CE-SEC5-EXP1992-N0684

EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES - Designación de delegados de las entidades cívicas de usuarios en la Junta Directiva / JUNTA DIRECTIVADelegados / ALCALDE - Facultad para designar delegados ante la junta directiva de las entidades descentralizadas municipales / SENTENCIA DE NULIDAD - Efectos El Acuerdo Nº 016 de 1986 estableció en el artículo 1º que los representantes de los usuarios a las Juntas directivas de las empresas que atienden directamente la prestación de servicios públicos en el municipio serían designados por el Alcalde de temas presentados por cada una de las juntas o consejos directivos de las entidades. En consecuencia, en principio, la disposición municipal que designó directamente a los delegados estaría violando el Acuerdo en cuestión. Cronológicamente hablando, el Acuerdo Nº 016 de 1986 es posterior a la Ley 11 de 1986 y al Decreto 1333 del mismo año, en cambio, es anterior al Decreto 700 de 1987 que estableció un mecanismo especial para que el Alcalde nombrara los delegados de las entidades cívicas o de usuarios del servicio o servicios cuya prestación corresponde a los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales encargados de la prestación directa de servicios municipales en los arts. 7º al 13. Mediante acción pública se demandaron los arts. 7 al 10, 12 y 13 del estatuto en mención, disposiciones que fueron declaradas nulas por Sentencia del 15 de agosto de 1989. Es necesario para el presente estudio, precisar el papel que juega la jurisprudencia en un caso dado. Es claro que si se trata de una

acción de carácter subjetivo los efectos de la sentencia son inter partes y por lo mismo, la decisión puede servir de pauta pero nunca será obligatoria. Pero, si se trata de una acción objetiva y la sentencia respectiva declara la nulidad de una norma, la aplicación de la disposición anulada no puede hacerse mediante sentencia posterior a ningún caso particular porque los efectos de la sentencia anulatoria son generales erga omnes. Así las cosas no puede hablarse en el último de los supuestos de aplicación o no de la jurisprudencia, simplemente la norma que se declara nula por providencia judicial desaparece del ámbito jurídico y no puede ser aplicada por ninguna autoridad conforme lo establecía el art. 192 de la Constitución de 1886 vigente al momento de los hechos. De lo anterior se sigue que basta invocar la sentencia que declara la nulidad de la norma en cuestión para que se haga el estudio correspondiente. Para efectos del caso de autos, la Sala considera que conforme a la sentencia ya mencionada el procedimiento de que trata el Decreto 700 de 1987 en sus arts. 7 a 10, 12 y 13, no puede ser aplicado por haber sido declarado nulo. En este orden de ideas, debe concluirse que el Alcalde no tenía competencia para designar directamente los delegados como lo hizo mediante Decreto Nº 769 de 1990, porque tal facultad no le está atribuida ni en forma general, ni en forma específica. EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES - Procedimiento para seleccionar delegados ante la Junta Directiva / ALCALDE - Procedimiento para seleccionar delegados ante la Junta Directiva de las empresas descentralizadas

La Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 del mismo año no establecen un procedimiento para seleccionar los delegados. El Acuerdo Nº 016 de 1986 sí establece un procedimiento para que el Alcalde designe los Delegados, pero este procedimiento no fue seguido en el presente caso. El Decreto 700 de 1987 estableció, igualmente, un procedimiento para hacer la designación por parte del Alcalde, procedimiento que fue anulado mediante la mencionada sentencia de la Sección Primera de esta Corporación del 15 de agosto de 1989, por considerar la providencia que cuando la Ley 11 y el Decreto 1333 de 1986, hablaban de delegados " elegidos", el Decreto 700 no podía cambiar tal fórmula por la de " postulados ", para ser designados por el Alcalde. En el Decreto acusado, la Alcaldía alcanza a estimar que los delegados deben ser elegidos, como se deduce de sus considerandos en los que se invoca la premura del tiempo para convocar a elecciones y, acto seguido, resuelve designar sin facultades para hacerlo, los delegados en abierta oposición al procedimiento, por lo cual, el acto así dictado debe ser declarado nulo. En la contestación de la demanda se manifiesta como ya se reseñó que la designación cuestionada se hizo atendiendo razones de orden público, aunque no desconoce que puede haber enfrentamiento entre el decreto acusado y normas de carácter superior. La Sala encuentra que la anterior argumentación no es suficiente para dar piso a una actuación porque de todas maneras resulta efectuada sin respaldo legal, y por lo mismo debe ser

anulada. En este orden de ideas, se revocará la sentencia del Tribunal del Atlántico y se declarará la nulidad alegada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 700 DE 1987 – ARTÍCULO 7 A 10 / DECRETO 700 DE 1987 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 700 DE 1987 – ARTÍCULO 13 / LEY 11 DE 1986 / DECRETO 1333 DE 1986

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

Santa fe de Bogotá, D.C. ocho (8) de junio de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 0684

Actor: JULIO ANTONIO GIL MUÑOZ Y OTROS

Demandado: DELEGADOS DE LAS ENTIDADES CÍVICAS DE USUARIOS EN

LA JUNTA DE LAS EMPRESAS PÚBLICAS MUNICIPALES DE BARRANQUILLA - ATLÁNTICO Junta de Acción Comunal del Barrio San José (Barranquilla) y la Asociación Cívica para la Defensa de los Usuarios de Servicios Públicos de Barranquilla y el Atlántico, demanda la nulidad del Decreto 769 del 8 de octubre de 1990, en cuanto se designan delegados de las entidades cívicas de usuarios en la junta de las empresas públicas municipales, designación que recayó en los señores Efraín Cepeda Sarabia, Edgardo George, Enrique Fals Borda y Ventura Díaz Mejía Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el señor Fiscal

del Tribunal Administrativo del Atlántico contra la sentencia del 19 de diciembre de 1991, por la cual la citada Corporación denegó las peticiones de la demanda. Dan cuenta los autos que el Dr. Julio Antonio Gil Muñoz obrando en nombre propio y como apoderado de la Junta de Acción Comunal del Barrio San José (Barranquilla) y la Asociación Cívica para la Defensa de los Usuarios de Servicios Públicos de Barranquilla y el Atlántico, demanda la nulidad del Decreto 769 del 8 de octubre de 1990, en cuanto se designan delegados de las entidades cívicas de usuarios en la junta de las empresas públicas municipales, designación que recayó en los señores Efraín Cepeda Sarabia, Edgardo George, Enrique Fals Borda y Ventura Díaz Mejía. Relata el actor que mediante Acuerdo municipal Nº 016 del 4 de diciembre de 1986, el H. Concejo de Barranquilla reformó la constitución de las juntas o consejos directivos de los establecimientos públicos y de las empresas industriales o comerciales encargadas de la prestación directa de los servicios municipales y dictó otras disposiciones. Mediante Decreto 769 del 8 de octubre de 1990 el Alcalde de Barranquilla designó los delegados de entidades cívicas o de usuarios a las personas atrás mencionadas. En el mencionado decreto municipal se establece la participación de la comunidad. El decreto impugnado, en cuanto al procedimiento utilizado, quebranta la filosofía de la Ley 11 de 1986 y sus decretos reglamentarios, e igualmente, viola los principios constitucionales y el acuerdo 016 de 4 de noviembre de 1986.

La parte actora considera infringidas las siguientes disposiciones El art. 20 de la C.N. por cuanto el Alcalde se extralimitó en el ejercicio de sus funciones. La facultad de designar delegados estaba atribuida a la Asamblea General de las respectivas entidades cívicas de usuarios a través de la elección directa mediante la aplicación del cuociente electoral como lo ordena la Ley 11 de 1986, el Decreto 1333 del mismo año y el Decreto 700 de 1987. Por su parte el Acuerdo 016 de 1986 facultaba al primer mandatario municipal para designar delegados ante la junta directiva de las entidades descentralizadas municipales que prestan sus servicios en forma directa, mediante temas que tales entidades deben presentar; pero el procedimiento se infringió. El art. 192 de la C.N. establece la presunción de legalidad de los actos administrativos. El Acuerdo 016 de 1986 está vigente y se presume legal mientras no sea anulado o suspendido. En consecuencia, la disposición de la Carta resulta vulnerada por infracción del Acuerdo. El art. 179 de la C.N. y el art. 79 de la Ley 11 de 1986 resultaron contrariados porque para la elección de dos o más personas se debe aplicar el cuociente electoral y el Alcalde desconoció la disposición porque designó directamente los delegados cuando las entidades debían elegirlo con aplicación del sistema en mención. La Ley 11 de 1986 resultó infringida en sus arts. 1º y 79 ( este último reproducido por el art. 382 del C. R. M. ) en cuanto a la inaplicación del cuociente electoral. El art. 132 del C. R. M. en armonía con la Ley 47 de 1987 establecen las

funciones de los Alcaldes y no aparece allí la facultad de nombrar y remover libremente los delegados de las entidades cívicas o de usuarios en la junta o consejo directivo de las entidades descentralizadas que prestan servicios de carácter municipal. El Decreto 700 reglamentó la forma en la cual las entidades descentralizadas del orden municipal que prestan servicios públicos eligen a sus delegados ante las juntas o consejos directivos de las mismas y en ninguna de sus disposiciones, luego del fallo del 15 de agosto de 1989, por el cual, la Sección Primera del H. Consejo de Estado declaró la nulidad de los arts. 7 a 10 y 12 y 13, concede la facultad a los Alcaldes para nombrar o remover a dichos delegados. El art. 157 del Decreto 1333 de 1986 fue infringido porque la facultad en cuestión no aparece en la disposición que se invoca como fundamento de la designación. El Acuerdo 016 del 4 de noviembre de 1986 faculta al Alcalde para designar a los delegados de las entidades cívicas o de usuarios ante la junta o consejo directivo de las entidades descentralizadas del orden municipal que prestan servicios municipales de temas que deben presentar las organizaciones cívicas o de usuarios. El Decreto de designación no se apoya en estas normas y, si está vigente, debió aplicarse. El señor Alcalde de Barranquilla se hizo parte en el juicio mediante apoderado quien acepta algunos de los hechos planteados y respecto de las normas violadas y el concepto de violación expone los argumentos que se resumen a continuación:

Hay un principio de jerarquía de las normas empezando por la Constitución que prevalece sobre las demás. La Ley ha buscado una protección de la Administración Pública frente a la inestabilidad de las instituciones y la arbitrariedad de los funcionarios a través de los principios de legalidad y ejecutoriedad, es decir, una norma debe ser cumplida sin excepción mientras no sea anulada o suspendida. La Administración debe velar por el orden público dentro del desarrollo del poder político (art. 120 - 7 y 124 de la C.N., y art. 130 del C. R. M. ); por ello, aunque algunos actos contrastan con normas legales de jerarquía inmediata no lo hacen con el fin mediato que los fundamenta por estar acordes con los principios constitucionales. En consecuencia, aunque el Decreto 769 de 1990 expedido por el Alcalde de Barranquilla podría estar en desacuerdo con el Acuerdo 016 del Concejo de dicha ciudad, con la Ley 11 de 1986 y con el Decreto 1333 del mismo año, el motivo de su expedición fue el orden público como lo expresan los considerandos, por lo cual, debe mantenerse. El Tribunal Administrativo del Atlántico en sentencia del 19 de diciembre de 1991 denegó las súplicas de la demanda con base en las consideraciones que se sintetizan así : La infracción contra el Acuerdo municipal no puede ser estudiada porque no se mencionan las normas concretas que se estiman violadas por el acto acusado. El art. 79 de la Ley 11 de 1986 no es aplicable al caso porque tal disposición se refiere al evento de que un organismo plural seleccione entre varios candidatos,

pero cuando es unipersonal la autoridad nominadora se trata de nombramiento y no de elección. Las normas que se dicen infringidas regulan el cuociente electoral de manera general y no en forma concreta para el caso de designación de los delegados en cuestión, por lo cual, no son aplicables. La misma razón anterior es expuesta frente a la invocada violación del art. 132 porque el mismo es ordenamiento de carácter general y la incompetencia tendría que estudiarse a la luz de las normas especiales relacionadas con la materia de que se trata, y que no se mencionan. En relación con el Decreto 700 de 1987, manifiesta que como la sentencia que se menciona no fue acompañada en copia hábil no es del caso estudiar el punto. Afirma, igualmente, que el cotejo entre la jurisprudencia y el acto acusado no es procedente porque la violación no puede predicarse con respecto a la jurisprudencia sino de normas superiores al acto acusado. La Fiscalía del Tribunal apeló la anterior providencia con los argumentos que se sintetizan así: Si no hay una norma que atribuya al Alcalde la facultad de designar a los delegados que nombró, con tal actuación viola las disposiciones sobre competencia, ya sea las generales que enumeran las facultades ordinarias, dentro de las cuales no se encuentra la ejercida o las específicas que den tal atribución a una entidad o funcionario diferente. El Decreto 700 de 1987 no es un estatuto que atribuya la facultad en cuestión al Alcalde. Este Decreto fue declarado nulo en sus arts. 7 a 10 , 12 y 13 y por ser una norma de alcance nacional alterado con la anulación, debía ser conocido por

los jueces administrativos en su texto completo y en el que quedó después de la declaratoria de nulidad de las disposiciones mencionadas, y por lo mismo, no tenía que ser aportado al proceso; bastaba argumentar que de la anulación de la norma se seguía la falta de competencia del Alcalde para hacer la designación acusada. Agrega, que si la nulidad del Decreto 700 de 1987 acarreara la nulidad del Acuerdo Nº 016 de 1987 ( en realidad es de 1986), se presentaría otra causal de nulidad del Decreto 0769 de 1990. En relación con la violación del Acuerdo 0 1 6 de 1986, que no fue estudiada por el Tribunal, manifiesta que en la demanda se estableció con claridad cuál era la disposición infringida. Precisada la disposición del Acuerdo, art. 1º, afirma que la misma se contrarió porque el Alcalde designó tres de los cuatro delegados, directamente en lugar de hacerlo de ternas, como lo establece el Acuerdo. CONCEPTO FISCAL La Fiscal Séptima colaboradora, en concepto del 7 de mayo del año en curso solicitó la anulación del acto acusado por cuanto se expidió sin tener en cuenta lo previsto por el Acuerdo 016 de 1986 expedido por el H. Concejo de Barranquilla, por el art. 192 de la anterior C.N. por la Ley 11 de 1986, en sus arts. 1º y 27 y por el Decreto 1333 de 1986 en su art. 157, por cuanto el Alcalde no podía hacer la designación directa de los delegados de entidades cívicas y de usuarios de las Empresas Públicas Municipales, como lo hizo, sino que debía elegirlos de las

listas que enviaran dichas entidades. CONSIDERACIONES La Sala debe analizar en primer término si procede el estudio de la violación del Acuerdo Nº 016, que el Tribunal se abstuvo de hacer: Es sabido que la jurisdicción contencioso administrativa es rogada; lo cual se traduce, entre otras cosas, en que sólo respecto de las normas que se invocan como violadas puede hacerse el correspondiente estudio jurídico. Pero, en el presente caso el actor si bien no menciona Indisposición de alcance no nacional por su número, acompaña el estatuto, lo identifica en el concepto de violación de la demanda y lo transcribe; en tales circunstancias la Sala considera que aparece cumplido el requisito de individualizar la disposición que se estima violada y por lo mismo, es procedente su análisis, porque lo perseguido por el principio enunciado es que no haya un estudio oficioso y si hay transcripción, de la disposición, unida a la mención del estatuto y, en caso de no ser disposición de alcance nacional, el haberse acompañado al libelo, como sucedió, descarta el carácter oficioso afirmado. En este orden de ideas, es procedente analizar la violación del Acuerdo Nº 016 de 1986 por parte del Decreto acusado: El Acuerdo Nº 016 de 1986 estableció en el art. 1º que los representantes de los usuarios a las Juntas directivas de las empresas que atienden directamente la prestación de servicios públicos en el municipio serían designados por el Alcalde de temas presentados por cada una de las juntas o consejos directivos de las entidades. En consecuencia, en principio, la disposición municipal que designó directamente

a los delegados estaría violando el Acuerdo en cuestión. Ahora bien, cronológicamente hablando, el Acuerdo Nº 016 de 1986 es posterior a la Ley 11 de 1986 y al Decreto 1333 del mismo año, en cambio, es anterior al Decreto 700 de 1987 que estableció un mecanismo especial para que el Alcalde nombrara los delegados de las entidades cívicas o de usuarios del servicio o servicios cuya prestación corresponde a los establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales encargados de la prestación directa de servicios municipales en los arts. 7º al 13. Mediante acción pública se demandaron los arts. 7 al 10, 12 y 13 del estatuto en mención, disposiciones que fueron declaradas nulas por Sentencia del 15 de agosto de 1989. Es necesario para el presente estudio, precisar el papel que juega la jurisprudencia en un caso dado. Es claro que si se trata de una acción de carácter subjetivo los efectos de la sentencia son inter partes y por lo mismo, la decisión puede servir de pauta pero nunca será obligatoria. Pero, si se trata de una acción objetiva y la sentencia respectiva declara la nulidad de una norma, la aplicación de la disposición anulada no puede hacerse mediante sentencia posterior a ningún caso particular porque los efectos de la sentencia anulatoria son generales erga omnes. Así las cosas no puede hablarse en el último de los supuestos de aplicación o no de la jurisprudencia, simplemente la norma que se declara nula por providencia judicial desaparece del ámbito jurídico y no puede ser aplicada por ninguna autoridad conforme lo establecía el art. 192 de la Constitución de 1886 vigente al

momento de los hechos. De lo anterior se sigue que basta invocar la sentencia que declara la nulidad de la norma en cuestión para que se haga el estudio correspondiente. Para efectos del caso de autos, la Sala considera que conforme a la sentencia ya mencionada el procedimiento de que trata el Decreto 700 de 1987 en sus arts. 7 a 10, 12 y 13, no puede ser aplicado por haber sido declarado nulo. En este orden de ideas, debe concluirse que el Alcalde no tenía competencia para designar directamente los delegados como lo hizo mediante Decreto Nº 769 de 1990, porque tal facultad no le está atribuida ni en forma general, ni en forma específica. En efecto, la Ley 11 de 1986 y el Decreto 1333 del mismo año no establecen un procedimiento para seleccionar los delegados. El Acuerdo Nº 016 de 1986 sí establece un procedimiento para que el Alcalde designe los Delegados, pero este procedimiento no fue seguido en el presente caso. El Decreto 700 de 1987 estableció, igualmente, un procedimiento para hacer la designación por parte del Alcalde, procedimiento que fue anulado mediante la mencionada sentencia de la Sección Primera de esta Corporación del 15 de agosto de 1989, por considerar la providencia que cuando la Ley 11 y el Decreto 1333 de 1986, hablaban de delegados " elegidos", el Decreto 700 no podía cambiar tal fórmula por la de " postulados ", para ser designados por el Alcalde. En el Decreto acusado, la Alcaldía alcanza a estimar que los delegados deben ser elegidos, como se deduce de sus considerandos en los que se invoca la premura

del tiempo para convocar a elecciones y, acto seguido, resuelve designar sin facultades para hacerlo, los delegados en abierta oposición al procedimiento, por lo cual, el acto así dictado debe ser declarado nulo. En la contestación de la demanda se manifiesta como ya se reseñó que la designación cuestionada se hizo atendiendo razones de orden público, aunque no desconoce que puede haber enfrentamiento entre el decreto acusado y normas de carácter superior. La Sala encuentra que la anterior argumentación no es suficiente para dar piso a una actuación porque de todas maneras resulta efectuada sin respaldo legal, y por lo mismo debe ser anulada. En este orden de ideas, se revocará la sentencia del Tribunal del Atlántico y se declarará la nulidad alegada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, oído el concepto de la colaboradora Fiscal y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA:

1. Revócase la sentencia del 19 de diciembre de 1991, dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por las razones expuestas en la parte motiva.

2. Declárase la nulidad del art. 1º del Decreto 769 de 1990 en cuanto designó como delegados en la Junta Directiva de las Empresas Públicas Municipales a los señores Efraín Cepeda Sarabia, Enrique Fals Borda, Edgardo George y Ventura

Díaz Mejía. Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen y cúmplase.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala en su sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ

JORGE PENEN DELTIEURE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario