CE-SEC5-EXP1995-N1281

NULIDAD ELECCIÓN DE CONCEJAL - Procedencia. Ejercicio como docente al momento de la inscripción / INHABILIDAD DE CONCEJAL - Desempeño como docente / DOCENTE - Inhabilidad de concejal. Naturaleza del cargo La presente controversia se desenvuelve en torno a la elección del señor Atilano Córdoba Maturana como Concejal del Municipio de Pereira para el período constitucional 1995-1997; según el actor, la disposición transgredida en el acto de elección acusado es el artículo 43-3 de la Ley 136 de 1994. A su vez el recurrente manifiesta que la inhabilidad, por la que se acusa el acto de elección del concejal, desapareció con la mencionada reforma introducida por la ley 177 de 1994 al numeral 3 del artículo 43 de la ley 136 de 1994, que es el precepto que el demandante estima violado con el acto acusado. Al respecto señala la Sala que el principio imperante en nuestra legislación es que la ley rige hacia el futuro salvo en materia penal cuando sea permisiva o favorable o cuando en su texto se disponga lo contrario; de tal manera que la nueva ley 177 de 28 de diciembre de 1994; que no se encontraba vigente en la época en que se realizó la elección, el 30 de octubre de 1994, no se le puede atribuir efectos que alcancen hechos ocurridos con anterioridad a su expedición. En cuanto a la mencionada ley 136 de 1994, entró a regir desde su promulgación en el Diario Oficial 41377 el 2 de junio del mismo año, por tanto, quienes aspiraban a los cargos de Concejales

Municipales, debían tener en cuenta las inhabilidades señaladas en el artículo 43 de ese estatuto. Dentro de este orden de ideas, la legalidad del acto demandado debe analizarse, como lo hizo el a-quo en relación con la norma legal vigente al momento en que aquel se produjo, y que en el sub-lite, es el artículo 43, numeral 3) de la ley 136 de 1994 que invoca el demandante, referente a la causal de inhabilidad atrás descrita. Los hechos referidos en la demanda demuestran que el señor Córdoba Maturana estaba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 43-3 de la ley 136 de 1994, puesto que no solo dentro de los tres meses, sino en la misma fecha de su inscripción como candidato al Cabildo local de Pereira, se desempeñaba como docente oficial, toda vez que la referida inscripción se llevó a cabo el 25 de agosto de 1994, su renuncia le fue aceptada a partir del 28 de octubre siguiente y la condición que ostentaba, era la de empleado público. DOCENTE - Naturaleza del cargo. Inhabilidad de concejal / INHABILIDAD DE CONCEJAL - Desempeño como docente / SERVIDOR PÚBLICO - Clases Por disposición del parágrafo segundo, del artículo 105 de la Ley 115 de febrero 8 de 1994 “Los educadores de los servicios educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos de régimen especial”. Por su parte, el artículo 123 de la C.

N. divide en tres categorías los servidores públicos así: funcionarios de elección popular, trabajadores oficiales y empleados públicos, estos últimos –como el demandado en este proceso– son nombrados por una autoridad competente y su

vinculación es estatutaria.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 4 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 13 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 123 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 241 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 43 NUMERAL 3 / LEY 177 DE 1994 – ARTÍCULO 11 / LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 105

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: DENISE DUVIAU DE PUERTA

Santa Fe de Bogotá, D.C., junio (15) de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 1281

Actor: MARCO MARIN VELEZ

Demandado: ATILANO CÓRDOBA MATURANA - CONCEJAL DEL MUNICIPIO

DE PEREIRA, PERÍODO 1995-1997

El Tribunal Administrativo de Risaralda remitió el proceso de la referencia, a fin de que se surta el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia dictada por esa Corporación el 24 de febrero de 1995.

ANTECEDENTES

LA DEMANDA Y SUS FUNDAMENTOS, (FLS. 16-22 CDO. NO. 2).

Aduciendo la calidad de Agente del Ministerio Público, el doctor Marco Marín Vélez demandó del Tribunal Administrativo de Risaralda la nulidad del acto declaratorio de elección del señor Atilano Córdoba Maturana, como Concejal de Pereira, para el período 1995-1997. El demandante considera que el acto impugnado es violatorio del artículo 43-3

de la Ley 136 de 1994 en razón de que, para la fecha de su inscripción, el señor Córdoba Maturana se desempeñaba como docente y, al decir del artículo 3o. del Decreto No. 2277 de 1979, registraba la condición de empleado oficial; en consecuencia, se hallaba inhabilitado “para el acto de inscripción y consecuencialmente salir electo concejal”. En el mismo escrito introductorio, el actor solicitó la suspensión provisional del acto impugnado, invocando para el efecto, el artículo 43-3 de la Ley 136 de 1994. Por auto calendado el 29 de noviembre de 1994 (fls. 24-27 cdo. No. 2), el aquo admitió la demanda y declaró parcialmente la suspensión provisional del acto impugnado –en lo referente a la elección del señor Atilano Córdoba Maturana– considerando que los documentos aportados con el libelo demostraban que, al momento de inscribir su candidatura, el elegido se encontraba inhabilitado, lo que a su vez evidenciaba el quebrantamiento del artículo 43-3 de la Ley 136 de 1994. Esta última decisión fue recurrida por la vía de apelación (fls. 31-32 cdo. No. 2) y confirmaba en esta instancia, mediante providencia fechada el 3 de febrero de 1995 (fls. 36-43 cdo. No. 2).

LA SENTENCIA OBJETO DEL RECURSO DE APELACION

(FLS. 51-64 CDO. PPL).

El fallo recurrido declaró la nulidad de la elección demandada, fundamentando

su decisión en las razones que la Sala concreta en los siguientes puntos: a) Inicialmente, el a-quo reiteró los argumentos que le sirvieron de fundamento para adoptar la suspensión provisional de la elección impugnada. b) Las normas de la Ley 136 de 1994 fueron compiladas en el Decreto 2626 del 29 de noviembre de 1994 y el numeral 3o. del artículo 43 de la Ley 136 de 1994 fue modificado por el artículo 11 de la Ley 177 del 28 de diciembre de 1994, en el sentido de establecer el término de los tres (3) meses previos, no a la fecha de la inscripción sino de la elección. Este cambio para nada vino a modificar la situación objeto de análisis, pues el funcionario laboró hasta el 28 de octubre de 1994 y las elecciones se realizaron el día 30 de los mismos mes y año. c) Se adujo que la condición de docente del señor Atilano Córdoba Maturana, regido por un estatuto propio, le permitía, no obstante su condición de funcionario, acceder como servidor estatal a la corporación administrativa municipal de Pereira y, además que cuando se inscribió estaba en licencia. En relación con este aspecto el a-quo observó, si el artículo 127 de la Constitución Nacional ha dicho que los empleados no contemplados en la prohibición expresamente señalada en esa norma pueden participar en las actividades y controversias políticas, también ha dejado preceptuado que ello se hará “en las condiciones que señale la ley” y esta fue expedida, precisamente la No. 136 de 1994, indicando que la inhabilidad para ser elegido concejal “queda

registrada” a los docentes de primaria y secundaria, más no en tratándose de universitarios. Tal norma no dejó establecida como excepción al estar en licencia, situación ésta que no le quita al servidor estatal su condición de tal; pues la licencia suspende pero no termina la relación laboral. En relación con el tema, el a-quo transcribió apartes de las providencias emanadas de esta Sala el 6 de noviembre de 1992, expediente No. 0779, Consejero Ponente Dr. Jorge Penen Deltieure; el 3 de febrero de 1995, Consejero Ponente Dr. Luis Eduardo Jaramillo Mejía y la que en este proceso resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de suspensión provisional (fls. 36-43 cdo. No. 2).

FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE APELACION

(FLS. 66-67 Y 75-84 CDO. PPAL).

Las siguientes, son las razones por las que el apoderado del demandado discrepa de la sentencia que recurre: a) La Ley 177 del 28 de diciembre de 1994 reformó la Ley 136 de 1994, haciendo desaparecer la inhabilidad por las que fue acusado el acto de elección del Concejal Atilano Córdoba Maturana, luego, no podía el a-quo, motu propio, extralimitarse en el ejercicio de sus funciones y fallar por fuera de lo que pidió el actor, pues con ello se estaría transgrediendo el principio de congruencia, señalado en el artículo 305 del C.P.C.. b) La sentencia recurrida carece de motivación frente a principios constitucionales como la prevalencia de la norma constitucional consagrada en el

artículo 4 de la Carta. c) El apelante remite a los argumentos expuestos en su alegato de conclusión, relacionados con el principio de igualdad, consagrado en el artículo 13 de la Constitución Nacional y al respecto transcribe el siguiente aparte: “La razón de ser radica en que para el estado de derecho lo importante es la igualdad jurídica de los ciudadanos, y sólo de eso se ocupa. Para el estado es indiferente que una persona sea muy pobre y otra muy rica, siempre que formalmente, en abstracto, sean iguales ante la ley. Para el Estado social, en cambio, es necesario aceptar que esa igualdad jurídica tiene que aproximarse a una igualdad material, que se debe intervenir en favor del más débil y en procura de ir eliminando la iniquidad (sic) real y por esto el estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”. A juicio del apelante, en el sub-júdice se desconoció el derecho de igualdad que tiene cualquier ciudadano, de aspirar a una corporación de elección popular, colocándolo en el plano de las desigualdades por el hecho de ser profesor de escuela, cuando normas de inferior jerarquía reservan este derecho a docentes de educación superior. d) Finalmente, sostiene que las leyes 136 y 177 de 1994 son inconstitucionales, pues en su sentir violan el artículo 153 de la C. N., ya que en su trámite no cumplió la revisión previa por parte de la Corte Constitucional. EL CONCEPTO DE LA PROCURADURIA La señora Procuradora Décima Delegada ante el Consejo de Estado

encuentra que los documentos públicos allegados al proceso, demuestran que el señor Atilano Córdoba Maturana, estuvo vinculado como maestro, al servicio del Centro de desarrollo Vecinal de Pereira, hasta el 28 de octubre de 1994, fecha de aceptación de la renuncia voluntariamente presentada; que se inscribió como candidato para el Concejo de Pereira el 25 de agosto de 1994 y salió electo Concejal el día 3 de noviembre del mismo año. El artículo 43-3 de la Ley 136/94, que el demandante considera violado, dispone que “...No podrá ser concejal...Quien dentro de tres (3) meses anteriores a la fecha de la inscripción haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de Educación Superior”. Dicha norma comenzó a regir desde la fecha de su publicación, el 2 de junio de 1994 (art. 203

L. 136 de 1994). Por otra parte, el numeral 3 del citado artículo 43 fue modificado por el artículo 11 de la Ley 177 de 1994, pero esta ley inició su vigencia a partir de la fecha de su sanción (28 de diciembre de 1994) derogando las disposiciones que le fueran contrarias lo cual significa que el artículo 43-3 de la Ley 136 de 1994 estuvo vigente hasta el 27 de diciembre de 1994 y hasta esa fecha su cumplimiento era obligatorio.

En tales circunstancias, no cabe duda que se violó la disposición precitada, pues el elegido no estaba cobijado por la excepción consagrada en la misma norma y habiéndose desempeñado, hasta el 28 de octubre de 1994, como

docente en el Centro de Desarrollo Vecinal de Pereira, no podía inscribirse válidamente como candidato al concejo, por cuanto se encontraba incurso en la causal de inhabilidad anotada, dado que su inscripción se realizó el 25 de agosto de 1994. Lo Procuraduría comparte los criterios del Tribunal, relacionados con la posibilidad de participar en política que tienen algunos funcionarios estatales; y con la afirmación en el sentido de que la licencia suspende pero no termina la relación laboral de un servidor público. Por otra parte encuentra que la sentencia recurrida no vulneró los principios consagrados en los artículos 4o. y 13 de la Carta Política ni el de la congruencia, señalado en el artículo 305 del C.P.C. En relación con la inconstitucionalidad de las Leyes 136 y 177 de 1994, la Representante del Ministerio Público transcribió apartes de la sentencia dictada por esta Sala el 14 de octubre de 1994 expediente 1097, en la cual se señala que el Consejo de Estado “...no puede adelantar un análisis por fuera de tales parámetros por no tener competencia para actuar en Sede Constitucional“. CONSIDERACIONES Conforme ha quedado expuesto, la presente controversia se desenvuelve en torno a la elección del señor Atilano Córdoba Maturana como Concejal del Municipio de Pereira para el período constitucional 1995-1997. Según el actor, la disposición transgredida en el acto de elección acusado es el artículo 43-3 de la Ley 136 de 1994, que a la letra dice: “...INHABILIDADES: no podrá ser concejal: 1.......... 3) Quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de inscripción

haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación superior.”. El a-quo, en la providencia apelada anotó que el artículo 11 de la ley 177 de 1994 modificó el transcrito numeral 3) de la Ley 136 de 1994, así: “3) Quien dentro de los tres (3) meses anteriores a la fecha de elección haya sido empleado público o trabajador oficial, salvo que desempeñe funciones docentes de educación superior” (Subrayas de la Sala). Con fundamento en ello el recurrente manifiesta que la inhabilidad, por la que se acusa el acto de elección del Concejal Atilano Córdoba Maturana, desapareció con la mencionada reforma introducida por la ley 177 de 1994 al numeral 3 del artículo 43 de la ley 136 de 1994, que es el precepto que el demandante estima violado con el acto acusado. Al respecto señala la Sala que el principio imperante en nuestra legislación es que la ley rige hacia el futuro salvo en materia penal cuando sea permisiva o favorable (art. 29 C. N.) o cuando en su texto se disponga lo contrario; de tal manera que la nueva ley 177 de 28 de diciembre de 1994; que no se encontraba vigente en la época en que se realizó la elección, el 30 de octubre de 1994, no se le puede atribuir efectos que alcancen hechos ocurridos con anterioridad a su expedición. En cuanto a la mencionada ley 136 de 1994, entró a regir desde su promulgación en el Diario Oficial No. 41377 el 2 de junio del mismo año, por tanto,

quienes aspiraban a los cargos de Concejales Municipales, debían tener en cuenta las inhabilidades señaladas en el artículo 43 de ese estatuto. Dentro de este orden de ideas, la legalidad del acto demandado debe analizarse, como lo hizo el a-quo en relación con la norma legal vigente al momento en que aquel se produjo, y que en el sub-lite, es el artículo 43, numeral 3) de la ley 136 de 1994 que invoca el demandante, referente a la causal de inhabilidad atrás descrita. El hecho de que el Tribunal de primera instancia hubiera hecho mención a la reforma introducida al citado precepto observando que “...Este cambio, para nada vino a modificar la situación que nos ocupa; pues el funcionario laboró, como está dicho, hasta el 28 de octubre de 1994 y las elecciones fueron el 30 de octubre del mismo año...” (Fl. 59 cuaderno principal), no significa, como lo sugiere el apelante, que el a-quo se extralimitó en el ejercicio de sus funciones profiriendo un fallo por fuera de lo pedido por el actor, como tampoco que exista incongruencia entre los supuestos de derecho señalados en el libelo y lo resuelto por el Tribunal. Ahora bien, en relación con el aspecto que dio origen a la presente controversia se tiene que la prueba documental traída al proceso permite establecer los siguientes hechos: a) Mediante Decreto No. 02219 del 26 de febrero de 1974 (fls. 1-4 cdo. No. 1), el Gobernador del Departamento de Risaralda nombró al demandado, señor

Atilano Córdoba Maturana, como maestro sin escalafón a seccional de la Escuela Rural San Pedro Claver de Pueblo Rico; la posesión subsiguiente se llevó afecto el 7 de marzo de 1974, según la cuenta la copia del acta de posesión No. 00696, visible al folio 7 del cuaderno No. 1. b) Por Decreto No. 1186 del 27 de febrero de 1978 (fls. 5-6 cdo. No. 1), el Gobernador de Risaralda resolvió trasladar al mencionado docente, del cargo de Director de la Escuela Rural Santa Bárbara en Santa Rosa de Cabal, a seccional de la Escuela Urbana Juvenal Cano Moreno, en Pereira. c) Por Decreto 0688 del 19 de junio de 1979 (fls. 8-10 cdo. No. 1), el Gobernador del departamento de Risaralda, trasladó al señor Córdoba Maturana, maestro escalafonado en 2a. categoría, seccional en la Escuela Urbana Juvenal Cano Moreno, a igual cargo en el Centro de Desarrollo Vecinal en el Municipio de Pereira. d) Por Decreto No. 749 del 28 de octubre de 1994 (fl. 11 cdo. No. 1), el Alcalde de Pereira aceptó, a partir de la misma fecha, la renuncia presentada por Atilano Córdoba Maturana, del cargo de directivo docente que desempeñaba en el Centro de Desarrollo Vecinal mencionado. e) Según da cuenta la copia del acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos (fls. 12 cdo. No. 1), el señor Atilano Córdoba

Maturana se inscribió, el 25 de agosto de 1994, como candidato al Concejo Municipal de Pereira. Los hechos referidos demuestran que el señor Córdoba Maturana estaba incurso en la causal de inhabilidad prevista en el artículo 43-3 de la ley 136 de 1994, puesto que no solo dentro de los tres meses, sino en la misma fecha de su inscripción como candidato al Cabildo local de Pereira, se desempeñaba como docente oficial, toda vez que la referida inscripción se llevó a cabo el 25 de agosto de 1994, (fl. 12 vto. cdo. No. 1), su renuncia le fue aceptada a partir del 28 de octubre siguiente (fl. 11 cdo. No. 1) y la condición que ostentaba, era la de empleado público. En efecto, por disposición del parágrafo segundo, del artículo 105 de la Ley 115 de febrero 8 de 1994 “Los educadores de los servicios educativos estatales tienen el carácter de servidores públicos de régimen especial” (se subraya). Por su parte, el artículo 123 de la C. N. divide en tres categorías los servidores públicos así: funcionarios de elección popular, trabajadores oficiales y empleados públicos, estos últimos –como el demandado en este proceso– son nombrados por una autoridad competente y su vinculación es estatutaria. En cuanto a los argumentos del apelante que hace derivar de la aplicación de la ley en el tiempo, los considera la Sala irrelevantes con fundamento en lo que anteriormente expresó en el sentido de que la ley rige hacia el futuro, quedando así mismo descartado el planteamiento en lo que respecta a la inaplicación del

principio consagrado en el artículo 4o. de la Constitución que se refiere a la excepción de inconstitucionalidad. De otra parte, observa la Sala que no podría desconocerse un derecho como el que invoca el actor consagrado en el artículo 13 ibídem, cuando como, en el presente caso, la inhabilidad alegada está señalada expresamente en la ley y fue plenamente demostrada en el proceso. El Juez administrativo, al resolver las pretensiones de la demanda, se limita a confrontar si el acto acusado viola o no norma de rango superior invocada en el libelo demandatorio y, si así lo encuentra, procede mediante el fallo respectivo al restablecimiento de la legalidad. Por manera que sobre este aspecto no se observa violación al derecho de igualdad como lo plantea el recurrente, como tampoco de ninguna de las demás disposiciones por él citadas. Finalmente, en cuanto al argumento de que las leyes 136 y 177 de 1994 son inconstitucionales por defectos en su trámite, no es asunto que pueda debatirse ante esta jurisdicción, pues ello es de competencia exclusiva de la Corte Constitucional conforme a lo previsto en el artículo 241 de la Carta Política. En síntesis asistió la razón al a-quo en su decisión de declarar nulo el acto impugnado y, en consecuencia, será confirmada la sentencia apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, oído el concepto de la Procuraduría y de acuerdo con él.

FALLA:

Confírmase la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Risaralda, el 24 de febrero de 1995. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

Esta providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ MIREN DE LA LOMBANA

MAGYAROFF

Presidente

DENISE DUVIAU DE PUERTA LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA

OCTAVIO GALINDO GARRILLO

Secretario