CE-SEC5-EXP1995-N1510

INEPTITUD DE LA DEMANDA - Indebida acumulación de pretensiones / INDEBIDA ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES - Configuración. Proceso electoral / ACCIÓN DE NULIDAD - No se puede acumular a acción de nulidad electoral / ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL - No se puede acumular a acción de simple nulidad / NÚMERO DE CONCEJALES - Circunscripción del departamento de Cundinamarca En la demanda se produjo indebida acumulación de pretensiones, pues la primera busca, con acción de simple nulidad, se declare nulo un acto de contenido general y abstracto, creador de situación jurídica impersonal, cual es el de la resolución por la cual el Registrador Nacional del Estado Civil fijó el número de concejales a elegir en los municipios que integran la circunscripción electoral de Cundinamarca. Y la segunda, que una vez en firme la nulidad del acto dicho se proceda, por la autoridad administrativa que lo profirió, a determinar el número de concejales a elegir en los aludidos comicios por los municipios de Cundinamarca. La tercera pretensión, en cambio, es de naturaleza estrictamente electoral, pues pide que una vez efectuada esa determinación, se proceda a declarar elegidos concejales a los candidatos que corresponda expidiendo las credenciales que les acrediten esa investidura, para lo cual se requeriría la previa anulación de los actos que declararon la elección de concejales en esa circunscripción en las elecciones del 30 de octubre de 1994. Esta última pretensión es, pues, ajena a lo que cabe dilucidar en proceso seguido con acción simple de nulidad, por lo que al

respecto habrá de inhibirse la Sala de decidir. NÚMERO DE CONCEJALES A ELEGIR POR MUNICIPIO - Régimen Aplicable / NORMA TRANSITORIA - Efectos En cuanto a la determinación del número de concejales a elegir en cada municipio los artículos 26 del Código Electoral, y 2 de la Ley 15 de 1998, por no contrariar disposición alguna permanente de la Constitución, se encuentran vigentes. Esas disposiciones, en armonía con el artículo 22 de la Ley 136 de 1994, sirvieron de fundamento al acto acusado que, por consiguiente, no es contrario a la Constitución y, en cambio, tiene apoyo legal. Por ello carecen de vocación de prosperidad las pretensiones primera y segunda de la demanda, más aún porque resultaría absurdo que los más recientes datos de población aportados por el DANE, cifras de población a que se refiere el artículo 2 de la Ley 15 de 1988, “... son los acogidos por la Constitución de 1991 en su artículo 54 transitorio...” como lo expresa el actor, pues ello equivaldría a que una norma legal convierte en permanente un canon constitucional transitorio, no obstante ser aquella anterior a la Constitución.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 54 TRANSITORIO / CÓDIGO ELECTORAL – ARTÍCULO 26 / LEY 15 DE 1988 – ARTÍCULO 2 / LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 22

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., catorce (14) de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995) Radicación número: 1510

Actor: LUIS FELIPE ESPINOSA

Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL

I. El señor Luis Felipe Espinosa, obrando en su propio nombre y con acción de simple nulidad, solicita se hagan las siguientes declaraciones: “1. Que es nula la Resolución número 5649 de fecha agosto 17 de 1994, expedida por el señor Registrador Nacional del Estado Civil, mediante la cual se fija el número de concejales que puede elegir cada municipio de la circunscripción electoral de Cundinamarca. “2. Una vez ejecutoriada la sentencia que ponga fin a la presente acción, se comunique a la autoridad administrativa que profirió el Acto, para que cumpla con determinar el número de Concejales que en realidad le corresponde elegir a los municipios de Cundinamarca. “3. Que como consecuencia de lo anterior se le expida la credencial como concejales a los ciudadanos que fueron elegidos el 30 de octubre de 1994”.

Los hechos que sirven de fundamento a esas pretensiones son en síntesis, los siguientes:

1. Por Resolución número 5649 del 17 de agosto de 1994, el Registrador Nacional del Estado Civil fijó el número de concejales a elegir en cada municipio de la circunscripción electoral de Cundinamarca.

2. El Registrador dictó el acto acusado en el ejercicio de las funciones previstas en la ley pero adujo como consideración lo previsto por el artículo 2º de la Ley 15 de 1988, es decir, que las cifras de población serán las que corresponden a las

más recientes elaboradas para la totalidad de los municipios del país por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística.

3. La C. Política de 1991, en su artículo 54 transitorio, estableció que para todos los efectos legales y constitucionales se adoptaba el Censo Nacional de Población y Vivienda realizado el 15 de octubre de 1985.

4. En 1993 se realizó un censo pero no se ha acogido por ley de aprobación.

5. La Resolución impugnada está determinando el número de Concejales por la circunscripción de Cundinamarca con base en datos que están en revisión por el DANE, desconociendo el artículo 54 transitorio.

Como disposiciones violadas y concepto de la violación, manifiesta que al expedirse la Resolución 5649 del 17 de agosto de 1994 se desconoció el artículo 54 transitorio de la C. P., pues el Registrador procedió como si no existiera. Agrega que el artículo en mención acoge para todos los efectos el censo realizado en 1985, el cual ha debido acatarse al expedir el acto acusado conforme a lo previsto en el artículo 22 de la Ley 136 de 1994. La determinación del número de concejales es mandato legal para el Registrador, que debe hacerlo teniendo en cuenta un número de habitantes señalado en la ley, lo que lleva a que el Registrador deba proceder conforme al artículo 54 transitorio constitucional. La Constitución de 1991 llena el vacío que se venía presentando porque no existían datos legales sobre el número de habitantes del país, lo que significa que el Registrador debió tener en cuenta los datos del censo de 1995 y no los del DANE conforme al artículo 2º de la Ley 15 de 1988, que establece que la cifra de

población será la correspondiente a la totalidad de los municipios del país.

II. TRAMITE DEL PROCESO Mediante auto del 26 de enero de 1995 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió remitir por competencia el expediente a esta Corporación, en la cual, por auto del 24 de marzo de 1995 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo admitió la demanda.

En la oportunidad legal el Registrador Nacional del Estado Civil, por intermedio de apoderado, la contestó. Allí, respecto de los hechos manifiesta que son ciertos los señalados como primero, segundo y cuarto. El tercero, señala, no constituye un hecho y sobre el quinto anota que no es cierto, porque el número de concejales por elegir en cada municipio de Cundinamarca y en el resto del país, se efectuó con base en las cifras de población más recientes suministradas por el DANE conforme al artículo 2º de la Ley 15 de 1988 sin desconocer precepto alguno, porque el artículo 54 transitorio de la C. N. hace relación exclusiva al Censo Nacional de Población y Vivienda, por lo cual no sirve de base para determinar el número de concejales que corresponde elegir a cada municipio. En relación con las disposiciones violadas y el concepto de violación, manifiesta que partiendo de las elecciones de 1986 la composición de los concejos se determinó con base en los artículos 67 y 68 del Decreto 1333 de 1986. En las elecciones del 13 de marzo de 1988 los artículos 67 y 68 fueron modificados por la Ley 15 de 1988 por lo que esta ley derogó lo que fueron los datos del último

censo como base para determinar en qué rango de población se debía incluir cada municipio para efectos de calcular el número de miembros del concejo municipal y dejó como fuente las cifras de población más recientes elaboradas por el DANE. El 11 de marzo de 1990 y del 8 de marzo de 1992, las cifras en mención se determinaron conforme a lo previsto por la Ley 15 de 1988; para estas últimas ya se había expedido la C. P. de 1991, no obstante lo cual se aplicó el citado artículo 2º de la Ley 15 de 1988. La Ley 136 de 1994, artículo 22, fijó los rangos de población quedando vigente el precepto de la Ley 15 de 1988. De lo anterior concluye que el espíritu de la ley ha sido que la base debe reflejar la población real de las entidades territoriales, como lo estableció la Ley 15 de 1988, al eliminar el concepto de “censo de población” y vivienda como requisito para efectuar los cálculos en mención. La Ley 15 citada no riñe con el artículo 54 transitorio de la C. P., porque no hay duda que los resultados del censo de 1995 son los que se deben aplicar a todas las situaciones en las cuales la ley lo disponga expresamente, pero para el caso que se estudia se determinó que no fuera el censo sino las cifras de población más recientes, elaboradas para la totalidad de los municipios, la base para calcular el número de los miembros de dichas corporaciones. Resalta que las disposiciones constitucionales deben reglamentarse y que existiendo norma clara en el caso en estudio era procedente aplicarla.

Recalca que la información del DANE no tiene carácter de censo, porque el válido es el del 15 de octubre de 1985 como lo dispone la Constitución y que erróneamente se denomina así el realizado en 1993, que no tiene esa categoría porque es sólo relación de datos de población más reciente. En su concepto, censo de población es el género y cifras de población la especie, por lo que al indicar la ley que deben aplicarse las cifras de población se debe limitar a las que envía el DANE y no a un todo genérico como lo pretende la demanda. Además, las cifras de población, anota, se refieren exclusivamente a la población o habitantes, situación prevista en la Ley 15 citada. De otra parte considera que las declaraciones solicitadas a la Corporación en la demanda resultan inocuas porque el acto, aunque de carácter general, tiene efectos de carácter particular y ya se cumplieron. Los actos administrativos consecuencia de las elecciones se encuentran en firme por lo que aquel se debió impugnar antes de las elecciones o dentro de los veinte días siguientes a la elección. Agrega que el acto acusado tenía por fin establecer el número de concejales, hecho que se cumplió sin ser impugnado y perdió su vigencia; en consecuencia cualquier nulidad no afectaría la validez de los proferidos con posterioridad. A lo anterior adiciona que el demandante incurre en indebida acumulación de pretensiones o en error de conocimiento, porque la declaratoria de elección ya se produjo y a los ciudadanos o les fueron entregadas las credenciales por lo que si se busca que se entreguen otras credenciales se debió acudir a la acción

electoral ya caducada y que se maneja por un trámite distinto. No se puede pretender la nulidad de un acto administrativo diferente para efectuar los actos declaratorios de elección, sólo anulables por las circunstancias previstas en los artículos 223 y 227 del C. C. A. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO La señora Procuradora Segunda Delegada ante la Corporación solicita denegar las pretensiones, porque la norma constitucional que se invoca como fundamento del libelo tuvo vigencia temporal. En 1993, dos años después de emitida la nueva Constitución, fue realizado un censo de población por lo que al momento de ejercer sus funciones el Registrador debía consultar los datos que arrojara ese último censo sobre la realidad nacional. CONSIDERACIONES Se solicita declarar la nulidad de un acto anterior al de la elección de concejales por la circunscripción de Cundinamarca: aquel mediante el cual se estableció el número de concejales a elegir en la citada circunscripción, para que con base en esa anulación se determine el número de concejales a elegir y se expidan las credenciales a los ciudadanos que resultaren elegidos. Es de advertir, de entrada, que en la demanda se produjo indebida acumulación de pretensiones, pues la primera busca, con acción de simple nulidad, se declare nulo un acto de contenido general y abstracto, creador de situación jurídica impersonal, cual es el de la resolución por la cual el Registrador Nacional del Estado Civil fijó el número de concejales a elegir en los municipios que integran la circunscripción electoral de Cundinamarca. Y la segunda, que una vez en firme la nulidad del acto dicho se procesa, por la autoridad administrativa que lo profirió, a

determinar el número de concejales a elegir en los aludidos comicios por los municipios de Cundinamarca. La tercera pretensión, en cambio, es de naturaleza estrictamente electoral, pues pide que una vez efectuada esa determinación, se proceda a declarar elegidos concejales a los candidatos que corresponda expidiendo las credenciales que les acrediten esa investidura, para lo cual se requeriría la previa anulación de los actos que declararon la elección de concejales en esa circunscripción en las elecciones del 30 de octubre de 1994. Esta última pretensión es, pues, ajena a lo que cabe dilucidar en proceso seguido con acción de simple nulidad, por lo que al respecto habrá de inhibirse la Sala de decidir.

Ahora bien: como lo destaca el actor, es indudable que el constituyente de 1991 adoptó los resultados del censo nacional de población y vivienda realizado el 15 de octubre de 1985 para todos los efectos constitucionales y legales, entre ellos los electorales.

Fueron precisamente éstos los que llevaron a expedir, pero con carácter transitorio, esa disposición, como que para el 27 de octubre de 1991 el artículo 1º transitorio de la Constitución convocó a elecciones generales del Congreso de la República, entre ellas las de Representantes a la Cámara por las circunscripciones territoriales, en sustitución de los elegidos en 1990. Por su mismo carácter, de norma transitoria, no es dable entender, entonces, que esa disposición tendría vigencia sin límite en el tiempo como para regular, con base en el Censo de Población y Vivienda de 1985, el número de concejales a

elegir en octubre 30 de 1994. Su temporalidad hace que una vez cumplidos los efectos buscados por el Constituyente en los aludidos comicios de octubre de 1991 dicha norma dejara de regir, por lo que lo concerniente a esa materia quedó deferido a la ley. En cuanto a la determinación del número de concejales a elegir en cada municipio los artículos 26 del Código Electoral, y 2 de la Ley 15 de 1988, por no contrariar disposición alguna permanente de la Constitución, se encuentran vigentes. Esas disposiciones, en armonía con el artículo 22 de la Ley 136 de 1994, sirvieron de fundamento al acto acusado que por consiguiente, no es contrario a la Constitución, en cambio, tiene apoyo legal. Por ello carecen de vocación de prosperidad las pretensiones primera y segunda de la demanda, más aún porque resultaría absurdo que los más recientes datos de población aportados por el DANE, cifras de población a que se refiere el artículo 2º de la Ley 15 de 1988, “... son los acogidos por la Constitución de 1991 en su artículo 54 transitorio...” como lo expresa el actor, pues ello equivaldría a que una norma legal convierte en permanente un canon constitucional transitorio, no obstante ser aquella anterior a la Constitución. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta en pleno acuerdo con el concepto de la Procuradora delegada colaboradora y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. Deniégase la nulidad de la Resolución número 5649 de agosto 17 de 1994,

expedida por el Registrador Nacional del Estado Civil para fijar el número de concejales a elegir en cada municipio de Cundinamarca. Por ende, también se deniega la pretensión encaminada a que se efectúe nueva determinación del número de concejales de los municipios de la circunscripción electoral citada.

2. Declárase inhibida la Sala para pronunciarse acerca de la pretensión tercera de la demanda.

Cópiese, notifíquese y ejecutoriado este fallo, archívese el expediente. Esta providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ MARIO RAFAEL ALARIO M.

Presidente MIREN DE LA LOMBANA DE M. LUIS E. JARAMILLO MEJIA Salvó el voto

OCTAVIO GALINDO CARRILLO

Secretario ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL - Actos demandables / ACCIÓN DE NULIDAD ELECTORAL – La decisión debió ser inhibitoria. El acto demandado no es susceptible de demanda en forma independiente La demanda solicita la anulación de la resolución mediante la cual el Registrador estableció el número de concejales por elegir en la circunscripción de Cundinamarca y, con base en tal anulación, se determine dicho número y se declare la elección de los Concejales por la citada circunscripción. (…). La resolución de la Registraduría no es susceptible de ser demandada en forma separada pues resulta ser un acto anterior al de elección que de alguna manera lo condiciona, por lo que su impugnación debe efectuarse conjuntamente con la de este último, o sea, al acusar el acto definitivo declaratorio de una elección en

particular. Mediante la acción de nulidad de carácter electoral pueden estudiarse los aspectos que aunque sean anteriores a la elección influyan en ella, siempre que no se trate de asuntos que por sus características deban ser impugnados mediante un contencioso subjetivo de anulación, y es posible estudiar si en el caso concreto el acto anterior se ajustó o no a la ley y la incidencia que tiene en el acto definitivo acusado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA SALVAMENTO DE VOTO DE MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF Radicación número: 1510

Actor: LUIS FELIPE ESPINOSA Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Con el mayor respeto me permito salvar el voto a la decisión adoptada en la providencia que antecede por las siguientes razones: La demanda solicita la anulación de la resolución mediante la cual el Registrador estableció el número de concejales por elegir en la circunscripción de Cundinamarca y, con base en tal anulación, se determine dicho número y se declare la elección de los Concejales por la citada circunscripción.

En mi concepto, la resolución de la Registraduría no es susceptible de ser demandada en forma separada pues resulta ser un acto anterior al de elección que de alguna manera lo condiciona, por lo que su impugnación debe efectuarse conjuntamente con la de este último, o sea, al acusar el acto definitivo declaratorio de una elección en particular. Mediante la acción de nulidad de carácter electoral pueden estudiarse los

aspectos que aunque sean anteriores a la elección influyan en ella, siempre que no se trate de asuntos que por sus características deban ser impugnados mediante un contencioso subjetivo de anulación, y es posible estudiar si en el caso concreto el acto anterior se ajustó o no a la ley y la incidencia que tiene en el acto definitivo acusado. En tales condiciones estimo que la decisión debió ser inhibitoria en su totalidad y no de manera parcial como lo decidió la Sala en la providencia que da origen a este salvamento. De los señores Consejeros, MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF Fecha, ut supra