CE-SEC5-EXP1995-N0490 (2)

PROCESO EJECUTIVO / NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOSImprocedencia / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Fuerza ejecutoria / PÉRDIDA DE FUERZA EJECUTORIA - Inexistencia Si lo que pretende es cuestionar la validez o legalidad de la aludida resolución, o la de los actos administrativos que en vía gubernativa decidieron los recursos interpuestos contra ella, basta precisar que el proceso ejecutivo no es la vía adecuada. El Art. 66 del C.C.A. prevé que los actos administrativos serán obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y sólo perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: por suspensión provisional; cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho; cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto y cuando pierda su vigencia. En este caso el recurrente no aportó prueba demostrativa de que se diera alguno de esos eventos, razón por la cual el funcionario ejecutor no tenía mas alternativa que dar cumplimiento al art. 64 ibídem, según el cual “salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por si mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para su ejecución aún contra la voluntad de los interesados.

TÍTULO EJECUTIVO - Requisitos / OBLIGACIÓN CLARA, EXPRESA Y

EXIGIBLE / MANDAMIENTO DE PAGO / INTERESES - Causación La obligación es clara cuando se entiende en un solo sentido; su expresividad dice relación con la declaración que contiene, la cual debe manifestarse en forma directa, y la exigibilidad tiene que ver con que su cumplimiento pueda demandarse inmediatamente, por no estar sujeta a plazo o condición de ninguna índole. El título ejecutivo, representado en este proceso por dos actos administrativos ejecutoriados, reúne las condiciones exigidas en la norma transcrita, dado que su contenido señala con precisión tanto los titulares activo y pasivo de la relación jurídica acreedor deudor como el contenido y objeto de la misma, y de su texto no se aprecia que deba cumplirse un hecho determinado indicativo del momento en que las obligaciones puedan demandarse válidamente. Como esas obligaciones son las de pagar sumas líquidas de dinero, es aplicable el Art. 498 del C.P.C., por remisión del 561 (inc. prim.) ibídem. El auto ejecutivo debe fundamentarse en el acto constitutivo del título y para dictarlo es suficiente determinar que en éste conste contra el deudor una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Quiere ello decir que al momento de dictar mandamiento de pago el juez sólo aprecia la obligación en sí misma y, en consecuencia, aspectos como la causa, el cumplimiento por parte del deudor, la mora, etc., no constituyen materias que deban ser consideradas para librarlo, puesto que no fluyen ni puede inferirse del título. En lo concerniente a los intereses, el mandamiento de pago debe advertir que estos se causan desde que se hicieron exigibles hasta la fecha en que se cancele la deuda indicando la tasa. Su liquidación, no obstante, queda

para hacerla con la del crédito.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 64 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 68 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 129 NUMERAL 3 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 136 / CÓDIGO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 265 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL –

ARTÍCULO 498 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 505

INCISO 3 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 561 INCISO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: AMADO GUTIERREZ VELÁSQUEZ

Santa Fe de Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 0490

Actor: MUNICIPIO DE ABEJORRAL

Demandado: CEMENTOS EL CAIRO S.A.

Procedente de la Tesorería del Municipio de Abejorral ha llegado el proceso de la referencia, para que se resuelva el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la ejecutada contra el mandamiento de pago. ANTECEDENTES 1.- Mediante Resolución No. 10 de 18 de diciembre de 1990 (fl. 5-7) el Municipio

de Abejorral resolvió liquidar, a cargo de la Fábrica de Cementos El Cairo S.A., por concepto del impuesto de Industria y Comercio y para el período comprendido entre los meses de agosto y noviembre de 1990, la suma de cinco millones seiscientos cuarenta y un mil ciento veintiocho pesos ($5.641.1128.00). Dicho acto administrativo fue recurrido en reposición y apelación subsidiaria (Fls. 9-13), siendo confirmado (fls. 20-21y 22-25). Mediante Resolución No. 002 del 11 de abril de 1994 (fls. 26-30), el referido municipio elaboró una segunda liquidación por concepto del mismo impuesto y para el siguiente lapso: diciembre de 1990; enero a diciembre de 1991; enero a diciembre de 1992 y enero a octubre de 1993, por la suma de ochenta y tres millones setecientos veintinueve mil seiscientos cincuenta y cuatro pesos con treinta centavos ($ 83.729.654.30). Contra esa decisión se interpusieron los recursos de reposición y subsidiario de apelación (fls. 31-35), siendo confirmada mediante las Resoluciones Nos. 003 del 18 de junio de 1994 (fls. 3640) y 004 - sin fecha - esta última expedida por la Junta de Impuestos Municipales. (fls. 41-44). 2.- En ejercicio de la delegación dispuesta por el Decreto No. 21 del 26 de enero de 1995 (fl. 45) y tomando en cuenta que las Resoluciones referidas en los numerales precedentes (0010/90 y 002/94) se encuentran ejecutoriadas y

constituyen títulos ejecutivos (Art. 68 C.C.A.), el Tesorero Municipal de Abejorral libró mandamiento de pago a cargo de la empresa Cementos El Cairo S.A. y en favor del mismo Municipio por la suma de ciento ocho millones novecientos dieciocho mil doscientos trece pesos con noventa y un centavos ($ 108.918.213.91), más los intereses a razón del 48.61% mensuales (sic) desde el momento en que se hicieron exigibles y hasta que se verifique el pago y las costas del proceso (46-47). 3.- Por conducto de apoderado, la empresa ejecutada interpuso recurso de reposición y apelación con el fin de obtener la revocatoria del mandamiento de pago (fls. 49-51), exponiendo al efecto los argumentos que seguidamente se resumen: 3.1. Ciertamente La Resolución No. 0010/90, uno de los títulos ejecutivos en que se apoya el mandamiento de pago, se encuentra ejecutoriada dado que los recursos en la vía gubernativa y la acción contenciosa fueron decididos en contra de Cementos El Cairo S.A.; sin embargo, agrega, el mandamiento resulta abiertamente ilegal por cuanto la suma por la que se libró es considerablemente superior a la que, como impuesto, señala dicho acto administrativo. 3.2. La Resolución del 2 de abril de 1994 no puede servir de fundamento al mandamiento de pago puesto que fue recurrida en la vía gubernativa y hubo un pronunciamiento de ese organismo que no cita el mandamiento de pago, razón por la cual considera dicha decisión ilegal. La exigencia de que se debe mencionar el título ejecutivo no es un mero formalismo, sino la garantía de los

derechos el debido proceso y a la defensa de los cuales goza el administrado. 3.3. Adicionalmente, ni siquiera haciendo referencia expresa de este último acto administrativo existía título para el mandamiento proferido contra la sociedad que se ejecuta, puesto que el término de 4 meses previsto en el artículo 136 del C.C.A. aún no había expirado y la demanda se proponía instaurar la correspondiente acción contencioso administrativa con el fin de conseguir la nulidad de las Resoluciones 2 del 11 de abril de 1994, 3 del 18 de junio siguiente y 4 de la Junta de Impuestos Municipales. Agrega que si un acto es susceptible de ser declarado nulo por la autoridad jurisdiccional, en proceso en el cual es requisito caucionar el impuesto para precaver el evento de que el contribuyente salga vencido, no se puede simultáneamente pedir el cumplimiento del mismo acto. 3.4. El mandamiento recurrido no explica de donde sale la cifra de $ 108.918.213.91 que se cobra por capital, ni el fundamento legal del interés del 48.61% mensual; en este último caso no se conoce ningún acto que haya condenado al pago de dicho interés que sería superior al 500% anual. 3.5. No indica el mandamiento impugnado desde cuando se deben los intereses. La orden de pago debe ser tan clara que permita establecer su monto exacto con una simple operación aritmética. 3.6. En parte alguna la ley permite librar orden de pago por costas de un proceso que apenas inicia. Adicionalmente no se determina su monto y tampoco se desprende de las providencias que se citan como fundamento del mandamiento; las costas obedecen a una condena que se hace en la sentencia al final de

proceso, por lo que no pueden resultar de una orden de pago proferido ab-initio. Incluso antes de trabarse la relación procesal. 4.- Mediante auto del 21 de febrero de 1995 (fl. 57-61), la tesorería de Rentas Municipales de Abejorral resolvió confirmar en todas sus partes el mandamiento de pago y conceder el recurso de apelación para ante esta Corporación, aduciendo, en primer lugar, el carácter obligatorio del Acuerdo No. 4 del 10 de junio de 1989, por medio del cual se gravó con impuesto de industria y comercio a las explotaciones de canteras o minas; pero, además, porque no se pueden desconocer las sentencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Consejo de Estado, que decidieron de fondo sobre el carácter del sujeto pasivo del impuesto de industria y comercio, por la actividad de explotación de canteras o minas, de Cementos El Cairo S.A., respecto del Municipio de Abejorral. La empresa Cementos El Cairo S.A., observa el a-quo, cuestionó las Resoluciones Nos. 10 del 18 de diciembre de 1990 y 01 del 29 de enero de 1991, proferidas por la Tesorería, mediante las cuales le fue aplicado el Acuerdo No. 4/89 y la Ley 56/81. Dichas providencias se ejecutoriaron. Y una vez en firme esos actos administrativos, al ser resueltos los recursos en la vía gubernativa, la Tesorería procedió a dictar el mandamiento de pago teniendo en cuenta los precedentes referidos y lo preceptuado en el artículo 68-1 del C.C.A. El total de $ 108.918.213.91, por lo que se expidió esa orden, resulta de sumar las

deudas de la ejecutada: $ 5.641.128 y $ 83.729.654.30, más los intereses de mora del 48.61% anual –según Resoluciones Nos. 2931-2932/94, expedidas por La Superintendencia Bancaria– causados desde el momento en que aquellas se hicieron exigibles hasta la fecha de la notificación del mandamiento de pago, con la advertencia de que se seguirán causando hasta que se cancele la deuda. CONSIDERACIONES 1.- Por virtud de lo dispuesto en el artículo 505 (inc. ter.) del C.P.C., la providencia recurrida es susceptible del recurso de apelación y esta Sala es competente para decidirlo, en los términos de los artículos 129-3 del C.C.A. en concordancia con el 265 ibídem y 1o. del Acuerdo 39 de 1990, expedido por el Consejo de Estado. 2.- El apelante califica de ilegal el mandamiento e pago por cuanto el valor cobrado es considerablemente superior al que, como impuesto, señala La Resolución No. 0010 del 18 de diciembre de 1990, único título que en su sentir presta mérito para adelantar la acción. (Memorial de folios 49 a 51). Pero se observa que además de la aludida Resolución No. 0010/90 el a-quo apoyó su decisión en un segundo acto administrativo, La Resolución No. 002 del 11 de abril de 1994 que, al igual que la primera, encontró ejecutoria, contentiva de una obligación clara, expresa y exigible y que conforme a lo dispuesto en el artículo 68 del C.C.A. presta mérito ejecutivo. Ahora bien, al suma las cantidades señaladas en los aludidos títulos ($

5.641.128.00 + $ 83.729.654.30) el total es la cantidad de ochenta y nueve millones trescientos setenta mil setecientos ochenta y dos pesos con treinta centavos ($ 89.370.782.30) de donde se infiere que la diferencia entre este total y el señalado en el mandamiento de pago ($108.918.213.91) corresponde, según la providencia que resolvió el recurso de reposición en este proceso, a la liquidación de los “intereses de mora del 46.61% anual según Resoluciones 2931/2932 de diciembre de 1994, emanadas de La Superintendencia Bancaria”, causados “desde el momento en que se hicieron exigibles, hasta la fecha de notificación del mandamiento de pago”.

Ahora bien: en relación con los títulos ejecutivos el artículo 68 del C.C.A. preceptúa en lo pertinente: “... Prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, los siguientes documentos: “1. Todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la ley. “............” La obligación es clara cuando ella se entiende en un sólo sentido; su expresividad dice relación con la declaración que contiene, la cual debe manifestarse en forma directa, y la exigibilidad tiene que ver con que su cumplimiento pueda demandarse inmediatamente, por no estar sujeta a plazo o condición de ninguna índole.

El título ejecutivo, representado en este proceso por dos actos administrativos

ejecutoriados, reúne las condiciones exigidas en la norma transcrita, dado que su contenido señala con precisión tanto los titulares –activo y pasivo– de la relación jurídica acreedor-deudor como el contenido y objeto de la misma, y de su texto no se aprecia que deba cumplirse un hecho determinado indicativo del momento en que las obligaciones puedan demandarse válidamente. Como esas obligaciones son las de pagar sumas líquidas de dinero, es aplicable el artículo 498 del C.P.C., por remisión del 561 (inc. prim.) ibídem. La primera de las normas referidas expresa: “... si la obligación versa sobre una cantidad líquida de dinero, se ordenará su pago en el término de cinco días, con los intereses desde que se hicieron exigibles hasta la cancelación de la deuda, señalando su tasa y demás modalidades, así como el monto que deba tenerse en cuenta para aplicar la tasa de cambio en la conversión de moneda nacional, si fuere el caso. Así se tiene que el auto ejecutivo debe fundamentarse en el acto constitutivo del título y para dictarlo es suficiente determinar que en éste conste –contra el deudor– una obligación clara, expresa y actualmente exigible. Quiere ello decir que al momento de dictar mandamiento de pago el juez sólo aprecia la obligación en sí misma y, en consecuencia, aspectos como la causa, el cumplimiento por parte del deudor, la mora, etc., no constituyen materias que deban ser consideradas para librarlo, puesto que no fluyen ni pueden inferirse del título. En lo concerniente a los intereses, el mandamiento de pago debe advertir que estos se causan desde que se hicieron exigibles hasta la fecha en que se cancele la deuda indicando la tasa. Su liquidación, no obstante, queda para hacerla con la

del crédito. De allí que en este proceso, como la cantidad por la que se libró el mandamiento no corresponde a la prestación adeudada, habrá de modificársela en el sentido de tomar en cuenta sólo el contenido de los actos administrativos que sirvieron de fundamento a la presente acción. 3.- En cuanto tiene que ver con las razones por las que, a juicio del apelante, la Resolución No. 2 del 4 de abril de 1994 no puede servir de fundamento al mandamiento impugnado, la Sala hace las siguientes precisiones: 3.1. Contra lo que sostiene el recurrente, la falta de mención en el acto recurrido de los pronunciamientos gubernativos relacionados con los recursos interpuestos contra la citada resolución No. 2, no constituye violación del debido proceso ni del derecho de defensa, por cuanto copia de esos actos obran en el expediente y fueron producidos en virtud del ejercicio de derecho de defensa por parte de La Compañía Cementos “El Cairo S.A.” con la particularidad de que ellos confirman el acto recurrido sin hacerle la menor modificación. Por eso resulta admisible que para proferir el mandamiento de pago se apoyara el ejecutor en el acto de liquidación del impuesto, únicamente. Pero, si lo que se pretende es cuestionar la validez o legalidad de la aludida resolución, o la de los actos administrativos que en vía gubernativa decidieron los recursos interpuestos contra ella, basta precisar que el proceso ejecutivo no es la vía adecuada. 3.2. En opinión del apelante, aún cuando el mandamiento recurrido mencionara los pronunciamientos gubernativos que echa de menos, tampoco existiría título

ejecutivo porque los 4 meses señalados en el artículo 136 del C.C.A. todavía no habían expirado para la obligada, que se proponía instaurar acción tendiente a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 2 del 11 de abril de 1994, 3 del 18 de junio siguiente y 4 de la Junta de Impuestos Municipales. Agrega que sin un acto administrativo es susceptible de ser declarado nulo por la autoridad jurisdiccional, en proceso en el que es requisito caucionar el impuesto para precaver el evento de que el contribuyente salga vencido, no se puede, simultáneamente, pedir el cumplimiento del acto sub-judice. En relación con este aspecto la Sala ha tenido oportunidad de pronunciarse en diferentes ocasiones, precisando que el Art. 66 del C.C.A. prevé que los actos administrativos son obligatorios mientras no hayan sido anulados o suspendidos por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y sólo perderán su fuerza ejecutoria en los siguientes casos: por suspensión provisional; cuando desaparezcan sus fundamentos de hecho o de derecho; cuando al cabo de cinco años de estar en firme, la administración no ha realizado los actos que le correspondan para ejecutarlos; cuando se cumpla la condición resolutoria a que se encuentre sometido el acto y cuando pierda su vigencia. En este caso el recurrente no aportó prueba demostrativa de que se diera alguno de esos eventos, razón por la cual el funcionario ejecutor no tenía mas alternativa que dar cumplimiento al artículo 64 ibídem, según el cual “Salvo norma expresa en contrario, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento

administrativo serán suficientes, por si mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento. La firmeza de tales actos es indispensable para su ejecución aún contra la voluntad de los interesados”. De allí que ni la intención de la ejecutada, en cuanto dice que accionará buscando la nulidad de uno de los actos administrativos que en este proceso sirven de título ejecutivo, ni la caución que pudiera llegar a prestarse en dicha causa tienen la virtualidad de postergar la exigibilidad de la obligación. Finalmente, aunque se observa error en la expresión que el mandamiento de pago hace del período al que deba aplicarse la tasa, pues habla del 48.61 mensual, al desatar la reposición la parte considerativa se precisa su carácter de anual. Pero como no obra elemento alguno que permita determinar en este momento procesal la tasa aplicable para liquidar los intereses, en la parte resolutiva se indicará por tal la que legalmente corresponda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE: 1.- Modificar el auto apelado, en el sentido de que el mandamiento de pago librado es por la suma de ochenta y nueve millones trescientos setenta mil setecientos ochenta y dos pesos con 30/100 ($ 89.370.782.30), más los intereses a la tasa que legalmente corresponda y las costas si a ello hubiere lugar. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriado ese auto, devuélvase el expediente a la oficina de origen. CÚMPLASE. Este proveído fue estudiado y aprobado por la Sala en sesión del día (20) de abril

de mil novecientos noventa y cinco (1995).

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ MIREN DE LA LOMBANA DE M.

Presidente

DENISE DUVIAU DE PUERTA

OCTAVIO GALINDO GARRILLO

Secretario