CE-SEC5-EXP1995-N0488

PREJUDICIALIDAD / PLEITO PENDIENTE - Diferencias La prejudicialidad se estructura siempre que en un proceso surge cuestión sustancial que deba ser decidida en causa diferente y sin cuya decisión resulta imposible pronunciarse sobre el objeto de controversia de aquel, dada la estrecha relación entre dicho objeto y el aspecto sustancial referido. Por su parte, el pleito pendiente constituye una de las excepciones previas que aparecen relacionadas en el Art. 97 del C. de P.C. y se configura cuando quiera que existan dos procesos con identidad de partes y de objeto. Ahora bien, la decisión que se adopte en uno de los procesos, en tratándose de la prejudicialidad, tan solo incide en la que deba tomarse en el segundo, mientras que en pleito pendiente, la que se produzca en uno, afecta directamente al otro proceso, en la medida que para éste constituye cosa juzgada. PROCESO EJECUTIVO - Trámite / SUSPENSIÓN DEL PROCESO / PREJUDICIALIDAD ADMINISTRATIVA / JURISDICCIÓN COACTIVA El Art. 561 inc. Primero del C. de P. C. señala que en la ejecución para el cobro de deudas fiscales a favor de las entidades públicas se seguirá, según el caso y en cuanto no se oponga a lo dispuesto en el capítulo que regula dicha ejecución, el trámite señalado para el proceso ejecutivo de mayor, menor, o de mínima cuantía, razón por la cual, las normas aplicables a la suspensión de procesos como el presente son los arts. 170 y 171 ibídem, que no los arts. 64 y 66 del

C.C.A.. Puesto que estos últimos tienen que ver con las consecuencias que se derivan de la firmeza de los actos administrativos, una vez cumplido el trámite que precede su expedición. El Art. 170 del C. de P.C. trascrito, señala los siguientes eventos en los que el proceso civil se suspende: a) Por prejudicialidad penal (num. 1o.) b) por prejudicialidad civil o, de proceso civil a proceso civil (num. 2o.), en este caso, siempre y cuando, el asunto no sea de los que se puedan resolver en el primero de ellos. En relación con este evento, el inciso segundo, numeral segundo de la norma precitada, consagra una salvedad, según la cual, en los procesos de ejecución no se puede decretar la suspensión cuando exista un proceso ordinario que verse sobre la validez del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción. Al respecto vale aclarar, que el proceso ordinario referido, corresponde al previsto en el libro Cuarto, título XXIV, arts. 206 y s.s. del C.C.A. puesto que en parte alguna la primera de las codificaciones referidas remite a la segunda de ellas. La suspensión del litigio también opera por prejudicialidad administrativa (arts. 170-2 C. de P. C.) y esta se presenta cuando existe un proceso contencioso administrativo en el que se controvierte la nulidad del acto administrativo que, como en el sub-judice, es de alcance particular y además, sirve de fundamento a la presente acción, sin que para el caso cuente, si además de la nulidad, en aquella causa se pide el restablecimiento del derecho. Ahora bien, habiendo quedado establecido que las

acciones ejecutivo coactivas admiten la figura de la suspensión del proceso por prejudicialidad, corresponde ahora determinar si se cumplen las condiciones necesarias para su decreto. Según dispone el Art. 171 del C. de P. C. la suspensión del proceso por prejudicialidad administrativa se decretará cuando el que deba suspenderse (ejecutivo) se encuentra en estado de dictar sentencia y siempre y cuando se demuestre la existencia del proceso que la determina.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 64 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 68 NUMERAL 1 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 206 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 97 NUMERAL 10 / CÓDIGO DE

PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 170 NUMERAL 2 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 171 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 396 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 507 INCISO 2 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 561 INCISO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintidós (22) de mayo de mil novecientos noventa y

cinco (1995) Radicación número: 0488

Actor: CANAL REGIONAL DE TELEVISION DEL CARIBE

Demandado: PRODUCCIONES TELEMUNDO LTDA Y SEGUROS

COMERCIALES BOLIVAR S.A.

Resuelve la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la ejecutada, contra el proveído que el 23 de enero de 1995 dictara la Oficina Jurídica de TELECARIBE. ANTECEDENTES La providencia objeto de alzada (fls. 110-112 cdo. ppl.). Mediante la providencia apelada, el despacho ejecutor resolvió la solicitud de suspensión del proceso que, con fundamento en el artículo 170 del C. de P.C. y en la existencia de procesos de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó el apoderado de la demandada. El a-quo consideró que aún cuando la primera parte de la norma prealudida establece la suspensión del proceso por razones de prejudicialidad, su inciso segundo, numeral segundo, plantea una clara excepción a tal previsión, en el sentido de que el proceso ejecutivo no se suspende porque exista uno ordinario, iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o autenticidad del título, si en éste es procedente alegar los mismos hechos con excepción; mandato perfectamente concordante con lo expuesto en los artículos 64 y 66 del C.C.A., que tratan sobre el carácter ejecutivo y ejecutorio de los actos administrativos y sobre la pérdida de fuerza ejecutoria de los mismos. El citado artículo prevé claramente que, cuando el acto administrativo que en firme, por concluir su procedimiento administrativo, aquel será suficiente por sí

mismo, para que la Administración lo pueda ejecutar de inmediato, lo cual debe entenderse independientemente de los procesos contenciosos que pretenden adelantarse contra la legalidad de tales actos. Por su parte, el también citado artículo 66 del C.C.A., señala los casos especiales que sirven de excepción al anterior principio, ninguno de los cuales se presenta en el sub-judice. Finalmente sostiene que operan los fundamentos, reiterados por esta Corporación, sobre la excepción de pleito pendiente, en el sentido de que dicho medio exceptivo se configura cuando en dos procesos, se presentan identidad de partes y el asunto que en el fondo deba decidirse es el mismo. En tratándose de un proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva y otro de nulidad y restablecimiento del derecho, no hay coincidencia de partes ni de objeto, por el hecho de que los actos administrativos que constituyen el título ejecutivo en aquél, sean el objeto de las pretensiones en éste. Con base en lo anteriormente resumido, el despacho ejecutor negó la petición de suspensión del proceso y como consecuencia ordenó continuarlo. Fundamentos del recurso de apelación (fls. 113-115 cdo. ppl.). Contra la anterior decisión se interpusieron los recursos de reposición y subsidiario de apelación, para cuyo efecto el apoderado de la ejecutada presentó los argumentos que se resumen así: La providencia recurrida definió la petición planteada considerando dos aspectos, la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad administrativa y, la excepción de pleito pendiente que no fue planteada por el memorialista, pero en relación con la cual precisa, citando al tratadista Hernando Devis Echandía, que

cuando se trata de relaciones procesales, el concepto de parte se refiere a quienes intervienen en el proceso, sin que importe la situación en que se encuentren respecto al derecho sustancial discutido, o por satisfacer y del litigio que sobre ese derecho se haya presentado. En relación con la afirmación contenida en la providencia impugnada, en el sentido de que la solicitud de suspensión del proceso no es viable por virtud de lo dispuesto en el Art. 170-2 –inc. 2o. – del C. de P. C., el recurrente sostiene que tal apreciación jurídica contraría las disposiciones que señalan cuáles son las únicas excepciones que pueden proponerse en los procesos de ejecución, tal como señala el Art. 509-2 del C. de P. C. En tal sentido se ha pronunciado el Consejo de Estado, al establecer que en los procesos de ejecución fiscal, las únicas excepciones que pueden proponerse son aquellas enunciadas en la norma procedimental señalada, concluyendo que, por esta razón, se admite la prejudicialidad administrativa. Al tenor del artículo 68 del C.C.A., los actos administrativos ejecutoriados que impongan a favor de la nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, constituyen providencias que conllevan ejecución. También ha dicho el Consejo de Estado que en los procesos de ejecución fiscal no pueden proponerse excepciones relativas a los defectos sustantivos de los actos administrativos, en la medida que esas discusiones deben adelantarse a través de la acción respectiva, en la que se ataca la nulidad de los títulos por

diferentes motivos. La jurisprudencia ha señalado además que, a fin de evitar que se produzcan decisiones encontradas, el proceso ejecutivo se suspenderá cuando se adelante uno en el que se discuta la nulidad de los actos administrativos que sirven de fundamento a la ejecución. En las acciones contractuales iniciadas contra los actos administrativos expedidos por TELECARIBE, se discute su nulidad por violación de disposiciones legales atinentes al cumplimiento del contrato; a la ausencia de normas que soporten las sanciones impuestas en dichos actos; al desequilibrio financiero del contrato; a la legalidad de la liquidación, etc. Por mandato de las normas antes mencionadas, los hechos referidos no pueden proponerse como excepción dentro del proceso de ejecución, razón por la cual resulta jurídicamente viable y procedente la solicitud de suspensión del proceso por prejudicialidad, adecuándose la situación a lo previsto en el artículo 170-2 del C. de P. C., tal como establece la jurisprudencia del 21 de octubre de 1991, exp. 0124, Sección Quinta, H. Consejero Ponente: Dr. Amado Gutiérrez Velásquez. Con base en lo antes resumido, el recurrente solicitó la revocatoria del auto y en subsidio la concesión de la alzada. Mediante providencia calendada el 14 de febrero de 1995 (fls. 116-119 cdo. ppl.), el despacho ejecutor confirmó la decisión recurrida y concedió el recurso de apelación. Los fundamentos de la decisión confirmatoria se concretan en los siguientes aspectos: Según dice el Consejo de Estado, en el ejecutivo fiscal la administración persigue

el pago de una obligación consolidada y en el otro proceso, la nulidad del acto contentivo de la obligación, lo que en su sentir, sirve para entender que existe “diferencia sustancial entre los procesos”, diferencia que “impide suponer que el uno no puede adelantarse sin el resultado del otro” y ello constituye una cuestión que interesa a la situación de prejudicialidad planteada. Por disposición del Art. 64 del C.C.A., los actos administrativos que queden en firme son suficientes por si mismos para que la Administración pueda ejecutarlos de inmediato; por su parte, el artículo 66 ibídem, señala los casos en los que tales actos pierden su fuerza ejecutoria, hay que entender que por fuera de tales eventos nos es posible buscar motivos de suspensión de la “ejecución material de esos efectos”, especialmente, porque la única suspensión del “carácter de ser ejecutados” la contempla el artículo 66-1 del C.C.A. y la denomina suspensión provisional, situación prevista en el inciso primero del Art. 651 del C. de P.C., cuando declara que al proceso de ejecución fiscal le son aplicables las normas sobre el proceso ejecutivo que trae el Código de Procedimiento Civil “si fuere el caso” es decir, siempre que por la naturaleza de los asuntos le sean aplicables en forma idónea. El Art. 170 del C. de P. C. prevé que un proceso se suspende cuando la sentencia que deba dictarse en él dependa de dos cosas: a) de otro proceso civil y b) del resultado de un proceso contencioso administrativo de nulidad de un acto. No se trata del caso a) porque no es civil el proceso que se quiere suspender ni el

otro que existe, tampoco se trata del caso b) porque la única sentencia que pudiera dictarse en el proceso ejecutivo, que es la de seguir adelante con la ejecución , solo depende de la ejecutoriedad del título que ya está plenamente establecida o de la orden del Tribunal en el proceso contencioso, mediante una providencia de “suspensión provisional”, que tampoco se ha expedido, por lo que la continuidad de la ejecución es procedente, independientemente de los resarcimientos que llegaren a producirse si después de la efectivización del título, la justicia llegare a declarar que era inidóneo. Si, cada vez que un acto administrativo que se empieza a ejecutar es demandado ante la justicia administrativa y sin existir orden de suspensión provisional se suspende, “solo por la eventualidad de que el resultado de dicho proceso ordinario pudiera ser el de declarar la inidoneidad de dicho acto la administración se paralizaría” lo cual sería contrario a la regularidad y continuidad del servicio. Dentro del término del traslado ordenado en auto del 9 de marzo de 1995 (fl 122 cdo. ppl.), el apelante presentó memorial ampliando los fundamentos de su recurso (fls. 124-125 cdo. ppl.). CONSIDERACIONES Competencia Por disposición de los arts. 171 in fine y 351-6 del C. de P.C., la providencia recurrida es apelable en el efecto disolutivo y esta Sala es competente para conocer de él, por mandato de los artículos 129-3 y 265 del C.C.A., en concordancia con el Art. 1o. del acuerdo No. 39 de 1990, expedido por el Consejo de Estado.

Prejudicialidad y pleito pendiente Ante todo la Sala considera necesario precisar la diferencia que existe entre las figuras de la prejudicialidad y del pleito pendiente, tomando en consideración que una y otra son indistintamente mencionadas por el funcionario ejecutor, mientras que la parte recurrente expresa que no se invoca la segunda. La prejudicialidad se estructura siempre que en un proceso surge cuestión sustancial que deba ser decidida en causa diferente y sin cuya decisión resulta imposible pronunciarse sobre el objeto de controversia de aquel, dada la estrecha relación entre dicho objeto y el aspecto sustancial referido. Por su parte, pleito pendiente constituye una de las excepciones previas que aparecen relacionadas en el Art. 97 del C. de P. C. (num. 10) y se configura cuando quiera que existan dos procesos con identidad de partes y de objeto. Ahora bien, la decisión que se adopte en uno de los procesos, en tratándose de la prejudicialidad, tan solo incide en la que deba tomarse en el segundo, mientras que en el pleito pendiente la que se produzca en uno, afecta directamente el otro proceso, en la medida que para éste constituye cosa juzgada. Refiriéndose a la diferencia que existe entre las dos figuras mencionadas, el tratadista Hernando Devis Echandía expresa: “La cuestión prejudicial existe aún cuando no se haya intentado el proceso donde deba ser decidida, al paso que el pleito pendiente exige que esté en curso otro proceso. Por otra parte, si bien cuando existe prejudicialidad y se está tramitando el proceso, puede alegarse tal circunstancia como pleito pendiente en excepción previa, no siempre que haya pleito pendiente existe prejudicialidad, porque el

primero generalmente se refiere a que la misma cuestión litigiosa se está ventilando en otro proceso, y en cambio, la segunda radica en otra cuestión sustancial diferente a la planteada en el proceso donde se alega, pero conexa con ella y cuya solución previa es indispensable para adoptar una resolución en la sentencia. “Cuando en materia civil se permite alegar la cuestión prejudicial como excepción previa, para impedir el trámite del nuevo proceso, como ocurre en nuestro código..., se tiene prejudicialidad a la acción, y cuando solo suspende la sentencia (1) existe la prejudicialidad a la sentencia . El caso concreto. El Art. 561 –inc. prim. – del C. de P. C. señala que en la ejecución para el cobro de deudas fiscales a favor de las entidades públicas se seguirá, según el caso y en cuanto no se oponga a lo dispuesto en el capítulo que regula dicha ejecución, el trámite señalado para el proceso ejecutivo de mayor, menor, o de mínima cuantía, razón por la cual, las normas aplicables a la suspensión de procesos como el presente son los arts. 170 y 171 ibídem, que no los arts. 64 y 66 del C.C.A., puesto que estos últimos tienen que ver con las consecuencias que se derivan de la firmeza de los actos administrativos, una vez cumplido el trámite que precede su expedición. Los citados artículos 170 y 171 del C. de P.C. son del siguiente tenor: “Suspensión del proceso. El Juez decretará la suspensión del proceso: “1. Cuando iniciado un proceso penal, el fallo que corresponde dictar en él haya

de influir necesariamente en la decisión civil, a juicio del juez que conoce de éste.

2. Cuando la sentencia que deba dictarse en un proceso, dependa de lo que deba decidirse en otro proceso civil que verse sobre cuestión que no sea procedente resolver en el primero, o de un acto administrativo de alcance particular cuya nulidad esté pendiente del resultado de un proceso contencioso administrativo, salvo lo dispuesto en los códigos civil y de comercio y en cualquiera otra ley.

No obstante, el proceso ejecutivo no se suspenderá porque exista un proceso ordinario iniciado antes o después de aquel, que verse sobre la validez o la autenticidad del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción.

3. Cuando las partes la piden de común acuerdo, por tiempo determinado, verbalmente en audiencia o diligencia, o por escrito autenticado por todas ellas como se dispone para la demanda. “Si la suspensión recae solamente sobre uno de los procesos acumulados, aquél será excluido de la acumulación, para continuar el trámite de los demás. “También se suspenderá el trámite principal del proceso en los casos previstos en este código, sin necesidad del decreto del juez. “ART. 171. Decreto de la suspensión y sus efectos. Corresponderá al juez que conoce del proceso, resolver sobre la procedencia de la suspensión. “La suspensión a que se refieren los numerales 1 y 2 del artículo precedente, solo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre es estado de dictar

sentencia. “La suspensión del proceso producirá los mismos efectos de la interrupción a partir del hecho que la genera o de la ejecutoria del auto que la decrete, el cual es apelable en el efecto suspensivo. El que la niegue en el devolutivo” (resalta la Sala). El Art. 170 del C. de P.C., transcrito, señala los siguientes eventos en los que el proceso civil se suspende: a) Por prejudicialidad penal (num. 1o.) b) Por prejudicialidad civil o, de proceso civil a proceso civil (num. 2o.), en este caso, siempre y cuando, el asunto no sea de los que se puedan resolver en el primero de ellos. En relación con este evento, el inciso segundo, numeral segundo de la norma precitada, consagra una salvedad, según la cual, en los procesos de ejecución no se puede decretar la suspensión cuando exista un proceso ordinario que verse sobre la validez del título ejecutivo, si en éste es procedente alegar los mismos hechos como excepción. Al respecto vale aclarar, que el proceso ordinario referido, corresponde al previsto en el Libro Tercero, Sección Primera, Título XXI, Capítulo I, artículos 396 y siguientes del C. de P.C., que no al consagrado en el Libro Cuarto, Título XXIV, arts. 206 y s.s. del C.C.A., puesto que en parte alguna la primera de las codificaciones referidas remite a la segunda de ellas. La suspensión del litigio también opera por prejudicialidad administrativa (arts. 170-2 C. de P.C.) y ésta se presenta cuando existe un proceso contencioso administrativo en el que se controvierte la nulidad de un acto administrativo que,

como en el sub-júdice, es de alcance particular y además, sirve de fundamento a la presente acción, sin que para el caso cuente, si además de la nulidad, en aquella causa se pide el restablecimiento del derecho. Ahora bien, habiendo quedado establecido que las acciones ejecutivo coactivas admiten la figura de la suspensión del proceso por prejudicilialidad, corresponde ahora determinar si se cumplen las condiciones necesarias para su decreto. Según dispone el Art. 171 del C. de P. C., la suspensión del proceso por prejudicialidad administrativa se decretará cuando el que deba suspenderse (ejecutivo) se encuentre en estado de dictar sentencia y siempre y cuando se demuestre la existencia del proceso que la determina. En el caso a estudio, el primero de tales requisitos se cumple puesto que, según registró la providencia dictada por ésta Sala el 10 de noviembre de 1994, no se propusieron oportunamente excepciones. (fls. 95-97 cdo. ppl.), razón por la cual, el funcionario ejecutor debe dar cumplimiento al artículo 507 –inc. seg. – del C. de

P. C. en cuanto prevé que “...el juez dictará sentencia que ordene el remate y el avalúo de los bienes embargados y de los que posteriormente se embarguen, si fuere el caso, o seguir adelante la ejecución para el cumplimiento de las obligaciones determinadas en el mandamiento ejecutivo, practicar la liquidación del crédito y condenar en costas al ejecutado. “La sentencia se notificará...” (Resalta la Sala).

En relación con el segundo requisito que dice relación con la prueba de la

existencia del proceso que determina la suspensión, la Sala observa que, para librar mandamiento de pago (fls. 31-34 cdo. ppl.), el funcionario ejecutor invocó el Art. 68-4 del C.C.A., según el cual, prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, entre otros los siguientes documentos: “4). Los contratos, las pólizas de seguro y las demás garantías que otorguen los contratistas a favor de entidades públicas, que integrarán título ejecutivo con el acto administrativo de liquidación final de contrato, o con la resolución ejecutoriada que decrete la caducidad, o la terminación según el caso”. Conforme con el contenido del precepto transcrito, el a-quo integró el título ejecutivo con los contratos Nos. 058-90 y 058A-90 (fls. 1-6 y 11-15 anexo) y con las Resoluciones Nos. 0118 y 019 de 24 de febrero de 1992 (fls. 96-98 y 99-101 anexo), aprobatorias de la liquidación de los convenios requeridos, pero además mencionó los actos administrativos que resolvieron los recursos interpuestos contra aquellas, (Resoluciones Nos. 210, 211 y 212 del 24 de abril de 1992, fls. 106-112, 113-120 y 121-128 anexo). A folios 92 y 93, obra certificación suscrita por el Secretario General del Tribunal Administrativo del Atlántico, en la que da cuenta que en esa Corporación se encuentra radicada la demanda No. 6660-C, contra los contratos Nos. 058-90 y

058A-90, suscritos entre Telecaribe Ltda., y Producciones Telemundo Ltda. El mismo documento relaciona varios actos administrativos impugnados, diferentes de las Resoluciones Nos. 0118 y 0119 del 24 de febrero de 1992, por medio de las cuales, se liquidaron los contratos mencionados y que junto con éstos integran el título ejecutivo, base de la presente ejecución. En tales condiciones resulta forzoso concluir que, en el presente caso no es viable disponer la suspensión del presente ejecutivo, en razón de que el expediente no aparece prueba demostrativa de la existencia de proceso alguno, instaurado contra los actos administrativos que en el evento sub-análisis forman parte del título ejecutivo integrado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE: Confirmar el auto dictado el 23 de enero de 1995, mediante el cual la Oficina Jurídica de Telecaribe –Ejecuciones Fiscales– resolvió negar la suspensión del proceso, solicitada por el apoderado de la empresa Seguros Comerciales Bolívar S.A. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, devuélvase el expediente a la Oficina de origen y

CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en Sala en su sesión de fecha dieciocho (18) de mayo de mil novecientos noventa y cinco (1995).

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ MIREN DE LA LOMBANA DE M.

Presidente

DENISE DUVIAU DE PUERTA LUIS E. JARAMILLO MEJIA

OCTAVIO GALINDO GARRILLO

Secretario