRUZ Demandado: ALCALDE DEL MUNICIPIO DE CAGUA Procede la Sala a decidir sobre el recurso de apelación interpuesto por el apoderado del demandante Wilmar González Cruz contra la sentencia proferida

por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 10 de septiembre de 1.990, que no accedió a las pretensiones de la demanda instaurada contra el acto por medio del cual se declaró electo al señor Alberney Arias Gómez como alcalde del Municipio de Dagua para el período 1.990 - 1.992. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción pública electoral el ahogado Luis Mario Duque, en demanda presentada el 4 de abril de 1.990 ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, pide lo siguiente: " 1 - ) Se declare la nulidad del acto por medio del cual se declaró electo como alcalde del municipio de Dagua, para el período de 1.990 a 1.992 al señor ALBERNEY ARIAS GOMEZ y contenido en el formato E - 28 hoja 5 de la Comisión Escrutadora de Dagua. 2 - ) Ordenar que se cancele la credencial expedida al señor ALBERNEY ARIAS GOMEZ, que lo acredita como alcalde del municipio de Dagua. 3 - ) Que se comunique la decisión al Gobernador para los efectos del art. 8 de la Ley 49 / 87". Fundamento de su acción es el hecho que el señor Albemey Arias Gómez se encontraba inhabilitado para ser elegido, a tenor de lo dispuesto en el artículo 5o. de la Ley 78 de 1.986, adicionado por el artículo 10, parágrafo segundo de la Ley 49 de 1.987, porque desde hacía aproximadamente un año venía prestando un servicio temporal y ocasional a la Corporación Autónoma Regional del Cauca (CVC), en calidad de contratista, en virtud de haberle adjudicado esta entidad

unas órdenes de trabajo para la lectura de 503 contadores en 12 veredas de la zona rural del municipio de Dagua. En el mismo libelo el apoderado del actor pidió la suspensión provisional del acto acusado, solicitud que fué despachada favorablemente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en providencia de fecha 18 de abril de 1.990. Contra esta decisión, el señor Albemey Arias Gómez, mediante apoderado, interpuso recurso de apelación el cual fué resuelto en auto proferido el 31 de mayo de 1.990, revocando la suspensión provisional, por no apreciarse la manifiesta violación y requerir el asunto un análisis más profundo que solo es procedente en la sentencia. Así mismo, el apoderado del demandado impugnó la demanda oponiéndose a las pretensiones de la misma, aceptando algunos hechos y negando otros, para lo cual adujo que su mandante celebró contrato con la C.V.C. para leer periódicamente los contadores de energía en 12 veredas del Municipio de Dagua, labor que se cumplía cada dos meses durante tres días. Señaló también que las órdenes de trabajo no son contratos distintos sino parte del contrato ya celebrado, constituyendo la forma de pago al contratista en desarrollo del mismo contrato, y deben entenderse como un mecanismo de legalización de cuentas de cobro por trabajos cumplidos, con anterioridad. Aseguró que, entre diciembre de 1.989 y marzo de 1.990, el señor Albemey Arias Gómez no ejecutó trabajo alguno para la C.V.C. y que las órdenes de trabajo con fecha enero 10 y marzo 1' de 1.990

"...corresponden a trabajos ejecutados en 1.989 que no fueron pagados oportunamente....... Estimó también que debe distinguirse entre el término de celebración y el de ejecución de los contratos y dijo que quien ejecutó el trabajo dentro de la época no fué su mandante sino el señor Jorge Enrique Payán. LA SENTENCIA RECURRIDA Aportadas al proceso las pruebas pedidas por ambas partes y practicadas otras, vencido el término para alegar con intervención de aquellas y oído el concepto del señor Fiscal Segundo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia el 10 de septiembre de 1.990 negando las pretensiones de la demanda. Consideró el a - quo que los presupuestos que integran la inhabilidad señalada en el artículo 5' de la Ley 78 de 1.986, modificado por el artículo l° parágrafo segundo, de la Ley 49 de 1.987, no se encuentran reunidos en el caso del señor Albemey Arias Gómez, porque el contrato que lo vinculaba a la Administración fué celebrado con anterioridad a los tres meses que señala la norma, estimando el Tribunal que la fecha de su celebración lo fué el 18 de enero de 1.989 y se vino cumpliendo hasta marzo l' de 1.990, apoyando su razonamiento en jurisprudencia del Consejo de Estado, así como en la definición del contrato de prestación de servicios prevista en el artículo 163 del Decreto Ley 222 de 1.983 y en el artículo 26 ibídem, que no exige solemnidades para esta clase de contratos cuando su cuantía es inferior a trescientos mil pesos ($300.000.oo), coligiendo que las

órdenes de trabajo celebradas desde enero de 1.989 entre la C.VC. y el Alcalde elegido, son típicos contratos de prestación de servicios. El Tribunal estimó que las consecutivas órdenes de trabajo demuestran la celebración de más de dos contratos respecto de un mismo objeto, entre la C.VC. y el señor Alberney Arias Gómez, presentándose el "fraccionamiento de contratos" prohibido por el artículo 56 del estatuto mencionado y que, la sucesión de convenios, en este caso, las órdenes de trabajo, no configuraron contratos independientes, sino una sola vinculación contractual cuya época de celebración debe ser la de la primera orden en enero de 1.989, para concluir que el contrato de prestación de servicios no fue celebrado dentro del término de los tres meses anteriores al 11 de marzo de 1.990, fecha de la elección. EL RECURSO Contra el fallo de primera instancia el apoderado del demandante recurrió en apelación, fundamentando su inconformidad en la equivocada interpretación del Tribunal, al considerar las órdenes de trabajo como el simple desarrollo de un contrato celebrado en 1.989, que, según dice, no existe y, por ende, no pudo ser aportado al proceso; Analiza las características de las órdenes de trabajo asegurando que cada una de ellas es un verdadero contrato autónomo e independiente. Se remite luego al contenido de algunas pruebas documentales y al concepto del Ministerio Público favorable a sus pretensiones y, finalmente, insiste en la inhabilidad del señor Albemey Arias Gómez para ser elegido Alcalde de Dagua.

EL MINISTERIO PUBLICO En su vista de fondo la señora Fiscal Séptimo del Consejo de Estado, en detallado examen de la situación debatida conceptúa que debe revocarse la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a las peticiones de la demanda. Así dice: "El debate en el presente caso surge no por la interpretación de la Norma que se estima como violada sino por la evaluación de las pruebas presentadas en relación con las normas de contratación administrativa. En efecto, el punto central del recurso es la calificación que debe darse a unas Ordenes de Trabajo que fueron allegadas como prueba de la calidad de contratista que se le endilga al demandado porque algunas de tales órdenes en atención a la fecha en que se produjeron estarían demostrando la inhabilidad del candidato por estar incurso en uno de los presupuestos de la Norma transcrita. La parte actora considera al respecto que tales Ordenes son contratos autónomos mientras que la parte demandada estima que las dichas Ordenes son solamente la forma de legalizar el pago originado en un contrato anterior". (fl. 120, Cuaderno No. 2). Analiza luego las pruebas allegadas, observando que el señor Albemey Arias Gómez tenía vínculos con la C.VC. en calidad de contratista; que no demostró la existencia de un contrato y, por tanto, las órdenes de trabajo no pueden ser consecuencia de su desarrollo, Que dichas órdenes consideradas individualmente contienen los mismos elementos de un contrato y, de su contenido, se deduce que son independientes entre sí, estimando la señora Fiscal que la labor realizada comienza con la expedición de la orden de trabajo y culmina con la cancelación

del pago correspondiente. No comparte las apreciaciones del Tribunal respecto del fraccionamiento de los contratos, ni en cuanto a que la fecha de la celebración del contrato entre el C.V.C. y el alcalde elegido sea la correspondiente a la de la primera orden de trabajo, porque en cada una se señala expresamente que la labor es ocasional. Manifiesta que quien aparece firmando cada una de las órdenes de trabajo y de pago es el señor Alberney Arias Gómez, aunque pretenda con testimonios demostrar lo contrario y de las fechas se concluye que algunas de aquellas se “..produjeron dentro del término de inhabilidad". (fls. 125, Cuaderno No. 2). CONSIDERACIONES La petición fundamental de la demanda está encaminada a obtener la nulidad del acto por el cual se declaró elegido al señor Albemey Arias Gómez Alcalde del Municipio de Dagua para el período constitucional 1990 - 1992, porque a la fecha de su elección se hallaba incurso en la causal de inhabilidad prevista para quien dentro de los tres (3) meses anteriores haya celebrado "por sí, o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio", según lo dispone el artículo 5o. literal e) de la Ley 78 de 1.986, modificado por el artículo I°, parágrafo segundo, de la Ley 49 de 1.987. Analizada cada una de las probanzas que se encuentran en el expediente se pudo establecer: 1) - El señora lberney Arias Gómez prestaba un servicio ocasional a la

Corporación Autónoma Regional del Cauca (C.VC.) sin vínculo laboral. En efecto, los documentos suscritos por el Jefe de Personal y el Jefe Sección Administración y Servicios al Consumidor de la citada entidad, que obran a folios 4 y 8 del Cuaderno No. 1, acreditan que el ciudadano en mención prestó a la Corporación servicios ocasionales para la lectura de contadores de energía en veredas de la zona rural del Municipio de Dagua. 2) - Dicha labor se cumplía mediante órdenes de trabajo especial y reconocimiento de pago. La relación contractual habida entre el señor Albemey Arias Gómez y la Corporación Autónoma Regional del Cauca (C.VC.) se ejecutaba, cada vez, mediante órdenes para trabajo ocasional o transitorio, las cuales aparecen en formatos preimpresos, cuyos espacios en blanco fueron llenados en cada oportunidad con las siguientes especificaciones: para prestación de servicios, número de la orden de trabajo, clase de trabajo, y lectura de Contadores en zona rural Mpio. Dagua con indicación de las veredas, imputación presupuestal, valor total, forma de pago de contado, previa entrega a satisfacción y presentación de la respectiva cuenta de cobro. Dichas órdenes aparecen suscritas por ambas partes en el lugar y fecha señalados. Concluida la labor el propio Alberney Arias Gómez hacía la presentación de la respectiva cuenta de cobro, adjuntando la orden de trabajo, el acta de recibo y la tramitación de pago, culminando este procedimiento administrativo con la cancelación del valor al mismo ciudadano. (fls.

2 a 43 del Cuaderno No. 1 de pruebas). Aquí cabe observar que la Corporación Autónoma Regional del Cauca (C.VC.) creada según Decreto 3110 de octubre 22 de 1.954, es un establecimiento público adscrito al Departamento Nacional de Planeación y como tal puede contratar la prestación de servicios para atender las actividades que desarrolla, entre las cuales están las de generar, transmitir y distribuir energía eléctrica y coordinar los sistemas eléctricos para una mayor economía. Lo dicho es coherente con los preceptos que enseguida se enuncian del Decreto 222 de febrero 2 de 1.983, que regula la contratación administrativa, cuyo artículo l° dispone que los contratos allí previstos "que celebren la Nación, (Ministerios y Departamentos Administrativos) y los Establecimientos Públicos se someten a las reglas contenidas en el presente estatuto". De naturaleza administrativa califica la misma ordenación el contrato de prestación de servicios (artículo 16, numeral 3'), y el artículo 163 de la misma lo define como "el celebrado con personas naturales o jurídicas para desarrollar actividades relacionadas con la atención de los negocios o el cumplimiento de las funciones que se hallan a cargo de la entidad contratante, cuando las mismas no puedan cumplirse con personal de planta". Y el artículo 26 del precitado Decreto dispone que "...deberán constar por escrito los contratos cuya cuantía sea o exceda la suma de trescientos mil pesos ($300.000.oo). De las normas transcritas se infiere que cada orden de trabajo constituía por sí un contrato, celebrado por un establecimiento público con un particular, en este caso, de prestación de servicios.

1. - El ciudadano Albemey Arias Gómez realizó el trabajo de lectura de los contadores de energía en la zona rural de Dagua entre enero de 1.989 y marzo de 1.990.

Se comprobó que el demandado prestó servicios a la Corporación Autónoma Regional del Cauca (C.VC.), trabajos que fueron recibidos a satisfacción en las siguientes fechas: 30 de enero, 24 de abril, 7 de julio, 28 de agosto, 30 de octubre de 1.989 y febrero 2 y marzo 14 de 1.990 (fls. 43, 37, 31, 25, 19, 7 y 13 del Cuaderno No. 1 de pruebas). Así mismo aparecen registrados los pagos hechos al señor Alberney Arias Gómez entre febrero 15 de 1.989 y abril 6 de 1.990 de acuerdo con la respectiva orden, según certificación expedida por el Jefe de Sección Contabilidad del mencionado organismo (fl. 1 del mismo cuaderno), que permite deducir que el ciudadano elegido celebró varios contratos de prestación de servicios con la corporación. 4) - El señor Alberney Arias Gómez fue elegido Alcalde del Municipio de Dagua para el período constitucional 1.990 - 1.992, como lo demuestran el formulario E 28 - Acta Parcial de Escrutinio de Votos para Alcalde - y la hoja 5 del mismo, - Declaratoria de elección de Alcalde - , aportados por el demandante y solicitados oficiosamente por el a - quo, visibles folios 3 y 2 del cuaderno No. 1 y 63 y 64 del Cuademo No. 2).

Verificados los hechos ocurridos, se debe precisar si alguno o algunos de los contratos tuvieron origen dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección, que lo fué el 11 de marzo de 1.990, para finalmente establecer si surge de ello la inhabilidad prevista. En el orden cronológico en que fueron suscritos, resulta notorio que el día 10 de enero de 1.990 (fls. 5 y 6 del cuaderno No. 1 de pruebas), el señor Alberney Arias Gómez estableció un vínculo contractual con la Administración, a saber, la Corporación Autónoma Regional del Cauca (C.VC.), para desarrollar una actividad en el Municipio de Dagua, lugar donde resultó elegido; y que igual cosa ocurrió el l° de marzo de 1.990 (fls. 7 y 12 del cuaderno No. 1 y del Cuaderno No. 1 de pruebas). La inhabilidad para ser elegido o designado alcalde nace el día de la celebración del contrato con la Administración, y requiere que se cumpla en el mismo municipio. Se hallaba, entonces, el señor Arias Gómez incurso en la inhabilidad consagrada en el citado literal e) del artículo 5' de la Ley 78 de 1.986, modificado por el artículo I°, parágrafo segundo, de la Ley 49 de 1.987, pues los comicios para elegir Alcalde en esta localidad tuvieron lugar el 11 de marzo de 1.990 y el demandado celebró contratos de prestación de servicios con la Corporación Autónoma Regional del Cauca (C.V.C.) dentro del término de los tres (3) meses anteriores a la fecha de la elección.

Las consideraciones anteriores son suficientes para concluir que se revocará la sentencia apelada. Debe precisar la Sala que no es dable examinar en esta Sede si hubo o no fraccionamiento del contrato, como lo pretende el a - quo, porque si ello fuera objeto del debate, le correspondería a otra Sección del Contencioso Administrativo. Por último, llama la atención la forma desobligante utilizada por el Doctor Luis Mario Duque, apoderado del demandante, al referirse a esta Corporación en su memorial de alegatos (fl. 77 del Cuaderno No. 2), que es objeto de categórico rechazo por esta Sala, porque riñe con los más elementales principios de buena educación y con su propia aseveración de haber sido siempre respetuoso de las decisiones de los jueces; y porque al tenor del artículo 50 del Decreto 196 de 1.971 constituye una falta disciplinaria, por lo cual habrá de ordenarse se compulsen copias con destino a la autoridad competente para su investigación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: 1o. - Revócase la sentencia proferida por el H. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 10 de septiembre de 1.990 en virtud de la cual no se accedió a las pretensiones de la demanda. 2o. - Anúlase el acto por medio del cual la Comisión Escrutadora declaró el 16 de marzo de 1.990 electo Alcalde del Municipio de Dagua, para el período constitucional 1.990 - 1.992, al señor Albemey Arias Gómez.

3o. - Ordénase cancelar la credencial de Alcalde expedida al señor Alberney Arias Gómez, 4o. - Comuníquese lo aquí resuelto al señor Gobernador del Departamento del Valle del Cauca para los efectos previstos en el artículo 8° de la Ley 49 de 1.987. 5o. - Compúlsese copias con destino a la autoridad competente para que investigue la conducta del abogado Luis Mario Duque señalada en la parte considerativa de esta providencia. 6o. - Devuélvase al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ

Presidente

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ

JOSE JOAQUIN CAMACHO PARDO

JORGE PENEN DELTIEURE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario