CE-SEC5-EXP1992-N0825

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Finalidad de la suspensión provisional / ACTO ADMINISTRATIVO - Presunción de legalidad La suspensión provisional en procesos de nulidad no tiene la finalidad distinta a la de evitar los perjuicios que pudieran derivarse de la aplicación de un acto administrativo presunta o supuestamente contrariado a la Constitución o la Ley. La medida, sobre la base de un supuesto de ilegalidad desconoce la presunción de legalidad que ampara el acto administrativo cuyos efectos suspende. También la suspensión provisional afecta el poder de que está investido la administración para "...ejecutar de inmediato..." lo necesario para el cumplimiento del acto afectado con la medida, es decir, la suspensión provisional es medida de excepción que priva el acto administrativo impugnado de atributos propios de su esencia sin los cuales no produce los efectos que la Ley le reconoce. Con otras palabras, la medida es de tal manera generadora de consecuencias, que su aplicación procede únicamente de la manera prevista en el artículo 152 del C.C.A. Y es por sus consecuencias tan importante y excepcional que el legislador consideró que para su viabilidad era necesario que el cotejo o comparación se hiciera no con "las pruebas aportadas", como los disponía el artículo 152 del C.C.A., antes de la modificación que sufrió con la expedición del Decreto 2304, artículo 51, sino con "documentos públicos", como lo prescribe esta última disposición, porque indudablemente esta clase de documentos ofrecen respecto de otras pruebas mayor seguridad sobre su origen y contenido. SUSPENSIÓN PROVISIONAL - Efectos que produce y la oportunidad procesal para decretarla / PRINCIPIO DE PUBLICIDAD - Pruebas / PRINCIPIO

DE CONTRADICCIÓN - Pruebas / ALCALDE - Inhabilidades. Sanción penal / SANCIÓN PENAL - Resolución de acusación La excepción de la medida de suspensión provisional, los efectos que produce y la oportunidad procesal para decretarla, que impide generalmente la controversia de la prueba, la Sala encuentra que lo dispuesto en el artículo 35 del Decreto 2651 de 1991 no es aplicable al procedimiento previsto en el C.C.A. para la suspensión provisional. Sin embargo cabe la excepción si los documentos aducidos por quien pretende la suspensión provisional del acto administrativo impugnado, han sido conocidos por otras partes interesadas en el asunto, pues en tal caso la prueba es susceptible en ese momento procesal de ser controversia. El representante legal de los demandados no impugna el origen y contenido de los documentos sino la carencia de un requisito formal para su expedición. Como en este caso la prueba aportada ha sido conocida por las partes que pudieran resultar afectadas con es resultado del proceso y no han sido tachadas de falsedad; procede dar aplicación al artículo 25 del Decreto 2651 de 1991, aceptando como válidas las fotocopias que, según quedó establecido, tienen estampado sello del Juzgado correspondiente tales fotocopias al original que reposa en el Despacho Judicial. Como los documentos demuestran que contra el demandado existía una Resolución de Acusación para la fecha en que fue elegido Alcalde del Municipio de Ambalema el 8 de marzo de 1992, hecho este que a tenor de lo dispuesto en los artículos 5o. literal e) de la Ley 78 de 1986 y 6o. literal a) de la Ley 47 de 1987 surge de manera ostensible, prima facie, de la

comparación de los documentos fotocopias y las normas mencionadas, la suspensión del acto electoral decretada por el a - quo debe mantenerse.

FUENTE FORMAL: LEY 53 DE 1990 – ARTÍCULO 12 LITERAL E / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 5 ORDINAL E / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 NUMERAL 2 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 168 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 253 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 254 / DECRETO 2651 DE 1991 - ARTICULO 25 / DECRETO 2304 DE 1986 - ARTÍCULO 31 / LEY 49 DE 1887 – ARTÍCULO 6 LITERAL A / LEY 78 DE 1886 – ARTÍCULO 5 LITERAL E

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: JORGE PENEN DELTIEURE

Santa fe de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de Octubre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 0825

Actor: LUIS ANGEL MARTÍNEZ SENDOYA

Demandado: JOAQUÍN RONDÓN MARTÍNEZ - ALCALDE DEL MUNICIPIO DE

AMBALEMA – TOLIMA, PERÍODO 1992-1994

De acuerdo con el artículo 155 del C.C.A. modificado por el artículo 33 del Decreto 2304 de 1989, procede la Sala a decidir de plano los recursos de

apelación interpuestos por el apoderado del demandado y por el curador adlitem de Marcelo Lozada Serrato y Luis Eduardo Chinchilla Bocanegra contra la providencia del Tribunal Administrativo del Tolima de fecha 27 de abril de 1992, en cuanto decretó la suspensión provisional de los efectos de los actos electorales impugnados. ANTECEDENTES El ciudadano Luis Angel Martínez Sendoya en su propio nombre y en ejercicio de la acción pública electoral demandó la nulidad de los actos que contienen la declaratoria de elección del señor Joaquín Rondón Martínez como Alcalde Municipal de Ambalema, Tolima, para el período constitucional comprendido del lo. de junio de 1992 al 31 de diciembre de 1994. Como consecuencia solicitó la cancelación de la respectiva credencial al alcalde y la práctica de nuevo escrutinio, en razón de lo cual pidió citar al proceso a los señores Marcelo Lozada Serrato, Luis Eduardo Chinchilla Bocanegra y Carlos Julio Sánchez Salgado como candidatos que fueron a la Alcaldía Municipal. El actor al formular la solicitud de suspensión provisional adujo que del cotejo de los actos electorales con los documentos públicos que obran en el expediente, como son los autos de 24 de julio y 20 de agosto de 1991 proferidos por el Juzgado Catorce de Instrucción Criminal, por medio de los cuales se dictó resolución de acusación en contra de Joaquín Rondón Martínez y se le concedió el beneficio de libertad provisional, respectivamente, que son plena prueba de la inhabilidad del ciudadano electo Alcalde del Municipio de Ambalema, surge la violación ostensible al literal e) del artículo 5 de la ley 78 de 1986, modificado por

el artículo 12 de la ley 53 de 1990 según el cual, no podrá ser elegido o designado Alcalde quien "Se le haya dictado sentencia condenatoria de carácter penal, o resolución de acusación que se encuentre debidamente ejecutoriada al momento de la inscripción de su candidatura, excepto cuando se trata de delitos políticos." EL AUTO APELADO El Honorable Tribunal Administrativo del Tolima admitió la demanda y decretó la suspensión provisional, considerando que sin necesidad de análisis jurídico del solo cotejo de los documentos y la norma que el actor estima quebrantada, hubo transgresión de la misma por cuanto se encuentra consolidada la inhabilidad del ciudadano Joaquín Rondón Martínez al momento de la inscripción de su candidatura para la Alcaldía Municipal de Ambalema, "...pues esta tuvo que necesariamente ocurrir en el período legalmente establecido que es con posterioridad a la providencia encausatoria y que aún se halla vigente según se certifica por el Secretario del Juzgado Primero Superior de Honda en nota del 18 de marzo de este año al autenticar las respectivas providencias".(fl. 37). LOS RECURSOS El apoderado del demandado y el curador ad - litem designado para representar a Marcelo Lozada Serrato y Luis Eduardo Chinchilla, a quienes no fue posible notificarles personalmente el auto admisorio de la demanda, interpusieron en oportunidad, sendos recursos de apelación contra la providencia del Tribunal Administrativo del Tolima calendada a 27 de abril de 1992, en lo pertinente a la suspensión provisional decretada, en la siguiente forma:

1 - El apoderado de Joaquín Rondón Martínez lo hizo en el mismo escrito de contestación de la demanda, aunque en capítulo aparte, expresando que el aquo fundamentó la medida provisional en las pruebas aportadas por el actor, como son las fotocopias simples sobre una medida de aseguramiento en contra de su mandante, las que no tienen valor probatorio alguno en razón de que no fueron autorizadas por el juez como lo ordena el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil. En cuanto a la causal de inhabilidad en que se halla incurso el señor Rondón Martínez argumenta que como el artículo 5 de la ley 73 de 1986 fue adicionado con dos parágrafos mediante la ley 49 de 1987, el inciso final que establecía que, "cualquiera de estas inhabilidades vicia de nulidad la elección", quedó por fuera de la norma adicionada, y que además el artículo 248 de la Constitución Política derogó las normas sobre inhabilidades para elección de Alcaldes al establecer que para antecedentes penales solo se tiene en cuenta las condenas proferidas en sentencias definitivas. 2 - El curador ad - litem de Marcelo Lozada Serrato y Luis Eduardo Chinchilla manifestó igualmente que la medida decretado con base en la prueba documental, consistente en fotocopias de los autos dictado por el Juzgado de Instrucción Criminal, no es procedente por cuanto dichas copias no reúnen la exigencia de haber sido autorizadas previa orden del juez, conforme al artículo 254 del Código de Procedimiento Civil circunstancia que en el presente caso no aparece acreditada. Para decidir, SE CONSIDERA En procesos de nulidad de actos administrativos la suspensión provisional está

contemplada en el artículo 152 del C.C.A. en los siguientes términos: "Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos: l) Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. 2) Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor." En el presente caso se trata de la nulidad de un acto administrativo impugnado en ejercicio de la acción pública electoral, por lo que la suspensión provisional es procedente siempre que haya infracción manifiesta de la disposición invocada"...como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud". En la Providencia recurrida se observa que el Tribunal Administrativo del Tolima realizó la confrontación con los documentos aducidos por el peticionario, y decretó la medida considerando que no era posible la elección de] ciudadano Rondón Martínez para la Alcaldía de Ambalema por existir "Resolución de Acusación" en su contra, vigente al momento de la inscripción de su candidatura, que lo inhabilita para el cargo a tenor del literal e del artículo 12 de la ley 53 de 1990, modificatorio del artículo 5 ordinal e) de la ley 78 de 1986.

Los recurrentes afirman que los documentos aducidos por el demandante para impugnar los actos contentivos de la declaratoria de elección de Joaquín Rondón Martínez como Alcalde de Ambalema son simples fotocopias que carecen de valor probatorio, porque se expidieron sin mediar previa orden del juez. Al examinarlos encuentra la Sala que son fotocopias o reproducciones mecánicas de los autos de 24 de julio y de 20 de agosto de 199l, dictado por el Juzgado Catorce de Instrucción Criminal, relativos a la resolución de acusación y concesión del beneficio de libertad provisional al elegido visibles de folios 9 a 22 del expediente, con sello del Juzgado Primero Superior de Honda, Tolima, estampado en todas las hojas, en la última de las cuales aparece la certificación expedida y firmada por el secretario de dicho Juzgado en los siguientes términos: "Que la providencia anterior de Resolución de Acusación, con el auto que la adiciona, quedó ejecutoriada el día cinco (5) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1 99 l) y en la actualidad se encuentra vigente. - Las fotocopias de tales decisiones que anteceden se tomaron directamente de las piezas originales y se (sic) idénticas en su contenido. - Dado en Honda (Tolima), a los dieciocho (18) días del mes de marzo de mil novecientos noventa y dos (1 992). Siguen firma y sello (fl. 22). Ahora bien, como de acuerdo con el artículo 168 del C.C.A. en los procesos de competencia de la jurisdicción contencioso administrativo se aplicarán "...en cuanto resulten compatibles con las normas de este Código, las del Procedimiento

Civil en lo relacionado con la admisibilidad de los medios de prueba, forma de practicarlos y criterios de valoración", para la aplicación del artículo 152 del C.C.A., en cuanto en su numeral 2 se dispone que la confrontación se hará...... mediante documentos públicos...... es necesario acudir a las normas correspondientes del precitado Código de Procedimiento Civil, concretamente a las que éste contiene sobre el régimen probatorio. En su artículo 253 dicho estatuto establece que "...los documentos se aportarán al proceso en originales o en copia" la cual "podrá consistir en transcripción o reproducel °ón mecánica del documento". Y de acuerdo con el artículo 254 cuando las copias son de actuaciones judiciales, tendrán el mismo valor probatorio del original si han sido expedidas por "...secretario de oficina judicial, previa orden del juez, donde se encuentra el original a una copia autenticada". En el sub - lite fueron aportadas, como se vio, fotocopias - reproducción mecánica - de autos pronunciados por un Juez de la República, sin que su expedición fuera autorizada por ese Juez, por manera que, en principio, tales documentos aducidos como pruebas para demostrar la existencia de la resolución acusatorio proferida contra Jorge Rondón Martínez y vigente al momento de la inscripción de la candidatura de éste, lo que supuestamente lo inhabilitaba para ser elegido Alcalde, no tendrían valor probatorio en lo relacionado con la suspensión provisional de los efectos del acto electoral cuya nulidad se pretende. De otra parte, el Decreto 2651 de 1991, con fuerza de ley, por medio del cual se

expidieron normas transitorias para descongestionar los despachos judiciales, en su artículo 25 dispone: "ARTICULO 25. Los documentos presentados por las partes para ser incorporadas a un expediente judicial, tuvieron o no como destino servir de prueba se reputarán auténticos sin necesidad de presentación personal ni autenticación, salvo los poderes otorgados a los representantes judiciales. Todo ello sin perjuicio de lo dispuesto en relación con documentos emanados de terceros." El Decreto en mención "...suspende durante su vigencia todas las normas que le sean contrarias y complementa las demás". Así las cosas, se hace necesario examinar si para efectos de la suspensión provisional de que trata el artículo 152 del C.C.A., es aplicable el transcrito artículo 25, en el sentido de que el cotejo o comparación puede hacerse con documentos no autenticados. Es decir, verificar si lo dispuesto en el numeral 2 del artículo 152 de C.C.A. es contrario a lo dispuesto en el Decreto sobre documentos aportados por las partes para ser incorporados a los expedientes judiciales. Al respecto, la Sala encuentra indispensable referirse a la finalidad y características propias del Instituto de la suspensión provisional en procesos de nulidad. La suspensión provisional no tiene finalidad distinta a la de evitar los perjuicios que pudieran derivarse de la aplicación de un acto administrativo presunta o supuestamente contrario a la Constitución o la ley. La medida, sobre la base de un supuesto de ilegalidad desconoce la presunción de legalidad que ampara al acto administrativo cuyos efectos suspende. También la suspensión provisional afecta el poder del que está investido la administración

para "...ejecutar de inmediato..." lo necesario para el cumplimiento del acto afectado con la medida. Es decir, que la suspensión provisional es medida de excepción que priva al acto administrativo impugnado de atributos propios de su esencia sin los cuales no produce los efectos que la ley le reconoce. Con otras palabras, la medida es de tal manera generadora de consecuencias, que su aplicación procede únicamente de la manera prevista en el tantas veces citado artículo 152 del C.C.A. Y es por sus consecuencias tan importante y excepcional, que el legislador consideró que para su viabilidad era necesario que el cotejo o comparación se hiciera no con "las pruebas aportadas", como lo disponía el artículo 152 del C.C.A. antes de la modificación que sufrió con la expedición del Decreto 2304, artículo 31, sino con "documentos públicos", como lo prescribe esta última disposición, porque indudablemente ésta clase de documentos ofrecen respecto de otras pruebas mayor seguridad sobre su origen y contenido. No puede perderse de vista que la suspensión provisional es medida que debe ser resuelta en el auto admisorio de la demanda, decisión ésta que se produce cuando la prueba aún no ha tenido la posibilidad de someterse a los requisitos de publicidad y contradicción, con base en documentos aportados únicamente por el actor, por lo que tanto al Ministerios Público como quienes pueden estar interesados en el litigio ignoran su existencia y por consiguiente no han tenido la oportunidad de intervenir. Considerado todo lo anterior, es decir la excepcionalidad de la medida, los efectos que produce y la oportunidad procesal para decretarla, que impide generalmente la controversia de la prueba, la Sala encuentra que lo dispuesto en el artículo 25

del Decreto 2651 de 1991 no es aplicable al procedimiento previsto en el Código Contencioso Administrativo para la suspensión provisional. Sin embargo, cabe la excepción si los documentos aducidos por quien pretende la suspensión provisional del acto administrativo impugnado, han sido conocidos por otras partes interesadas en el asunto, pues en tal caso la prueba es susceptible en ese momento procesal de ser controvertida. Y es esto precisamente lo que ocurre en el sub - lite, pues se observa que lo que la Sala decide hoy es el recurso de apelación propuesto por el curador ad - litem de los señores Marcelo Lozano Serrato y Luis Eduardo Chinchilla Bocanegra, a quienes se ordenó notificarles el auto admisorio de la demanda por haber sido candidatos inscritos para la elección de Alcalde del Municipio de Ambalema, recurso que sustenta impugnando la calidad de documentos públicos de las fotocopias aportadas por el demandante para efectos de la suspensión. El representante legal de aquellos ciudadanos no impugna el origen y contenido de los documentos sino la carencia de un requisito formal para su expedición. Como en esta caso la prueba aportada ha sido conocida por las partes que pudieran resultar afectadas con el resultado del proceso y no han sido tachadas de falsedad, procede dar aplicación al mencionado articulo 25 del Decreto 2651 de 1991, aceptando como válidas las fotocopias que, según quedó establecido, tienen estampado sello del Juzgado correspondiente y certificación del Secretario del mismo, en el sentido de corresponder tales fotocopias al original que reposa en el Despacho Judicial. Como tales documentos demuestran que contra el señor Joaquín Rondón

Martínez existía Resolución de Acusación para la fecha en que fue elegido Alcalde del Municipio de Ambalema el 8 de marzo de 1992, hecho éste que a tenor de lo dispuesto en los artículos 5o, literal e) de la Ley 78 de 1886 y 6o, literal a), de la Ley 49 de 1887, surge de manera ostensible, prima facias, de la comparación de los documentos - fotocopias - y las normas mencionadas, la suspensión del acto electoral decretada por el a - quo debe mantenerse. Por lo expuesto, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. RESUELVE 1o - Confirmase el auto proferido por el H. Tribunal Administrativo del Tolima el 27 de abril de 1992, en cuanto en el se decretó la suspensión provisional de los actos electorales impugnados en este proceso. 2o - En firme esta providencia remítase el expediente a la oficina de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Esta providencia fue leída, discutida y aprobada por la sala en sesión del veintiséis (26) de octubre de mil novecientos noventa y dos (1 992).

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ

JORGE PENEN DELTIEURE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario