CE-SEC5-EXP1995-N1375

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Procedencia / INHABILIDAD DE ALCALDE - matrimonio con directivo docente del municipio donde resultó elegido / DOCENTE NACIONALIZADO - Naturaleza del cargo. Inhabilidad de alcalde por parentesco con directivo docente / DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA - Ejercicio por directivo docente nacionalizado / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Diferencia con respecto a dirección administrativa El cargo planteado es la inhabilidad del Alcalde elegido por cuanto su esposa, como directora de la concentración escolar Manuela Beltrán del municipio de Coyaima, estaba investida de autoridad administrativa a tenor de los previsto por el artículo 190 de la ley 136 de 1994 y por tal razón, el elegido estaba inhabilitado para aspirar al cargo conforme lo señala el artículo 95.8 de la citada ley. Como primera exigencia la ley establece que el candidato esté vinculado por matrimonio, entre otros, con el funcionario que ejerza la clase de autoridad que se invoque como fundamento de la inhabilidad, situación que está demostrada en el proceso. Como segundo requisito exige la ley que la vinculación sea entre el candidato y un funcionario del municipio. Alega la parte impugnante que los docentes que pertenecen a lo que se denomina planteles nacionalizados aunque trabajan en el municipio son empleados nacionales porque dependen económicamente del Ministerio de Educación. Tal apreciación es solo aparente porque conforme a la ley 60 de 1993, la educación municipal está asumida por el municipio correspondiente a través de los recursos del situado fiscal. En estas condiciones para la Sala resulta claro que el Director de la Concentración Escolar Manuela

Beltrán del municipio de Coyaima es un funcionario municipal. El siguiente requisito se refiere al ejercicio de la autoridad civil, política, administrativa o militar; en el presente caso se invoca como fundamento del cargo, el ejercicio de la autoridad administrativa y se hace la concordancia con el artículo 190 de la ley 136 de 1994. De la lectura de esta norma lo primero que se observa es la diferencia en el enunciado con la norma que establece la inhabilidad, porque mientras ésta descansa sobre el desempeño de, entre otras, autoridad administrativa, en la primera se enumera los cargos que tienen dirección administrativa o cuales son las funciones que conllevan el ejercicio de la misma. Ante la diferencia anotada, no puede pasarse por alto que el de autoridad es un concepto más exigente que el de dirección porque mientras en el primero se necesita la capacidad suficiente para hacerse obedecer, en la segunda se trata de manejo, aunque la autoridad la ejerza otra persona. De lo anterior se deduce que el artículo 95.8 de la ley 136 de 1994, establece la inhabilidad en caso de que los funcionarios que estén en las circunstancias de la disposición, ejerzan autoridad administrativa y no solo dirección administrativa. En la segunda de las disposiciones se señala que hay dirección administrativa no solo cuando se ocupan los cargos enumerados sino cuando se tiene competencia para desarrollar cualquiera de las funciones señaladas en la misma. Al respecto, se procede a establecer si la señora María Nelffy Triana de Arias, por ocupar el cargo de directora de la Escuela Urbana Mixta Manuela Beltrán de Coyaima, tiene competencia para imponer sanciones. Conforme al estatuto docente, Decreto

2277 de 1979 y su reglamentario 2480 de 1986, es claro que los directores de los establecimientos educativos tienen facultad para sancionar a sus subalternos, por lo menos, con amonestación verbal; ahora bien, tal facultad se reitera en el artículo 130 de la ley 115 de 1994 o Ley General de la Educación. En tales condiciones es claro que el señor José Neiro Arias Peralta, no podía ser elegido como Alcalde de Coyaima por estar incurso en la inhabilidad prevista en el artículo 95.8 de la ley 136 de 1994 y en consecuencia, debe declararse la nulidad de la elección.

FUENTE FORMAL: LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 95 NUMERAL 8 / LEY 136

DE 1994 – ARTÍCULO 190 / LEY 29 DE 1989 – ARTÍCULO 9 / LEY 29 DE 1989 – ARTÍCULO 10 / LEY 29 DE 1989 – ARTÍCULO 18 / LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 130 / LEY 115 DE 1994 – ARTÍCULO 153 / DECRETO 1915 DE 1989 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1706 DE 1989 / DECRETO 2277 DE 1979 /

DECRETO REGLAMENTARIO 2480 DE 1986

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

Santa Fe de Bogotá D.C., quince (15) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995)

Radicación número: 1375

Actor: PABLO JULIO CRUZ Y OTRO

Demandado: JOSÉ NEIRO ARIAS PERALTA - ALCALDE DEL MUNICIPIO DE

COYAIMA, PERÍODO 1995-1997

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 30 de mayo de 1995, del Tribunal Administrativo del Tolima que denegó las súplicas de la demanda, mediante la cual se solicitó la nulidad de la elección como Alcalde del Municipio de Coyaima del señor José Neiro Arias Peralta, para el período constitucional 1995 - 1997. ANTECEDENTES Los demandantes de la referencia instauraron acción pública de nulidad de carácter electoral contra el acto declaratorio de la elección de Alcalde de Coyaima proferido el 2 de noviembre de 1994 por la Comisión Escrutadora Municipal y que, como consecuencia, se comunique la decisión anterior al Gobernador del departamento del Tolima para lo de su cargo. Los hechos narrados en el libelo se resumen así: 1. - El 30 de octubre de 1994 se efectuaron las elecciones para escoger Alcalde municipal en el municipio de Coyaima. 2. - Según el acta parcial de escrutinios del 2 de noviembre de 1994, se declaró elegido el señor José Neiro Arias Peralta. 3. - El elegido contrajo matrimonio el 24 de marzo de 1969 con María Nelffy Triana Lozano, 4. - Dicho matrimonio estaba vigente el 30 de octubre de 1994.

5. - María Nelffy Triana Lozano se ha desempeñado como Directora de la concentración escolar Manuela Beltrán del municipio de Coyaima. 6. - Mediante Acuerdo No. 014 del 19 de febrero de 1990, la Junta Administradora del Fondo Educativo Regional (FER Tolima), fijó la planta de personal de cargos directivos y docentes que se entregan al municipio de Coyaima y entre los docentes está la señora mencionada. 7. - Mediante Decreto 00126 del 19 de febrero de1 990 la Gobernación del Tolima dispuso la incorporación del personal directivo docente nacionalizado en los planteles nacionalizados que funcionan en el municipio de Coyaima y dentro del personal incorporado aparece la señora citada. 8. - De acuerdo con lo anterior, la directiva docente quedó bajo la dirección jerárquica administrativa del Alcalde municipal de Coyaima, según el Art. 9o. de la ley 29 de 1989. 9. - La señora es empleada oficial del municipio de Coyaima vinculada mediante relación legal y reglamentaria con base en el Art. 9o. de la ley 29 de 1989 y el Art. 3º del Decreto 2277 de 1979 (Estatuto Docente). 10. - En su condición de directora docente de la Concentración Escolar Manuela Beltrán conforme al Art. 9o. acápite A) del Decreto 2480 del 31 de julio de 1986 actúa como inmediato superior de ocho docentes que se desempeñan en el establecimiento educativo. 11. - Conforme a los Artículos 48 del Decreto 2277 de 1979, 9º del decreto 2480

de 1986 y el 130 de la ley 115 de 1994 la citada señora está facultada para investigarlos e imponerles sanciones. 12. - Por razón de las anteriores facultades y su vínculo conyugal con el alcalde electo, éste se encontraba inhabilitado para ser elegido conforme a los Arts. 95 - 8 y 190 inciso final de la ley 136 de 1994. 13. - A más de los anterior, el alcalde fue condenado a pena privativa de la libertad por más de dos años por delito común, dentro de los10 meses anteriores a su elección configurándose la inhabilidad de que trata el Art. 951 de la ley 136 de 1994. Como normas violadas invoca el Art. 293 de la C.N., y el Art. 95 - 1 y 8 de la Ley 136 de 1994, en concordancia con el Art. 190 ibídem, por cuanto la esposa del elegido se desempeñaba como directiva docente en la concentración escolar Manuela Beltrán con facultades disciplinarias para investigar y sancionar a los docentes a su cargo y por haber sido condenado el elegido, con una anterioridad no mayor a diez años a la fecha de las elecciones a la pena privativa de la libertad por más de dos años. Por auto del 16 de enero de 1995 la demanda fue admitida y decretada la suspensión provisional del acto acusado, provisión, esta última, revocada por auto del 9 de marzo de 1995 de la Sala. Por auto del 8 de febrero de 1995, el Tribunal Administrativo admitió la corrección de la demanda que tuvo como fin retractarse de los hechos y cargos relacionados

con la existencia de pena privativa de la libertad del alcalde elegido. El señor José Neiro Arias Peralta se presentó en juicio para oponerse a las pretensiones de la demanda. Admite los hechos señalados con los números 1 al 8, 10 y 11. El 9o. no lo admite porque la señora María Nelffy Triana Lozano tiene la calidad de docente nacionalizado y recibe sus salarios del Ministerio de Educación Nacional por intermedio del Fondo Regional del Tolima FER y de prestaciones sociales del magisterio según ley 91 de 1989. El 12 tampoco es admitido porque, explica, la señora Triana no es funcionaria del municipio y su cónyuge no está inhabilitado, conforme a lo dispuesto por el numeral 8 del Art. 95 y 190 inciso final de la ley 136 de 1994 porque en su calidad de docente, la señora en mención, es empleada oficial del régimen especial y, por ello, la ley 136 citada no le es aplicable. El 13 es considerado como una afirmación del demandante y no lo admite, como tampoco el 14. Respecto del 15 manifiesta que no le consta. Luego de manifestar que reproduce las razones planteadas para apelar la suspensión provisional señala que lo recibido por el municipio fue tan solo la administración del personal pero no dice que éste adquiera la calidad de empleado municipal. La Nación continúa siendo el patrono que paga salarios y prestaciones; si así fuera no podrían ser trasladados de un municipio o departamento a otro sin desvinculación definitiva del servicio, a más de que el municipio por no tener una población igual o superior a los cien mil habitantes

jurídicamente es imposible que tenga autonomía para prestar el servicio educativo, lo que corrobora que la planta entregada por el Fondo Regional al municipio no tiene carácter municipal. Se presentaron alegatos de conclusión. LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo del Tolima, por sentencia del 30 de mayo de 1995, denegó las súplicas de la demanda, con base en los siguientes fundamentos: Considera que la funcionaria es empleada municipal conforme a la ley 29 de 1989, pero no tiene autoridad administrativa por cuanto la facultad de investigar y el aplicar una sanción mínima no significa ejercicio de autoridad administrativa sino de mero control interno en el establecimiento; por ello no puede darse la transgresión del precepto invocado como base de la inhabilidad. EL RECURSO DE APELACION El señor Pablo Julio Cruz Ocampo instauró recurso de apelación contra la decisión anterior con los siguientes argumentos: Aunque se consideró probado el vínculo matrimonial entre María Nelffy Triana de Arias y el señor José Neiro Arias Peralta y que aquella es empleada del municipio, se concluyó que no tiene autoridad administrativa en lo que califica como una sorpresiva interpretación del Art. 190 de la ley 136 de 1994, en concordancia con los Arts. 48 del decreto 2277 de 1979 y 9o. del Decreto 2480 de 1986. Manifiesta que en el Art. 190 de la ley 136 citada, se hace una definición relacionada con la interpretación y alcance de la llamada dirección administrativa. Para tal efecto se hizo una enumeración de los titulares de la dirección administrativa y en ella se incluyó al alcalde, a los gerentes de las entidades

descentralizadas, los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos y jefes de unidades administrativas especiales y quienes legal y reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias. En tales condiciones considera que la ley no se refiere a los funcionarios que formen parte de las unidades del control interno cuando de dirección administrativa se trata. Para el caso bastaría remitir al Tribunal al Art. 186 de la ley 136 de 1994 en el cual se definió e interpretó el control interno. Por último, manifiesta que la conjunción Y, utilizada por el legislador hace relación autónoma e independiente a los titulares de la Dirección Administrativa. En relación con la señalada facultad de investigar y aplicar la sanción mínima, manifiesta que la ley no establece esos límites como eximentes de la inhabilidad. La esposa del Alcalde tiene la facultad de investigar las faltas disciplinarias, conforme a los Arts. 48 del Decreto 2277 de 1979, 9o. del Decreto 2480 de 1986, y 130 de la ley 115 de 1994. En el término de sustentación del recurso la parte actora repitió la anterior argumentación, con el agregado de que las inhabilidades de parentesco tienen como objeto que los parientes o familiares del Alcalde (para el caso presente), no se beneficien, en abuso de funciones o cargos, para forzar la opinión política de sus subalternos. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso solicita que se revoque la sentencia apelada, y en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda por los siguientes motivos:

Conforme a las pruebas presentadas, la señora María Nelffy Triana Lozano está vinculada laboralmente al municipio de Coyaima y por matrimonio con el Alcalde elegido. A diferencia de la conclusión del Tribunal, a juicio de la señora Representante del Ministerio Público, el ejercicio de ese cargo conlleva dirección administrativa: De una parte, por cuanto conforme al Art. 130 de la ley 115 de 1994, al Art. 48 - 1 del Decreto 2277 de 1979, y el Art. 9o. ordinal a) del decreto 2480 de 1986 el director o el inmediato superior de los docentes tienen facultad para investigar e imponer sanciones a los empleados docentes o administrativos. De otra parte, porque conforme al Art. 190 de la ley 136 de 1994 la dirección administrativa comprende a quienes tengan la facultad de investigar y sancionar faltas disciplinarias, sean funcionarios de control interno de la respectiva entidad o no, por lo que la funcionaria sí estaba investida de autoridad administrativa y, por consiguiente, su esposo quedó inhabilitado para aspirar a la alcaldía municipal. CONSIDERACIONES COMPETENCIA La Sala es competente para conocer del presente recurso de apelación conforme a lo previsto en el Art. 29 de la ley 78 de 1986. EL FONDO DEL NEGOCIO Conforme a lo expuesto en la demanda y su corrección, el cargo planteado es la inhabilidad del Alcalde elegido por cuanto su esposa, María Nelffy Triana Lozano como directora de la concentración escolar Manuela Beltrán del municipio de Coyaima, estaba investida de autoridad administrativa a tenor de los previsto por el Art. 190 de la ley 136 de 1994 y, por tal razón, el elegido estaba inhabilitado

para aspirar al cargo conforme lo señala el Art. 95 - 8 de la citada ley. El texto del Art. 95 - 8 es como sigue: “Art. 95. Inhabilidades: No podrá ser elegido ni designado alcalde quien: ......................................

8. Tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil con funcionarios del respectivo municipio que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección estuvieren ejerciendo autoridad civil, política, administrativa o militar”.

Como primera exigencia la ley establece que el candidato esté vinculado por matrimonio, entre otros, con el funcionario que ejerza la clase de autoridad que se invoque como fundamento de la inhabilidad. Al respecto se observa que a folio 3 figura el certificado de matrimonio expedido por la Registraduría Nacional del Estado Civil, Dirección Nacional de Registro Civil, según el cual en el tomo 1969, fol. 561, aparece que Arias Peralta José Neiro y Triana Lozano María Nelffy contrajeron matrimonio en la parroquia de Coyaima, Tolima, el 24 de marzo de 1969. Está pues demostrado el vínculo por matrimonio. Como segundo requisito exige la ley que la vinculación sea entre el candidato y un funcionario del municipio. Conforme a las pruebas allegadas, el Gobernador del departamento del Tolima por decreto 00126 del 19 de febrero de 1990 dispuso incorporar el Personal Directivo docente y docente nacionalizado en los planteles nacionalizados que funcionan en el municipio de Coyaima (Fl.8).

A folio 9 figura el acta de entrega formal y material de las plantas de personal de los planteles nacionalizados conforme a la ley 29 de 1989 y decretos 1706 y 1915 de 1989. En el listado correspondiente aparece Arias María N. Triana de, con el mismo número de cédula de ciudadanía que aparece en la relación de cargos ocupados por María Nelffy Triana de Arias enviada por el Grupo de Personal de la Secretaría de Educación de la Gobernación del Tolima, que figura en el cuaderno No. 2 (Fl 4). A folio 5 se observa el Acuerdo 014 del 19 de febrero de 1990 que en su parte considerativa señala que, con fundamento en el Art. 9o. de la ley 29 de 1989 que asigna a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar, entre otros, el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales y nacionalizados, teniendo en cuenta las normas del estatuto docente y carrera administrativa y conforme lo ordena el decreto 1706 de 1989, que reglamentó los Arts. 9o., 10o., y 18 de la ley 29 de 1989, que consolidadas las plantas de personal docente y administrativo nacional y nacionalizado, el Ministerio de Educación Nacional y las Juntas Administradoras de Fondos Educativos Regionales, previo estudio de necesidades mediante resoluciones y acuerdos, respectivamente, harán entrega de las plantas de personal discriminadas por municipios a cada una de las entidades territoriales y que en desarrollo del Art. 1o. del Decreto 1915 de 1989

ha dispuesto la entrega de la planta de cargos docentes y administrativos a los municipios. En tales condiciones no puede desconocerse que mediante los actos anteriores que desarrollaron las previsiones legales y reglamentarias, los docentes quedaron vinculados a la administración municipal, en el presente caso, de Coyaima. Ahora bien, alega la parte impugnante que los docentes que pertenecen a lo que se denomina planteles nacionalizados aunque trabajan en el municipio son empleados nacionales porque dependen económicamente del Ministerio de Educación. Tal apreciación es solo aparente porque conforme a la ley 60 de 1993, la educación municipal está asumida por el municipio correspondiente a través de los recursos del situado fiscal. En estas condiciones para la Sala resulta claro que el Director de la Concentración Escolar Manuela Beltrán del municipio de Coyaima es un funcionario municipal. El siguiente requisito se refiere al ejercicio de la autoridad civil, política, administrativa o militar. En el presente caso se invoca como fundamento del cargo, el ejercicio de la autoridad administrativa y se hace la concordancia con el Art. 190 de la ley 136 de 1994, por lo que se procede a su análisis. El Art. 190 de la citada ley es del siguiente tenor: “Art. 190. DIRECCION ADMINISTRATIVA: Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar

contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias”. De la lectura de la anterior transcripción lo primero que se observa es la diferencia en el enunciado con la norma que establece la inhabilidad, porque mientras ésta descansa sobre el desempeño de, entre otras, autoridad administrativa, en la primera se enumera los cargos que tienen dirección administrativa o cuales son las funciones que conllevan el ejercicio de la misma. Ante la diferencia anotada, no puede pasarse por alto que el de autoridad es un concepto más exigente que el de dirección porque mientras en el primero se necesita la capacidad suficiente para hacerse obedecer, en la segunda se trata de manejo, aunque la autoridad la ejerza otra persona. De lo anterior se deduce que el Art. 95 - 8 de la ley 136 de 1994, establece la inhabilidad en caso de que los funcionarios que estén en las circunstancias de la disposición, ejerzan autoridad administrativa y no solo dirección administrativa. En la segunda de las disposiciones se señala que hay dirección administrativa no solo cuando se ocupan los cargos enumerados sino cuando se tiene competencia para desarrollar cualquiera de las funciones señaladas en la misma. Al hacer el estudio de la suspensión provisional, la Sala se planteó la duda sobre la función de investigar las faltas administrativas se refiere a las entidades de

control interno o a todos los funcionarios del municipio para efectos de la norma. Tal circunstancia, en este momento pierde un poco el interés inicial, conforme al análisis anterior, porque en el caso concreto se trata no solo de dirección sino de autoridad administrativa, que conlleva no solo la facultad para investigar faltas, como lo señala la norma, sino para sancionarlas. Al respecto, se procede a establecer si la señora María Nelffy Triana de Arias (esposa de quien fue elegido como alcalde), por ocupar el cargo de directora de la Escuela Urbana Mixta Manuela Beltrán de Coyaima, tiene competencia para imponer sanciones: Conforme al estatuto docente, Decreto 2277 de 1979 y su reglamentario 2480 de 1986, es claro que los directores de los establecimientos educativos tienen facultad para sancionar a sus subalternos, por lo menos, con amonestación verbal. Ahora bien, tal facultad se reitera en el Art. 130 de la ley 115 de 1994 o Ley General de la Educación. En esta disposición se hace la salvedad acerca de los docentes nombrados por las entidades territoriales en las condiciones allí señaladas, que no es el caso en estudio. Por su parte el Art. 153 de la misma Ley General de la Educación, establece que la administración municipal puede entre otras cosas, sancionar a docentes directivos o administrativos pero, la misma, remite de manera expresa al estatuto docente y de carrera. En tales condiciones al hacer la interpretación para los efectos de la inhabilidad que se estudia, se observa que la administración municipal tiene autoridad para sancionar, pero siempre en concordancia con el

estatuto docente y administrativo por lo que no se elimina la competencia señalada por el Estatuto Docente al director del correspondiente establecimiento. Estas normas que solo rigen a partir de la vigencia de la ley 115 citada, por lo que se aplican al caso en estudio, son reiterativas de las anteriores que fueron citadas en el Acuerdo a que se hizo referencia al analizar otro de los requisitos. En tales condiciones es claro que el señor José Neiro Arias Peralta, no podía ser elegido como Alcalde de Coyaima por estar incurso en la inhabilidad prevista en el Art. 95 - 8 de la ley 136 de 1994 y en consecuencia, debe declararse la nulidad de la elección. En tales circunstancias la sentencia del Tribunal deber ser revocada. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, oído el concepto de la Procuraduría y de acuerdo con él, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Revócase la sentencia del 30 de mayo de 1995, por la cual el Tribunal Administrativo del Tolima denegó las súplicas de la demanda y, en su lugar, se dispone: 1. - Declárase la nulidad del acto declaratorio de la elección como Alcalde del municipio de Coyaima del señor José Neiro Arias Peralta, para el período constitucional 1995 - 1997, contenido en el acta parcial de escrutinios municipales de fecha 2 de noviembre de 1994. 2. - En firme la presente providencia, comuníquese al Gobernador del Tolima

para lo de su cargo. 3. - En firme esta providencia, envíese al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada en sesión de fecha catorce (14) de septiembre de mil novecientos noventa y cinco (1995).

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ MARIO ALARIO MENDEZ Presidente de la sala

MIREN DE LA LOMBANA DE M. LUIS E. JARAMILLO MEJIA

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario