CE-SEC5-EXP1995-N1446

NULIDAD ELECCIÓN DE ALCALDE - Improcedencia. Cónyuge del elegido no ejerce autoridad administrativa / INHABILIDAD DE ALCALDE - No se configura con fundamento en vínculo de matrimonio con tesorero municipal / AUTORIDAD POLÍTICA - Titulares: alcalde y secretarios de Despacho / AUTORIDAD ADMINISTRATIVA - Titulares. No la ejerce tesorero municipal / TESORERO MUNICIPAL - Naturaleza del cargo Afirma el demandante que el señor Efraín Antonio Varela Ramírez estaba inhabilitado para ser elegido alcalde de Santa Catalina (Bolívar) en razón de que, hasta el mes de agosto de 1994, su cónyuge María del Carmen Ramírez Muñoz, se desempeñó como Tesorera en el mismo municipio y en tal calidad, de conformidad con el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, ejercía Dirección Administrativa....”; la disposición que el actor invoca como transgredida con el acto acusado es el artículo 95.8 de la ley 136 de 1994. El alcalde municipal de Santa Catalina dictó el Decreto número 0067 de noviembre 30 de 1993, por el cual establece el manual de funciones específicas y de requisitos mínimos de la alcaldía municipal y sus dependencias administrativas, las que el artículo 3º ibídem denomina unidades administrativas, entre las cuales figura la tesorería; la naturaleza del cargo de tesorero municipal, es de asistencia financiera a la administración municipal, relacionada con la dirección, organización y control de los gastos efectuados por el municipio. Según el artículo 189 de la Ley 136 de

1994, la autoridad política es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio y, agrega dicho precepto, del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y los jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal ejercen, con el alcalde, la autoridad política. En consecuencia, de conformidad con lo establecido en los artículos 189 de la Ley 136 de 1994 y 22 del Decreto 0067 / 93, resulta forzoso concluir que el tesorero municipal de Santa Catalina no ejerce autoridad política. Así las cosas, la autoridad administrativa es propia únicamente de aquellos cargos que corresponden a la administración pública en sus niveles nacional, departamental o municipal que conllevan poder decisorio de mando o imposición sobre los subordinados o la sociedad.

NOTA DE RELATORÍA: Concepto 413 de 5 de noviembre de 1991. Ponente:

Humberto Mora Osejo. Sala de Consulta y Servicio Civil.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 315 NUMERAL 7 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 223 / LEY 78 DE 1986 – ARTÍCULO 29 INCISO 2 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 95 NUMERAL 8 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 189 / LEY 136 DE 1994 – ARTÍCULO 190 / DECRETO 0067 DE 1993 – ARTÍCULO 22

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA

Santa Fe de Bogotá, D.C., dos (2) noviembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 1446

Actor: EDUAR DE LA CRUZ GONGORA LLERENA

Demandado: EFRAÍN ANTONIO VARELA RAMÍREZ - ALCALDE DEL

MUNICIPIO DE SANTA CATALINA, PERÍODO 1995-1997

Decide La Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de julio 4 de 1995, mediante la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar denegó las peticiones de la demanda.

ANTECEDENTES

1. Lo que se demanda. (fls. 2 - 7 anexo 1236). Actuando en su propio nombre y como apoderado del actor, el abogado David Bustos Cantillo demandó, del Tribunal Administrativo de Bolívar, la nulidad de la elección del alcalde del municipio de Santa Catalina (Bolívar) para el período constitucional 1995 - 1997, recaída en el señor Efraín Antonio Varela Ramírez; como consecuencia de esa nulidad solicitó la aplicación del artículo 107 de la Ley 136 de 1994 y la cancelación de la credencial expedida en favor del demandado.

El demandante afirma que el señor Varela Ramírez estaba inhabilitado para ser elegido alcalde, en razón de que hasta el mes de agosto de 1994 su esposa, María del Carmen Ramírez Muñoz, desempeñó el cargo de Tesorero Municipal en la localidad de Santa Catalina, violando así el artículo 95 - 8 de la Ley 136 de 1994, pues, de conformidad con el artículo 189 ibídem, la señora Ramírez Muñoz

ejercía autoridad política y administrativa y al no haber renunciado dentro de los tres meses anteriores a la elección mencionada, inhabilitó a su legítimo esposo para aspirar a la alcaldía. En capítulo separado de la misma demanda, el actor solicitó la suspensión provisional del acto impugnado, aduciendo infracción manifiesta del artículo 95 - 8 de la Ley 136 de 1994. Por auto fechado el 12 de diciembre de 1994 (fls. 25 - 29 anexo a 1236), el Tribunal de Bolívar admitió la demanda y denegó la solicitud de suspensión provisional aduciendo que, para poder determinar si el demandado estaba incurso en la inhabilidad anotada, era necesario precisar si el cargo desempeñado por su esposa es de los considerados por la ley como de aquellos que ejercen autoridad civil, política, administrativa o militar, estudio que no consideró pertinente en la suspensión provisional, ya que esa medida sólo es procedente cuando la violación de la norma superior resulta de la confrontación de las normas que se alegan como transgredidas sin necesidad de realizar estudio de fondo. Esta última decisión fue apelada (fls. 30 - 35 anexo # 1236) y confirmada por esta sala mediante providencia de febrero 24 de 1995 (fls. 42 - 46 anexo # 1236).

2. La contestación de la demanda (fls. 41 - 54 cdo. ppl.). Por conducto de apoderado, el señor Efraín Varela Ramírez contestó la demanda manifestando que se oponía a las declaraciones; afirmó que al momento de su inscripción, el

demandado estaba habilitado para desempeñar el cargo al que aspiraba en razón de que no se probó el vínculo matrimonial entre este y la señora María del Carmen Ramírez Muñoz, ni que ella desempeñara el cargo de tesorero municipal, pero en el evento de resultar demostrado el primero de los hechos referidos, resulta que la citada ex funcionaria no ejercía autoridad política ni administrativa, tal como la definen los artículos 189 y 190 de la Ley 136 de 1994, pues el tesorero es un empleado de manejo y presta asistencia financiera a la administración municipal, tal como señala el artículo 22 del Decreto número 0067 de noviembre 30 de 1993, emanado de la alcaldía de Santa Catalina, “Por medio del cual se establece el manual de funciones específicas y de requisitos mínimos de la alcaldía municipal y sus dependencias”. Como excepción de fondo propuso la “carencia de causal legal de nulidad electoral por la parte actora”, porque en el libelo no se invocó motivo alguno de los establecidos para los procesos electorales en el artículo 223 del C.C.A.; considera que el demandante debió señalar expresamente en cuál de tales motivos fundamentaba su acción, indicando además el respectivo concepto de violación, pero como este presupuesto no se cumplió en el sub judice, el fallo debe ser inhibitorio.

3. La sentencia recurrida (fls. 168 - 177 cdo. ppl.) El Tribunal Administrativo de Bolívar declaró no probada la excepción planteada por el demandado y denegó las peticiones de la demanda, con los fundamentos que se resumen así:

3.1. En relación con la excepción propuesta en la contestación de la demanda, el Tribunal señaló que el actor cumplió con todos los presupuestos enumerados en el artículo 137 del C.C.A., y que para efectos de admitir el libelo era necesario referirse a una de las causales de nulidad de las establecidas en el artículo 223 del C.C.A., con base en lo cual declaró no probada la excepción. 3.2. El a quo encontró demostrado que el demandado y la señora María del Carmen Ramírez Muñoz se encuentran unidos por vínculo de matrimonio y que el 6 de agosto de 1994 (sic) la señora Ramírez Muñoz fue nombrada como Tesorera del Municipio de Santa Catalina, cargo del que renunció el 15 de julio de 1994, habiendo devengado el salario correspondiente hasta el mes de agosto del mismo año. Para determinar si el desempeño del cargo de tesorero municipal implica el ejercicio de autoridad civil, política o administrativa, el a quo invocó concepto de la Sala de consulta y Servicio Civil 001666 del 5 de noviembre de 1991. El Tribunal sostuvo que, como consecuencia del cambio de tratamiento dado a los alcaldes por el constituyente de 1986, al disponer su elección por el voto directo de los ciudadanos, la ley incorporó, al personal de la administración central del municipio, tanto al tesorero como a los funcionarios subalternos de la tesorería, por lo tanto, todos ellos son agentes del alcalde, sujetos al procedimiento de libre nombramiento y remoción (L.78 / 86 D. 1001 / 88), observó además que la titularidad de la jurisdicción coactiva reside en el alcalde, pudiendo delegarla en el

tesorero municipal mediante la expedición de un acto administrativo (Art. 5 regla 5ª L. 49 / 87). El Decreto 0067 del 30 de noviembre de 1993, por el cual “se establece el manual de funciones específicas y de requisitos mínimo de la alcaldía municipal y sus dependencias”, determina en su artículo 22 que el cargo de tesorero municipal es de asistencia financiera a la administración municipal, relacionado con la dirección, organización y control de los gastos efectuados por el municipio, señala además que es un empleado de manejo, por lo cual debe prestar fianza a fin de responder por los dineros públicos; seguidamente, la norma prealudida enlista las funciones específicas del tesorero de las cuales, dijo el a quo ninguna está comprendida en las contenidas en el artículo 190 de la Ley 136 de 1994, de donde infirió que sus facultades no implican poder decisorio. Determinado lo anterior, el fallador de primera instancia concluyó que el tesorero de Santa Catalina (Bolívar) es un funcionario que dentro del municipio no ejerce autoridad civil, política, administrativa, ni militar; por lo tanto, el señor Efraín Antonio Varela Ramírez no estaba incurso en la causal de nulidad alegada por el demandante.

4. Fundamentos del recurso de apelación (fls 178 - 179 cdo. ppl.). El actor considera que la sentencia referida ante no está acorde con los fundamentos de ley y de derecho contenidos en la Ley 136 de 1994, sino que se fundamenta en normas anteriores como la Ley 78 de 1996, pues el señor Efraín Antonio Varela

Ramírez violó flagrantemente el régimen de incompatibilidades e inhabilidades previstos en la primera de dichas leyes al ser candidato a la alcaldía municipal de Santa Catalina (Bolívar) y su esposa ser tesorera en esa misma localidad.

5. El concepto del Ministerio Público (fls. 190 - 204 cdo. ppl.). La Procuradora Novena Delegada ante el Consejo de Estado (E) solicito la confirmación de la sentencia apelada por las siguientes razones: En relación con la excepción de “carencia de causal legal de nulidad electoral de parte de la actora”, consideró que el actor cumplió los requisitos establecidos en el artículo 137 del C.C.A., señalando, como acusado, el acto de elección del señor Efraín Antonio Varela Ramírez, alcalde del municipio de Santa Catalina (Bolívar), al igual que el artículo 95 - 8 de la Ley 136 de 1994 como norma violada, exponiendo el respectivo concepto de violación; indicó el trámite por seguir en el juicio e invocó, para fundamentar la acción, el artículo 223 del C.C.A., con lo que consideró satisfechos los requisitos legales de la demanda (arts. 137, 224, 229 del C.C.A.).

Encontró demostrado el vínculo, por matrimonio católico, del demandado con María del Carmen Ramírez Muñoz y que desde el 6 de agosto de 1993 y hasta el 15 de julio de 1994, la señora Ramírez Muñoz desempeño el cargo de Tesorera del municipio de Santa Catalina, quedando con ello establecido el primero de los supuestos contenidos en la norma invocada como transgredida en la demanda.

Considera que el cargo de tesorero municipal no conlleva autoridad política ni administrativa, coincidiendo al efecto con los argumentos expuestos por el a quo, atinentes a que los tesoreros municipales además de ser nombrados por el alcalde, entraron a formar parte del personal subalterno de la alcaldía; que el artículo 22 del Decreto 0067 del 30 de noviembre de 1993, determina que ese funcionario es un asistente financiero del alcalde, un empleado de manejo y que el cargo referido no está incluido dentro de los que comportan autoridad política y dirección administrativa (arts. 189 y 190 L. 136 / 94). En opinión de la Procuraduría Décima, el actor incurre en error al señalar que los tesoreros municipales son jefes de unidades administrativas especiales, por cuanto la tesorería es una dependencia subordinada de la alcaldía y el tesorero es un empleado subalterno del alcalde. Concluye la Procuradora que, en su calidad de Tesorera Municipal de Santa Catalina, la señora María del Carmen Ramírez Muñoz, no ejerció autoridad política ni administrativa, por lo que no se configura el segundo supuesto de la norma que consagra la inhabilidad señalada en el libelo.

CONSIDERACIONES

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 78 de 1986, este proceso tiene dos instancias y el recurso fue interpuesto dentro del término previsto en el artículo 250 del C.C.A. (fls. 177 vto. y 179 cdo. ppl.).

2. De la excepción planteada. La denominó el demandado “carencia de causal

legal de nulidad electoral de parte de la actora”, fundamentada en que el libelista no señaló ninguna de las causales de nulidad de las establecidas en el artículo 223 del C.C.A., considerándola razón suficiente para proferir sentencia inhibitoria en el sub judice. Al respecto, la Sala observa que además de las establecidas en el C.C.A. (Art. 223), el artículo 29 (inc. seg.) de la Ley 78 de 1986 señala otras causales de nulidad de elección de alcaldes, entre las cuales está la violación del régimen de inhabilidades previsto para esos funcionarios, contenido hoy en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994, cuyo numeral 8 invoca el actor en su libelo para impetrar la nulidad de la elección demandada. En estas condiciones, no tiene razón el apelante.

3. La disposición que el actor invoca como transgredida con el acto acusado expresa: Artículo 95. Inhabilidades: No podrá se elegido ni designado Alcalde quien: (...) b) Tenga vínculo por matrimonio, o unión permanente o de parentesco en segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o primero civil con funcionarios del respectivo municipio que dentro de los tres (3) meses anteriores a la elección estuvieren ejerciendo autoridad civil, política, administrativa o militar.

Afirma el demandante que el señor Efraín Antonio Varela Ramírez estaba inhabilitado para ser elegido alcalde de Santa Catalina (Bolívar) en razón de que, hasta el mes de agosto de 1994, su cónyuge María del Carmen Ramírez Muñoz,

se desempeñó como Tesorera en el mismo municipio y en tal calidad, de conformidad con el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, ejercía Dirección Administrativa....” (fl. 147 cdo. ppl.); este argumento fue reiterado posteriormente al fundamentar el recurso de apelación, aduciendo que se violaron los artículos 189 y 190 de la citada Ley 136 / 94. Al proceso se allegó copia del Registro Civil del matrimonio entre el demandado Efraín Antonio Varela Ramírez y María del Carmen Ramírez Muñoz (fl. 141 cdo. ppl.) documento que, como en otras ocasiones ha dicho esta Sala, constituye prueba de los actos y hechos que refiere; también se allegó oficio número 084 del 29 de marzo de 1995 (fl. 142 cdo. ppl.), suscrito por el Secretario de Servicios Administrativos de la Alcaldía de Santa Catalina (Bolívar) en el que da cuenta que la señora María del Carmen Ramírez Muñoz fue nombrada como tesorera de ese municipio el día 6 de agosto de 1993; que su renuncia se produjo el 15 de julio de 1994 y que el último sueldo devengado correspondió al del mes de agosto del mismo año. El artículo 315 de la C.N. dispone en su numeral 7: (...)

Son atribuciones del alcalde: (...)

7. Crear, suprimir o fusionar los empleos de sus dependencias, señalarles funciones especiales y fijar sus emolumentos con arreglo a los acuerdos correspondientes. No podrá crear obligaciones que excedan el monto global fijado para gastos de personal en el presupuesto inicialmente aprobado. (...) Con base en la norma transcrita, el alcalde municipal de Santa Catalina dictó el

Decreto número 0067 de noviembre 30 de 1993 (fls. 55 - 127 cdo. ppl.), por el cual establece el manual de funciones específicas y de requisitos mínimos de la alcaldía municipal y sus dependencias administrativas, las que el artículo 3º ibídem denomina unidades administrativas, entre las cuales figura la tesorería; la naturaleza del cargo de tesorero municipal (Art. 22 D. 0067 / 93) es de asistencia financiera a la administración municipal, relacionada con la dirección, organización y control de los gastos efectuados por el municipio, señalándole las siguientes funciones específicas: a) recaudar impuestos, contribuciones y demás ingresos provenientes de rentas municipales; b) Pagar las cuentas debidamente legalizadas (sic)) que correspondan a gastos u obligaciones municipales; c) Dentro de esta función quedan incluidos los pagos de las transferencias forzosas autorizadas por la ley, con destino a las unidades descentralizadas de orden nacional, tales como el Sena, ICBF y la Escuela de Administración Pública, ESAP; d) Rendir mensualmente a la Contraloría Municipal las cuentas del movimiento de la oficina; e) El tesorero como empleado de manejo está obligado a rendir cuentas mensuales en el término de los cinco (5) días siguientes al mes que se refieren las operaciones.

El informe debe contener: (...) e) Dirigir la contabilidad de la tesorería; f) Responder por los dineros que están bajo su custodia y manejo; g) Consignar diariamente en los bancos el producto de los recaudos efectuados; h) Remitir diariamente al Alcalde el boletín de caja de los ingresos y pagos

efectuados y del manejo de valores a su cargo; i) Mantener actualizado el kárdex de contribuyente de cada uno de los diferentes impuestos y contribuciones municipales; j) Expedir certificaciones de paz y salvo a los que lo soliciten, previa verificación de que se encuentran al día en el fisco municipal; k) Elaborar los balances mensuales de las rentas del municipio; l) Ejercer la jurisdicción coactiva por delegación del alcalde municipal; (...). Según el artículo 189 de la Ley 136 de 1994, la autoridad política es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio y, agrega dicho precepto, del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y los jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal ejercen, con el alcalde, la autoridad política. En consecuencia, de conformidad con lo establecido en los precitados artículos 189 de la Ley 136 de 1994 y 22 del Decreto 0067 / 93, resulta forzoso concluir que el tesorero municipal de Santa Catalina no ejerce autoridad política pues, a más de que no aparece relacionado dentro de los funcionarios enlistados en el primero de los preceptos citados, la tesorería municipal de Santa Catalina es una dependencia de la alcaldía, siendo el alcalde superior jerárquico del tesorero, según el segundo de dichos preceptos. En cuanto tiene que ver con la autoridad administrativa que si bien no aparece definida en la Ley 136 de 1994 esta Sala se refirió a ella en los siguientes términos: (...) Para efectos del caso en estudio debe analizarse en qué consiste la autoridad administrativa, que es la que se alega se ejerció en el presente caso.

La autoridad administrativa es aquella capacidad de mando inherente al ejercicio de empleos públicos cuyas funciones confieren poder subordinante. Respecto a los cargos con autoridad administrativa, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación en concepto del 5 de noviembre de 1991, que esta sección comparte, dijo: (...) b) Los cargos con autoridad administrativa son todos los que corresponden a la administración nacional, departamental y municipal, incluidos los órganos electorales y de control, que impliquen poderes decisorios, de mando o imposición, sobre los subordinados o la sociedad. Tales son, por ejemplo, los cargos de directores o gerentes de establecimientos públicos y empresas industriales y comerciales del Estado, de los departamentos y municipios; gobernadores y alcaldes; Contralor General de la República, contralores departamentales y municipales; Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo, miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil. (Radicación número 413. Consejero Ponente Dr. Humberto Mora Osejo. Revista Foro Colombiano número 272 Pág. 180). Así las cosas, la autoridad administrativa es propia únicamente de aquellos cargos que corresponden a la administración pública en sus niveles nacional, departamental o municipal que conllevan poder decisorio de mando o imposición 1 sobre los subordinados o la sociedad . Así las cosas, el antecedente jurisprudencial citado, la naturaleza del cargo, las funciones de manejo de asuntos relacionados con el recaudo y gasto del municipio constituyen aspectos que permiten concluir que el cargo de tesorero

municipal de Santa Catalina (Bolívar) no lleva implícito ejercicio de autoridad administrativa. Lo dicho antes es suficiente para despachar adversamente las pretensiones de la demanda, por esta razón la providencia recurrida habrá de ser confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, oído el concepto de la Procuraduría y de acuerdo con él, FALLA: Primero: Revócase la Sentencia apelada en su numeral 1 y en su lugar no es procedente resolver sobre el particular.

Segundo: Confírmase la sentencia dictada el 4 de julio de 1995 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante la cual denegó las pretensiones de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta Providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

MIREN DE LA LOMBANA DE M. LUIS E. JARAMILLO MEJIA

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario