CE-SEC5-EXP1992-N0856

NULIDAD ELECCIÓN DE CONTRALOR - Suspensión provisional / ACTO ADMINISTRATIVO - Elementos / ACTO COMPLEJO - Exige que en su forma intervengan más de dos pronunciamientos de diferentes autoridades administrativas Habiendo sido precisada la condición de acto administrativo que tiene la proposición demandada, es evidente que ella, de manera autónoma, podía ser objeto de impugnación por vía de la acción pública señalada en el artículo 84 del C.C.A. El demandante califica de complejo el acto impugnado "...debido dice a su formación y a las diferentes instituciones que participaron en el mismo". El acto complejo, por contraposición al acto unitario, exige que en su forma intervengan más de dos pronunciamientos de diferentes autoridades administrativas; éstos pronunciamientos constituyen verdaderas decisiones con unidad de propósito, están íntimamente relacionadas y, su cumplimiento es obligatorio, por mandato de la ley, tal es el caso de los actos administrativos mediante los cuales las autoridades dan cumplimiento o ejecutan las sanciones impuestas por la Procuraduría General de la Nación, sanciones, que a su vez están contenidas en otros actos administrativos, proferidos por la entidad fiscalizadora. En el caso sub - análisis, solo existe un acto administrativo, este es la proposición No. 01 presentada en sesión del 28 de noviembre de 1991, por medio de la cual se determinó que esa corporación no elegiría Contralor General del departamento. La consecuencia era que quien estuviera desempeñando el cargo referido continuaría haciéndolo; este efecto, constituye a la vez uno de los elementos conformadores del acto administrativo y en manera alguna, puede

tomarse como una decisión diferente para estructurar un supuesto acto complejo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 272 INCISO 3 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 272 INCISO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 299 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 352 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 132 NUMERAL 1 / DECRETO 1222 DE 1986 – ARTÍCULO 250

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA

Santa fe de Bogotá, DC., cinco (5) de noviembre de mil novecientos noventa y dos (1992) Radicación número: 0856

Actor: CARLOS ALBERTO HERNÁNDEZ

Demandado: ANSELMO ORTIZ PATIÑO - CONTRALOR GENERAL DEL DEPARTAMENTO DE BOYACÁ Se decide el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la parte demandada, contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, el 15 de julio de 1991, en la parte que ordenó decretar la suspensión provisional del acto mediante el cual la Asamblea del Departamento de Boyacá ratificó, en el cargo de Contralor General de ese departamento, al doctor ANSELMO ORTIZ

PATINO.

ANTECEDENTES 1. - En ejercicio de la acción pública de nulidad, el abogado Carlos Alberto Hernández, demandó la nulidad del que denomina acto complejo, por el cual, la

Asamblea de Boyacá, se abstuvo de elegir "... Contralor General, en las secciones ordinarias del último período de 1991 y que por el contrario aprobaron la proporción 01 del 29 de noviembre para no elegir contralor..." (fl. 44). 2. - En escrito separado, solicitó la suspensión provisional de la proposición acusada, pues, a su juicio viola de manera directa "detestable y elemental" los pronunciamientos del Consejo de Estado, del 10 de septiembre de 1991 y de la Corte Constitucional del 3 de abril de 1992, y que según sostiene, se desprende de la interpretación sencilla y de la confrontación de los artículos 272, 300 de la C.N., y 150 del C.P. (fls.. 55 - 59). La violación directa del primero de los preceptos constitucionales citados, proviene, según el peticionario de que la Asamblea de Boyacá, conocedora de su obligación de elegir Contralor, solicitó, por conducto de su presidente, a los tribunales superiores de Tunja y Santa Rosa de Viterbo, al igual que al Contencioso de Boyacá, la postulación de las personas que integrarían la terna para elegir el Contralor del departamento. Las corporaciones mencionadas, acataron la solicitud, pero la Asamblea no procedió conforme lo ordenan los parágrafos tercero, cuarto y siguientes del artículo 272 de la Carta, en cuanto disponen que los contralores tendrán o serán elegidos por un período igual al del gobernador o alcalde según el caso; esta omisión, en sentir del actor, tipifica el delito de prevaricato por omisión, señalado

en el artículo 150 del C.P. Al abstenerse de elegir contralor, los diputados de la Asamblea de Boyacá, transgredieron en forma directa el artículo 300 de la Constitución Nacional, en cuanto esta norma previene, que las Asambleas deben cumplir a cabalidad las normas legales vigentes, sean ordenanzas, legales o constitucionales. Para apoyar la solicitud de la medida cautelar, se remite a los documentos que adjunta a la demanda. LA DECISION RECURRIDA Sostiene el a - quo, que del examen del acto acusado y de su confrontación con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 272 de la Constitución Nacional, se observa que aquel es claramente violatorio del precepto constitucional citado. Además agrega, que el contenido, interpretación y alcance de la norma constitucional aludida fue definido con precisión por la Corte Constitucional, el 3 de abril de 1992. Los argumentos mencionados, sirvieron de fundamento para decretar la suspensión provisional del acto mediante el cual la Asamblea de Boyacá ratificó en el cargo de contralor de ese departamento al Doctor Anselmo Ortiz Patiño. EL RECURSO DE APELACION El apoderado de la demanda, fundamenta la alzada en las siguientes razones: 1. - No existe acto complejo constituido por la elección de Contralor General de Boyacá y la proposición 01 presentada el 28 de noviembre de 1991, por la cual, se aprobó la no elección de dicho funcionario. 2. - El actor acumula indebidamente sus pretensiones, pues de una parte

impetra la nulidad de la elección del Contralor General de Boyacá, caso en el cual la acción tendría que haber sido la electoral, de otra parte, demanda la nulidad del acto administrativo, constituido por la proposición 01 del 28 de noviembre de 199 1, emanada de la Asamblea Departamental de Boyacá, y en este caso, la acción correspondiente era la de nulidad. Esa indebida acumulación de pretensiones no puede configurar un acto complejo, pues la nulidad de la elección de Contralor General de Boyacá, se produjo por la Asamblea del Departamento, en sesión de noviembre de 1990, habiendo caducado la acción, mientras que la proposición 0 1 del 28 de noviembre de 1991, no es susceptible de ¡repugnarse por la vía que plantea el libelo, pues, para que un acto administrativo sea materia de revisión contenciosa, debe tener existencia ontológica y jurídica que cause efectos en el mundo exterior, lo que a juicio del apelante, no sucede en este caso. 3. - Observa que en la proposición 01 del 28 de noviembre de 1991, la Asamblea no ratificó, como dice la demanda y acepta el a - quo, al doctor Anselmo Ortiz Patiño en el cargo como Contralor General del Departamento, pues lo que ella hizo fue abstenerse de considerar en el orden del día el punto atinente a la elección del citado funcionario. 4. - Asegura que en este caso, no existe manifiesta infracción de la norma constitucional, pues para entender el artículo 272 de la Carta, fue necesario, elevar consultas, a esta corporación, lo cual indica que aquella no es

suficientemente clara y que de su simple confrontación con el acto demandado no se deduce su violación flagrante. CONSIDERACIONES 1. - El recurso fue intentado oportunamente, esto es dentro del término señalado en el artículo 352 del C. de P.C. Lo que se demanda El actor invoca el artículo 84 del C.C.A., para solicitar al Tribunal Administrativo de Boyacá que decrete la nulidad del acto complejo de ELECCION DEL CONTRALOR GENERAL DE BOYACA y en especial, se declare nula la proposición presentada el día 29 de noviembre, con la cual, se aprobó no elegir Contralor" (se subraya) (fl. 44). Posteriormente, en el mismo escrito incoatorio, manifiesta que demanda "La nulidad del acto complejo por el cual la Asamblea de Boyacá no eligió Contralor General en las sesiones ordinarias del último período de 1991 y que por el contrario aprobó al proposición 01 del 29 de noviembre para no elegir contralor lo que es un acto complejo debido a su formación y a las diferentes instituciones que participaron en el mismo" (se subraya) (fl. 44). Por tercera vez y ya concretando sus peticiones solicita que "... se declare la nulidad del acto complejo de elección de Contralor General de Boyacá y concretamente la proporción 01 del 29 de noviembre de 1991 y que como consecuencia de esta omisión fue ratificado por el Doctor Anselmo Ortiz Patiño, hechos ocurridos en las sesiones ordinarias del período pasado, acto administrativo que se desprende concretamente en la sesión del día 28 de noviembre según Acta No. 0 1 5" (se subraya) (fl. 45).

En la decisión impugnada el A - quo, decretó "... la suspensión provisional del acto mediante el cual la Asamblea del Departamento de Boyacá ratificó en el cargo de Contralor General de Boyacá al Doctor Anselmo Ortiz Patiño, contenido en el Acta No. 0 1 5 del 28 de noviembre de 1991 de esa corporación". En relación con las pretensiones de la demanda y la medida provisional impugnada, la Sala observa: 2a. - El actor demanda indistintamente, la elección y la no elección del Contralor General de Boyacá, invocando para ello, el artículo 84 del C.C.A., disposición, que si bien es cierto gobierna el contencioso popular de anulación, no es aplicable a procesos de carácter especial en los que se impugnen actos de elección, toda vez que ellos están sometidos en su aplicación a regias especiales de procedimiento (L. 141188, libro cuarto, título XXVI, capítulo IV), una de las cuales, señala un término de 20 días para intentar la acción, contados a partir de aquel en el cual se declaró la elección. La supuesta elección - o no elección - se llevó a cabo el 28 de noviembre de 1991 y la demanda fue presentada 4 meses después, el 7 de mayo de 1992 (fl. 54), pese a lo cual ella fue admitida, con fundamento en el artículo 132 - 1 del C.C.A., según el cual, los Tribunales conocerán en primera instancia de los procesos de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos administrativos del orden departamental. 3. - Al solicitar la medida cautelar, el actor pide que se suspenda

provisionalmente el acto complejo de no elección de Contralor General de Boyacá y con evidente incongruencia, el A - quo suspendió el acto por medio del cual, la Duma Departamental ratificó en el cargo de Contralor General de Boyacá al Doctor Anselmo Ortiz Patiño, asegurando que dicho acto estaba contenido en el acta No. 0 1 5 del 28 de noviembre de 1991. En relación con esta afirmación, y como bien lo observa el apelante, en sesión realizada en la fecha prementada, la Asamblea de Boyacá no ratificó al doctor Ortiz Patiño, pues lo que en el acta respectiva consta, es que esa Corporación no elegiría contralor "... permitiendo entonces que el actual contralor termine su período para el cual fue (sic) elegido", sin que siquiera se le identificara personalmente. 4. - El Tribunal sostiene que al examinar el acto acusado "cuya suspensión se pide" y al confrontarlo con lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 272 de la C.N., se desprende que es "claramente violatorio" de ese precepto constitucional. Como quedó visto, el actor solicitó la suspensión provisional del acto complejo de no elección del contralor general de Boyacá y el Tribunal decretó esa medida cautelar, pero en relación con una supuesta ratificación en el cargo de Contralor General de Boyacá, del doctor Anselmo Ortiz Patiño. Si entre la petición y la decisión no existe consonancia alguna, menos aún puede haberla entre ésta última y la disposición constitucional, claramente transgredida,

en decir del Tribunal, toda vez que dicho precepto no se refiere para nada a la elección de contralores; según se desprende de su tenor literal, que expresa: Art. 272. - Corresponde a las asambleas y a los Concejos Distritales y Municipales organizar las respectivas contralorías como entidades técnicas dotadas de autonomía administrativa y presupuestal. Lo anteriormente expuesto, es suficiente para revocar la providencia impugnada, no sin antes hacer las siguientes precisiones: La parte pertinente de la proposición demandada en este proceso, y puesta a consideración de la Duma Departamental de Boyacá, en su sesión ordinaria del 28 de noviembre de 1991 (fls.. 13 - 14), expresa: PROPOSICION No. 01 de fecha 28 de noviembre de 1991 LA HONORABLE ASAMBLEA DE BOYACA, en su sesión de la fecha y con relación a la elección de Contralor General del Departamento considera y propone lo siguiente: La proposición hace referencia a las siguientes consideraciones: Menciona el Artículo 250 del Decreto 222 de 1986, artículo 272 incisos 3o. y 4o. de la Constitución Nacional. El concepto emitido por la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado y algunas consideraciones acerca del concepto, la no obligatoriedad del concepto, las consultas obligatorias y las consultas facultativas. También sobre inexistencia de disposición o norma que hubiese revocado el mandato de los actuales contralores. Explicación y / o modificación del término "período igual" señalado en el inciso 4o. del artículo 272 de la Constitución Nacional.

Sobre la voluntad del constituyente fue (sic) la de revocar período a los actuales contralores. Al igual que sobre falta de reglamentación para la selección de los integrantes de los temas, especialmente en departamentos donde no existe (sic) dos tribunales de Distrito Judicial. Sobre decisión tomada por otras asambleas es la de no elegir contralor. Y finalmente sobre el pronunciamiento del Ministro del Gobierno acerca de la revocatoria del mandato a los contralores y sobre la inconveniencia de la elección. Por todo lo anterior propone que no se considere en el orden del día correspondiente a la sesión del viernes 29 del año en curso la elección de Contralor General del departamento y en consecuencia ésta corporación no elegirá Contralor General del departamento, acatando las consideraciones expuestas y en especial el Artículo 250 del Decreto 1222 de 1986, permitiendo entonces que el actual contralor termine su período para el cual fue (sic) elegido (sic). Transcríbase la presente... Presentada por los suscritos diputados. Aparecen 17 firmas. El señor presidente puso a consideración la anterior proposición. El diputado JORGE OLARTE, en uso de la palabra, solicitó someter a votación secreta esta proposición. De esta forma, el presidente nombró como escrutadores a los

diputados ORLANDO CORREDOR BERNAL y JORGE HERNANDO PEDRAZA.

Luego se hizo la votación en el sentido de aprobar o negar la proposición. Contada la votación se obtuvieron 15 votos, discriminados así: dos (2) votos en blanco y trece (1 3) votos aprobando la proposición.

El señor presidente preguntó si declaraban legalmente votada la proposición, ante la cual recibió respuesta afirmativa. La proposición de la Duma Departamental de Boyacá constituye un verdadero acto administrativo, pues en su formación intervinieron los elementos esenciales que estructuran y dan a esa clase de decisiones validez y eficacia. En efecto, de la Asamblea de Boyacá, cuya condición de corporación administrativa precisa el artículo 299 de la Carta, emana como primer elemento, la voluntad de este ente de derecho, expresada inicialmente, en la proposición de no elegir contralor para el departamento de Boyacá, proposición que se transformó en decisión al ser puesta a consideración y ulterior votación por parte de la Duma. La competencia, como segundo elemento, la considera el artículo 272 (inciso cuarto) y en ejercicio de ella, bien podía la Asamblea elegir, o no, contralor para este departamento. El tercer elemento lo constituye el efecto jurídico o consecuencia de la declaración de voluntad, que en este caso se refleja en la permanencia en el cargo de quien se desempeñaba como contralor. Habiendo sido precisada la condición de acto administrativo que tiene la proposición demandada, es evidente que ella, de manera autónoma, podía ser objeto de impugnación por vía de la acción pública señalada en el artículo 84 del C.C.A. El demandante califica de complejo el acto impugnado "... debido - dice - a su formación y a las diferentes instituciones que participaron en el mismo". El acto complejo, por contraposición al acto unitario, exige que en su forma intervengan más de dos pronunciamientos de diferentes autoridades

administrativas; éstos pronunciamientos constituyen verdaderas decisiones con unidad de propósito, están íntimamente relacionadas y, su cumplimiento es obligatorio, por mandato de la ley, tal es el caso de los actos administrativos mediante los cuales las autoridades dan cumplimiento o ejecutan las sanciones impuestas por la Procuraduría General de la Nación, sanciones, que a su vez están contenidas en otros actos administrativos, proferidos por la entidad fiscalizadora. En el caso sub - análisis, solo existe un acto administrativo, este es la proposición No. 01 presentada en sesión del 28 de noviembre de 1991, por medio de la cual se determinó que esa corporación no elegiría Contralor General del departamento. La consecuencia era que quien estuviera desempeñando el cargo referido continuaría haciéndolo; este efecto, constituye a la vez uno de los elementos conformadores del acto administrativo y en manera alguna, puede tomarse como una decisión diferente para estructurar un supuesto acto complejo. Tomando en cuenta que el Superior solo tiene la competencia que le señalen los términos de la apelación, esta sala tan solo revocará la decisión objeto del recurso, es decir, la contenida en el numeral 8o., de la parte dispositivo, del auto proferido el 15 de julio de 1992 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE Revócase el numeral 8o. de la parte dispositivo del auto dictado por el Tribunal Administrativo de Boyacá y en su lugar, se dispone: Deniégase la medida cautelar solicitada por el actor.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de la fecha.

LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA

Presidente

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ

JORGE PENEN DELTEURE

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario