CE-SEC5-EXP1993-N0944

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Inhabilidad. Ejercicio de autoridad civil / PERSONERO MUNICIPAL - Renuncia / NULIDAD ELECTORALImprocedencia El personero municipal es un funcionario que ejerce autoridad civil porque además de agente del Ministerio Público, como veedor ciudadano está investido de las atribuciones consagradas en el D. L. 1333 de 1986 y artículo 10 de la Ley 49 de 1987. Al estar probado que el demandado presentó renuncia del cargo de personero municipal ante el Concejo del municipio, la que le fue aceptada en la misma fecha sin que exista en el expediente elemento probatorio alguno indicativo de que entre el 6 y el 15 siguientes dicho señor hubiera cumplido actuación propia de las funciones de ese empleo, estima la Sala que puede deducirse que el demandado a partir de la aceptación de su renuncia hizo dejación del cargo que venía desempeñando, por lo tanto no se encuentra comprendido dentro de los seis meses anteriores a la elección como alcalde consagrada como inhabilidad. NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Inhabilidad. Domicilio y residencia / NORMA CONSTITUCIONAL - Desarrollo legal / ELECCIÓN DE ALCALDERégimen aplicable La prohibición contenida en el artículo 316 de la C. N. comprende a los electores mas no a los candidatos, concepto que ha venido sosteniendo con fundamento no sólo en un criterio de interpretación formal basado en el enunciado mismo de la norma, cuando prohíbe a los votantes que no sean residentes en el respectivo municipio, participar en la elección de autoridades locales, sino mirada aquélla

en su contenido material o de fondo. La norma no ha sido reglamentada, pero pretendiendo el legislador facilitar su aplicación en las elecciones del 8 de marzo de 1992 expidió la Ley 02 del 21 de febrero de 1992. Esta disposición transitoria se refiere a los votantes, es decir a los electores y nada dice de los candidatos reafirmando el criterio sentado por la Sección respecto a la aplicación del artículo 316 de la C. N., únicamente en relación con aquéllos. Respecto a la elección popular de alcaldes, está vigente la Ley 49 de 1987, que en su artículo 22 contempla dicha inhabilidad.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 316 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 230 / LEY 02 DE 1992 – ARTÍCULO 1 / LEY 49 DE 1987 – ARTÍCULO 10 / LEY 49 DE 1987 – ARTÍCULO 12 PARÁGRAFO 2 / LEY 49 DE 1987 – ARTÍCULO 22 / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 5 / DECRETO LEY 2400 DE 1968 – ARTÍCULO 25 LITERAL B / DECRETO LEY 1333 DE 1986

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA

Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993) Radicación número: 0944

Actor: ANGEL MARTÍNEZ SENDOYA

Demandado: ARTURO PERDOMO GÓNGORA - ALCALDE DEL MUNICIPIO

DE PRADO – TOLIMA, PERÍODO 1992-1994

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por Ia parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de octubre de 1992, por el Tribunal Administrativo del Tolima. LA ACCION Y SUS FUNDAMENTOS El ciudadano Luis Angel Martínez Sendoya, obrando en su propio nombre, en escrito que obra a folio 13, posteriormente corregido a folios 62 y ss., demandó ante el Tribunal Administrativo del Tolima la nulidad de los actos administrativos, acta parcial y acta general de escrutinios, mediante los cuales se declaró electo como alcalde municipal de Prado, Tolima, al doctor Arturo Perdomo Góngora, para el período 1992 - 1994, y como consecuencia, la cancelación de la respectiva credencial. Aduce el actor que para las elecciones realizadas el 8 de marzo de 1992 el nombrado ciudadano no podía ser elegido alcalde, por prohibición expresa del artículo 316 de la Constitución Nacional, al no ser residente en el municipio de Prado, pues esta norma sepultó definitivamente las calidades para ser elegido alcalde que contemplaba el artículo 2" de la Ley 49 de 1987. Textualmente afirma: «Independientemente de que hubiere nacido en esa comprensión municipal, en cualquiera de los sectores urbano y rural; o de que hubiere sido vecino de allí durante tres años consecutivos en cualquier época de su vida; o hubiere desempeñado con eficacia o sin ella cargos públicos en dicho lugar, no

tuvo la condición previa de ser "ciudadano residente" en el último año anterior al ocho (8) de marzo de mil novecientos noventa y dos (1992) y por esta razón el quebranto directo del precepto establecido en el artículo 316 de la Carta Fundamental del Estado fue total ... » . En el escrito de corrección al libelo demandatorio se formula un nuevo cargo, consistente en «haber ejercido el demandado autoridad civil y / o administrativa dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de su elección», como personero del municipio de Coyaima, Tolima, cargo que desempeñó hasta el 15 de septiembre de 1991, «como lo certifica el Alcalde de esa población», habiéndose violado de manera palmaria el artícuIo 512 literal e) de la Ley 78 de 1986, modificada por el artículo 1º, parágrafo 2 de la Ley 49 de 1987. Contestación de la demanda (folios 45 - 121) Por conducto de apoderado, el doctor Arturo Perdomo Góngora se opuso a las pretensiones de la demanda. En cuanto a los hechos y omisiones no los admite, «dada la forma como han sido presentados, pues... son apreciaciones del memorialista que no consultan la realidad jurídica... ». Hace breve comentario sobre algunas normas, de las cuales destaca el artículo 293 de la C. N., para señalar que es la ley la que determina las calidades, inhabilidades, incompatibilidades y demás situaciones de los ciudadanos que sean elegidos por votación popular. Y el artícuIo 316 del mismo texto constitucional, expresando que éste se refiere

al llamado trasteo de votos, y sólo tiene incidencia en el campo o etapa de las votaciones y nada tiene que ver con el señalamiento de inhabilidades para los que aspiren a ser elegidos, pues en relación con los alcaldes rigen las que señalan la Ley 49 de 1987 en su artículo 2º y la Ley 78 de 1986 en su artícuIo 5º. Respecto al cargo que el actor denomina «adicional de inhabilidad», expresa el apoderado del demandado: «Aceptada la renuncia presentada por un empleado o funcionario, se produce la cesación definitiva de funciones (literal b) artículo 25

D. L. 2400 de 1968) y que no habiendo señalado la entidad nominadora plazo alguno, para el retiro del funcionario, los efectos de la cesación de funciones son inmediatos».

Y si no se designó su reemplazo al dimitente, «no es culpa de éste sino es negligencia de la entidad nominadora». LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo del Tolima, en sentencia calendada en octubre 30 de 1992 (fls. 183 y ss.), denegó las pretensiones de la demanda. Al estudiar el primer cargo, relacionado con la violación de¡ artículo 316 de la C. N., observa que esta disposición «no establece una causal de ineligibilidad, sino que se refiere a la capacidad de quienes eligen electores... y en el evento de que fuere aplicable, tampoco se darían los supuestos de la demanda, atinente a la no residencia del demandado en el municipio de Prado porque dentro de este proceso obran suficientes medios probatorios que determinan lo contrario ... ». Seguidamente hace relación de estas pruebas y al va] orar] as de acuerdo con

la ley, llega a la conclusión de que el demandado tenía dos domicilios civiles por razón de oficio o actividades personales a la fecha de la inscripción de su candidatura, siendo uno de ellos el municipio de Prado, Tolima. En párrafo siguiente dice el Tribunal: «En cuanto se relaciona con la inhabilidad consistente en que el doctor Arturo Perdomo Góngora fue funcionario hasta el 16 de septiembre de 1991, se tiene que esta causal se encuentra caducada toda vez que si las elecciones para alcaldes populares se realizaron el 8 de marzo de 1992, las demandas electorales contra estas elecciones han debido instaurarse dentro de los veinte días siguientes, y no como ocurre en el sub lite que alegaron por el demandante (sic) en Incorrección de la demanda inicial presentada el 18 de mayo de 1992 cuando se encontraba precluido el término legal para entablar las demandas electorales... Por lo anterior, carece de fundamentación la causal invocada». EL RECURSO DE APELACION Mostrando inconformidad con la decisión, el actor la recurrió en apelación. En su extenso escrito de sustentación, luego de cuestionar por estimarlo irreal, el párrafo final del folio 2 de la providencia donde se dice: «Dentro del término de fijación en lista el demandante adicionó la demanda», se refiere a la causal de inhabilidad por haber ejercido el elegido alcalde autoridad civil dentro del semestre anterior al día de las elecciones, para resaltar que aquélla no se alegó por fuera del término de caducidad, como lo dice el Tribunal de manera errática, considerándola caducada.

Cita el apelante, parcialmente, en apoyo de sus alegaciones, la sentencia dictada por esta sección el 1º de marzo de 1991 en el Expediente número 0947. En relación con el análisis que se hace en el fallo sobre el artículo 316 de la C. N., que se invoca como transgredido, el actor dice: «No se puede ni se debe hacer obrar la prescripción del artículo 316 de la Constitución Nacional con normas, doctrinas ni jurisprudencias anteriores al 7 de julio de 1991. Las nociones de domicilio, lugar de nacimiento, residencia durante tres años en cualquiera de las épocas,...fueron mandadas a recoger por la condición de residente, para poder participar o como funcionario electoral, o como postulante de candidatos, porque todas son maneras de participar». CONCEPTO FISCAL La Procuradora Octava Delegada en lo Contencioso (E.), al referirse al artículo 316 de la C. N., expresa el mismo argumento sostenido por el a quo , de que la disposición está dirigida sólo en relación con los electores, estableciendo una limitación al voto: «Se encamina a evitar el traslado de aquéllos de una localidad a otra, evitando que se elijan candidatos en municipios donde no tienen el respaldo de sus habitantes y ninguna vinculación con ellos. Este principio fue recogido por el artículo 1º de la Ley 02 de 1992 ... ». Observa, además, que para la elección de alcaldes tiene vigencia el régimen particular de inhabilidades consagrado por el legislador en la Ley 49 de 1987 y para el caso que alega el actor en el artículo 22 de la misma ley.

Respecto al cargo formulado en la adición de la demanda, dice la Procuradora que debe estudiarse porque la corrección de la demanda fue presentada dentro del término previsto en el artículo 230 del C.C.A.; pero al emitir su concepto, señala que de acuerdo con las pruebas allegadas se demuestra que el señor Arturo Perdomo Góngora prestó sus servicios como personero municipal de Coyaima, Tolima, hasta el 5 de septiembre de 1991; además, que durante los días 6 al 15 de septiembre del mismo año, ese cargo permaneció vacante; las pruebas en que sustenta el concepto obran a folios 59, 60 y 61. Concluye manifestando que no se encontraba inhabilitado, como se acusa en la demanda. No se observan vicios de nulidad que invaliden la actuación; procede hacer pronunciamiento sobre las pretensiones de la demanda, previas las siguientes CONSIDERACIONES Dos cargos formula el actor contra el acto administrativo que declaró la elección del ciudadano Arturo Perdomo Góngora, como alcalde del municipio de Prado, Tolima, para el período comprendido entre el 1 de junio de 1992 al 31 de diciembre de 1994. Serán estudiados en el mismo orden que fueron propuestos en el escrito de demanda y su corrección. Primer cargo Parte del supuesto que en las elecciones para autoridades locales realizadas el 8 de marzo de 1992, el antecitado ciudadano no era residente de la municipalidad para la que resultó elegido alcalde, y no reuniendo este requisito de residencia, al expedirse el 10 de marzo siguiente el acto de elección por la

Comisión Escrutadora Municipal, se violó el artículo 316 de la Constitución Nacional. De acuerdo con el recurrente, esta disposición derogó el artículo 2º de la Ley 9º de 1987, y las hipótesis en ésta contempladas, referidas a las calidades para ser elegido alcalde, fueron recogidas al expresar aquélla que quienes participen en las votaciones para la elección de autoridades locales y para la decisión de asuntos del mismo carácter deberán ser ciudadanos residentes en el respectivo municipio. La Sala, al examinar casos similares al que en este momento ocupa su atención, ha dicho que la prohibición contenida en el artículo 316 de la Constitución comprende a los electores, mas no a los candidatos, concepto que ha venido sosteniendo, como lo hace en este proveído, con fundamento no sólo en un criterio de interpretación formal basado en el enunciado mismo de la norma, cuando prohibe, a los votantes que no sean residentes en el respectivo municipio, participar en la elección de autoridades locales, sino mirada aquélla en su contenido material o de fondo. Y es este último aspecto, el sustancial, el que le da claridad al contenido formal del texto, evitando que el propósito del constituyente al expedir la norma se vea influido por interpretaciones gramaticales que enerven su verdadero sentido: «Impedir el acarreo de electores de una circunscripción a otra», por ser «práctica tortuosa gracias a la cual políticos inescrupulosos se han hecho elegir en las localidades donde no tienen respaldo de sus habitantes, o cuyos presupuestos tienen un particular atractivo y de lo cual ha resultado que a las poblaciones se les imponen autoridades electas por forasteros», como lo

señalan eminentes constitucionalistas, algunos de ellos activos participantes y otros asesores de la Asamblea Nacional Constituyente en la obra interpretación y génesis de la Constitución de Colombia, página 529. Agregan los mismos autores que «la nueva disposición constitucional permitirá a la ley, a la vez, prohibir y sancionar la corruptela electoral descrita, y reglamentar el requisito de residencia en materia de votaciones». (Resalta la Sala). La norma no ha sido reglamentada, pero pretendiendo el legislador facilitar su aplicación en las elecciones del 8 de marzo de 1992, expidió la Ley 02 del 21 de febrero de 1992, que en su artículo 1º dispuso: Se entiende que quien vote en las elecciones de¡ 8 de marzo de 1992 declara bajo la gravedad del juramento residir en el respectivo municipio. Si falta a la verdad, incurre en las sanciones legales. Esta disposición transitoria se refiere a los votantes, es decir, a los electores; y nada dice de los candidatos, reafirmando el criterio sentado por la Sección respecto a la aplicación del artículo 316 de la C. N., únicamente en relación con aquéllos. Ahora, si cobijara también a éstos, por ser la misma razón de vecindad igual para unos y otros, así lo hubiera expresado el legislador. Las anteriores consideraciones llevan a la conclusión de que la inhabilidad alegada por el actor carece de fundamento, no siendo necesario análisis alguno respecto al material probatorio allegado por las partes, en procura de acreditar los respectivos extremos de la litis.

Debe sí observar la Sala, como lo hace la representante del Ministerio Público, que, respecto a la elección popular de alcaldes, está vigente la Ley 49 de 1987, que en su artículo 22 contempla dicha inhabilidad, disposición que no fue invocada por considerarla el actor derogada, siendo por tanto el cargo 1, impróspero. Segundo cargo Lo formula el actor en el escrito de corrección al libelo, dentro de la oportunidad prevista en el artículo 230 del C.C.A., y como bien lo solicita la Procuradora Octava Delegada en lo Contencioso (E.), procede su estudio porque la demanda, inicialmente, fue presentada dentro del término de caducidad, interrumpiéndolo. El Tribunal, mediante un confuso planteamiento, al respecto expresa: «En cuanto se relaciona con la inhabilidad consistente en que el doctor Arturo Perdomo Góngora fue funcionario hasta el 16 de septiembre de 1991, se tiene que esta causa] se encuentra caducada toda vez que si las elecciones para alcaldes populares se realizaron el 8 de marzo de 1992, las demandas electorales contra estas elecciones han debido instaurarse dentro de los veinte días siguientes, y no como ocurre en el sub lite que alegaron (sic) por el demandante en la corrección de la demanda inicial presentada el 18 de mayo de 1992, cuando se encontraba precluido el término para entablar demandas electorales... por lo anterior, carece de fundamentación la causal invocada». Con este lacónico e ininteligible párrafo, despacha el a quo el segundo cargo. Parecería, según su redacción, que tanto la demanda, como el escrito de

corrección, se hubieran presentado por fuera del término legal. De estimarse así, lo obvio era su rechazo o el fallo inhibitorio en relación con el mismo. Pero la realidad procesal es otra. El actor presentó la demanda dentro del término previsto en el artículo 7º de la Ley 14 de 1988, y la corrigió antes de que quedara en firme el auto admisorio, es decir, cuando el término de caducidad se encontraba interrumpido. Corrección que, «por reunir los requisitos legales», se admitió en auto visible a folio 79, integrándose al escrito inicial. Visto lo anterior, pasa la Sala al examen del cargo, dado que corresponde a uno de los puntos aducidos en el escrito de apelación. Consiste en que el doctor Arturo Perdomo Góngora, en su condición de personero municipal de Coyaima, Tolima, ejerció autoridad «civil y / o administrativa», dentro de los seis (6) meses anteriores a la fecha de elección, violando el artículo 5º de la Ley 78 de 1986, modificado por el artículo 12 parágrafo 2 de la Ley 49 de 1987, que al efecto dispone: No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: e) como funcionario dentro de los 6 meses anteriores a la elección haya ejercido jurisdicción o autoridad civil, política o militar, o quien dentro de los 3 meses anteriores a la elección se haya desempeñado como empleado oficial o haya celebrado, por sí o por interpuesta persona, contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo

municipio. Está demostrado en el proceso (fl. 52) que el doctor Perdomo Góngora, el 6 de septiembre de 1990 tomó posesión del cargo de personero de la municipalidad antecitada, para el periodo comprendido entre el 1º de septiembre del mismo año y el 31 de agosto de 1992. Igualmente, que el 5 de septiembre de 1991, en escrito que obra a folio 53, dirigido al Presidente y demás miembros del Concejo Municipal, presentó renuncia del cargo, la que en sesión de la misma fecha fue aceptada, pero sin que se le designara su reemplazo (fls. 55 y 56). El alcalde, a folio 61, certifica que el día 16 de septiembre de 1991 se posesionó como personero municipal de Coyaima el doctor Gustavo Melo Martínez y que durante los días comprendidos entre el 6 y el 15 de septiembre de 1991 ejerció ese cargo el doctor Perdomo Góngora, porque nadie fue encargado del mismo durante los días anteriores a la posesión del reemplazo. Estos documentos públicos no fueron tachados de falsos por el demandado, quien en escrito (fl. 12 l) sólo se refiere al último de los mencionados, calificándolo de irregular al certificarse por el jefe de la administración la continuidad en el cargo de personero por parte del demandado, hasta la posesión del reemplazo, expresando, además, que «aceptada la renuncia presentada por un empleado o funcionario, se produce la cesación definitiva de funciones (literal b) artículo 25 D. L. 2400 de 1968 y que no habiendo señalado

la entidad nominadora plazo alguno para el retiro del funcionario, los efectos de la cesación de funciones son inmediatos». El personero municipal es un funcionario que ejerce autoridad civil, porque además de agente del Ministerio Público, como veedor ciudadano está investido de las atribuciones consagradas en el D. L. 1333 de 1986 y artículo 10 de la Ley 49 de 1987, además de otras disposiciones a que hace referencia la jurisprudencia invocada por el actor en el libelo de corrección a la demanda (fls. 62 y ss.), producida por la Corporación en auto del 31 de mayo de 1990, Expediente 0540, en la que se definen claramente los conceptos de jurisdicción y autoridad y se especifican las atribuciones de los personemos Municipales. Al examinar la certificación expedida por el Alcalde de Coyaima, Tolima, en mayo 14 de 1992, que aparece al folio 61 del Expediente 0944, se puede deducir que al indicaren el numeral 2 «que durante los días comprendidos entre el seis (6) y el quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991) ejerció el cargo de personero el doctor Arturo Perdomo Góngora», lo hace no porque le conste personalmente la ocurrencia de esos hechos, o porque tal situación aparezca registrada en los archivos de esa oficina, sino porque «vale decir, nadie fue encargado del cargo de personero municipal de Coyaima por este Despacho durante los días anteriores a la posesión del actual personero, doctor Melo Martínez»; es decir, se trata simplemente de una deducción que dicho funcionario saca del hecho de no haberse dado el encargo

en la personería de Coyaima por esa época. El tesorero del mencionado municipio, en abril 22 de 1992, certificó que «revisados los libros y nóminas que se llevan en este Despacho, se hallaron las constancias legales de que el doctor Arturo Perdomo Góngora... prestó sus servicios a este municipio como personero municipal del lugar, durante el tiempo comprendido del 6 de septiembre de 1990 al 5 de septiembre de 1991 ». El 14 de mayo del mismo ano expreso que revisado el registro de libros, nóminas y cuentas que se llevan en la tesorería Municipal, no aparece constancia alguna que especifique pago de sueldo, viáticos, gastos de representación durante los días 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15 de septiembre de 1991 ni a nombre de persona alguna, en el cargo de personero municipal de Coyaima, Tolima (fls. 59 y 60). Lo certificado por el tesorero de Coyaima guarda relación y concordancia con lo expresado por el alcalde del mismo municipio, en cuanto a que entre los días 6 a 15 de septiembre de 1991 no figuró persona alguna encargada de desempeñara¡ cargo de personero de esa localidad y por ello, no hubo pago de sueldo, viáticos, gastos de representación por el desempeño de ese cargo. Al estar probado que Perdomo Góngora el 5 de septiembre de 1991 presentó renuncia del cargo de personero de Coyaima, ante el Concejo del mismo municipio que le fue aceptada en la misma fecha, sin que exista en el

expediente elemento probatorio alguno indicativo de que entre el 6 y el 15 siguientes dicho señor hubiera cumplido actuación propia de las funciones de ese empleo, estima la Sala que puede deducirse, Perdomo Góngora, a partir de la aceptación de su renuncia, hizo dejación del cargo que venía desempeñando, lo cual encuentra respaldo en las certificaciones analizadas; por lo tanto, no se encuentra comprendido dentro de los seis (6) meses anteriores a la elección como alcalde consagrada como inhabilidad por las normas citadas en la demanda. Lo analizado es antecedente, de la confirmación del fallo apelado, por los motivos aquí expuestos. Sin más razonamientos, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Quinta -, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con el Ministerio Público, FALLA: Primero. Confírmase la sentencia de octubre 30 de 1992, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, por medio de la cual fueron negadas las peticiones de la demanda. En firme esta providencia, vuelva el expediente al tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del día veinticinco (25) de marzo de mil novecientos noventa y tres (1993). Amado Gutiérrez Velásquez Mirén de La Lombana de Magyaroff Presidente Luis Eduardo Jaramillo Mejía Miguel Viana Patiño Octavio Galindo Carrillo Secretario