CE-SEC5-EXP1996-N0649

JURISDICCION COACTIVA DE INVIAS – Marco legal y jurisprudencial / PROCESO EJECUTIVO POR JURISDICCIÓN COACTIVA - Controversias / COMPETENCIA – Legalidad de la atribuida a Invías El factor de la jurisdicción del funcionario ejecutor es un aspecto susceptible de analizarse en primer término por la vía de los recursos cuyo objeto es el examen de si el mandamiento ejecutivo fue dictado conforme a derecho es decir por el competente y con base en un título ejecutivo idóneo; por vía de excepción, que supone la firmeza del mandamiento ejecutivo, y por la vía de la nulidad si se propone como nulidad insaneable en cualquier momento del proceso. De manera general debe afirmarse que solo la normas con fuerza de ley puede atribuir jurisdicción coactiva a un funcionario administrativo. La Ley 6ª de 1992 en su artículo 112, tal como está redactada, debe interpretarse en el sentido de que la jurisdicción coactiva se atribuye a los organismos creados y a los que se creen en su vigencia, porque no hace restricción alguna respecto al tiempo; es de carácter general. En consecuencia cada organismo existente o no cuando empezó a regir la ley, está investido de jurisdicción coactiva para cobrar créditos a su favor y a favor de la Nación siempre que responde a la naturaleza prevista en la disposición. En consecuencia, independientemente de que en el acto de creación de un organismo se señale o no que el mismo tiene jurisdicción coactiva, basta que su naturaleza se acomode a las previsiones de la Ley 6ª para que la tenga.

FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1992 – ARTÍCULO 112 / DECRETO 2174 DE

1992 / LEY 80 DE 1993 – ARTÍCULO 75

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 0649

Actor: FONDO VIAL NACIONAL MINISTERIO DE OBRAS PÚBLICAS Y

TRANSPORTE - INSTITUTO NACIONAL DE VÍAS

Demandado: SEGUROS ALFA S.A.

Procedente de la Jefatura de la Oficina Jurídica, Jurisdicción Coactiva del Instituto Nacional de Vías del Ministerio de Transporte, llega a la Corporación para su conocimiento el proceso de la referencia. Dan cuenta los autos que en el presente proceso, la parte ejecutada promovió incidente de nulidad de todas las actuaciones que dentro del proceso ha adelantado el Instituto Nacional de Vías INVIAS, con apelación subsidiaria, (fl. 130) conforme a los siguientes argumentos: Cuando se dictó la Ley 6ª de 1992 no existía el Instituto Nacional de Vías del Ministerio de Transporte, se crea mediante Decreto 2171 del 30 de diciembre de 1992 y en ninguno de sus artículos otorga a INVIAS, a su director, o a su oficina jurídica jurisdicción coactiva, luego no puede invocarse tal estatuto para adelantar funciones jurisdiccionales. Solo mediante Decreto 288 de 1995, se otorga jurisdicción coactiva a la Oficina Jurídica de INVIAS. Pero tal disposición, anota, es ilegal porque el

artículo 75 de la Ley 80 de 1993 estableció una vía distinta a la de jurisdicción coactiva para la ejecución correspondiente. De lo anterior, concluye que INVIAS ha adelantado el proceso sin competencia y por lo mismo es nulo a términos de lo previsto por el artículo 140 - 1 del C de P.C. Por auto del 2 de mayo de 1996, la Jefatura de la Oficina Jurídica, Jurisdicción Coactiva del Instituto Nacional de Vías del Ministerio de Transporte denegó la nulidad solicitada con base en los siguientes argumentos: En relación con la evolución legal señala que el Decreto 2171 de 1992 en el artículo 52 reestructuró el Fondo Vial Nacional como Instituto de Vías. En el artículo 55-9 del mismo estatuto se señala que entre su patrimonio se cuentan entre otros, los derechos del Fondo Vial Nacional y del Fondo de Inmuebles Nacionales que le transfiera el Ministerio de Transporte en los términos previstos en el mismo decreto. Entre tales derechos están los procesos de jurisdicción coactiva que venían siendo tramitados por el Juzgado Unico de Ejecuciones Fiscales en favor del antiguo Ministerio de Obras Públicas y Transporte. Antes de la vigencia de la Ley 6ª de 1992, la jurisdicción coactiva venía siendo ejercida por el Juzgado Unico de Ejecuciones Fiscales por mandato del artículo 112 de la misma y por virtud de sus disposiciones el Ministerio continuó con el trámite hasta que al realizar la reestructuración transfirió su conocimiento al Instituto Nacional de Vías que la adelanta.

Para conferir a la Oficina Jurídica del Instituto la facultad de ejercer la jurisdicción coactiva como la facultaba la Ley 6ª de 1992 y su decreto reglamentario 1174 de 1993, el Decreto 288 de 1995 que adoptó los estatutos y la estructura interna del Instituto Nacional de Vías incluyó en el numeral 13 del artículo 20 la función de ejercer jurisdicción coactiva como Juzgado Unico Nacional de Ejecuciones Fiscales entre las funciones de la oficina. De lo anterior deduce que el Ministerio de Obras Pública y Transporte, en su momento y ahora el Instituto Nacional de Vías está facultado para adelantar el proceso por jurisdicción coactiva sin que se considere fundado el argumento del memorialista en el sentido de que el Instituto no estaba creado cuando se profirió la Ley 6ª de 1992 porque dicha ley rige para el futuro y haciendo suyas las expresiones del memorialista en relación con que la ley es norma general, señala que la misma facultó a los Establecimientos Públicos del orden nacional para cobrar créditos a su favor por jurisdicción coactiva y el que INVIAS no estuviera creado no lo excluye de su aplicación; si se admitiera la conclusión del recurrente, todas las entidades creadas con posterioridad a la ley que quedarían excluidas de la normatividad vigente aunque les fuera aplicable por su naturaleza. En relación con la ilegalidad del artículo 20 - 13 del Decreto 288 de 1995 recuerda que conforme a la jurisprudencia de esta Corporación, la Ley 80 de 1993, sólo es aplicable a las controversias contractuales que surjan con posterioridad a su vigencia.

Por último señala que la nulidad no fue alegada en la oportunidad que ordena el artículo 143, inciso 1º del C. de P.C., ni se pueden promover nuevos incidentes de nulidad sino por hechos posteriores conforme al inciso 2º ibídem. Con ocasión del escrito sustentatorio de la apelación (fl. 131) manifiesta la parte ejecutada: Considera que la nulidad es procedente porque Invías está adelantando el proceso hace tres o cuatro años y solo tiene jurisdicción coactiva a través del Decreto 288 de 1995. Ni la Ley 6ª de 1992 ni el Decreto 2171 de 1993 le otorgó jurisdicción coactiva a INVIAS. Pero tal disposición resulta ilegal frente al artículo 75 de la Ley 80 de 1993 que entró en vigencia el 1º de enero de 1994 que le dio competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa para seguir adelantado el proceso, porque liquidado el fondo Vial Nacional no existía autoridad con jurisdicción para hacerlo. Además, se pregunta, si INVIAS tenía jurisdicción coactiva cuál podría ser la razón para que el Decreto 288 de 1995 se la volviera a otorgar: Agrega a lo anterior que hay un acta de liquidación del contrato entre el consorcio afianzado por Seguros Alfa S.A. y el Fondo Vial Nacional en el cual las partes se declaran a paz y salvo y en donde no existe saldo en contra del consorcio. Cómo, se pregunta, puede el deudor principal, el contratista, el fiado no deber y el asegurador - fiador, sí? Cómo, anota, puede ir la Administración contra el fiador y no contra el

deudor principal, como si fueran solidarios, si es este último el que podía excepcionar por el conocimiento directo de la situación. No son solidarios porque sus prestaciones son distintas, habida cuenta que la primera exigencia del fenómeno es la unidad en la obligación. En relación con la Ley 80, dice, el Consejo de Estado se ha pronunciado de manera reiterada.

Se observa:

1. Recuento de la actuación.

Conforme se observa en el informativo, el Juzgado Unico de Ejecuciones Fiscales por auto del 12 de marzo de 1991, expidió el mandamiento de pago por la vía ejecutiva de jurisdicción coactiva en favor del Tesoro Nacional y contra seguros Alfa. S.A. por la suma de $3.390.126 más intereses y costas (fl. 45). El mandamiento fue notificado el 10 de mayo de 1991 a la apoderada judicial de la ejecutada (fl. 46) El 27 de mayo de 1991, ante el funcionario ejecutor se solicitó la nulidad del mandamiento de pago por inoponibilidad de la Resolución 12153 del 30 de diciembre de 1980 debido a la falta de notificación y, como consecuencia de la anterior, por inexigibilidad de la obligación y falta de firmeza del acto administrativo (fl. 51) El 28 de mayo de 1991, la División Primera Nacional de Ejecuciones Fiscales informa que el día anterior vencieron los términos legales dentro de los cuales el apoderado de Seguros Alfa S.A., presentó memorial solicitando la nulidad del mandamiento ejecutivo (fl 59). El 30 de junio de 1992, la Dirección General de Apoyo Fiscal Oficina

Regional Santafé de Bogotá, División de Cobro dictó un auto en el cual suspendió términos del 1º al 29 de julio de 1992 “por motivo de inventarios para la entrega de expedientes a las diferentes entidades públicas en razón del traslado de competencias de que trata la Ley 6ª de 30 de junio de 1992, inclusive, de conformidad con el artículo 112 del C. de P.C.” (fl. 60). El 5 de agosto de 1992, el Ministerio de Obras Públicas y Transporte dispone avocar el conocimiento del negocio “en consideración a que la Ley 6ª de 1992 atribuye a las entidades públicas de carácter nacional jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a su favor. En razón a lo anterior la Dirección General de Apoyo Fiscal Regional Santafé de Bogotá, División de Cobro Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público que venía adelantando la ejecución de la referencia, ha remitido las diligencias a ese despacho” (fl. 61). Por auto del 8 de noviembre de 1993, el Ministerio de Obras Públicas, Fondo Vial Nacional Jurisdicción Coactiva, asesor jurídico facultado por Resolución No. 13456 del 4 de noviembre de 1992, denegó la solicitud de nulidad propuesta el 27 de mayo de 1991, ordena seguir adelante la ejecución y proceder a la liquidación del crédito (fl. 64). Por auto del 31 de diciembre de 1993 el Ministerio de Obras Públicas y Transporte Jurisdicción Coactiva, Asesor Jurídico facultado por Resolución No. 13456 del 4 de noviembre de 1992, dice: “En consideración a que el Decreto

2171 reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte así como sus entidades adscritas, por lo cual se hace necesario redistribuir los procesos a cargo de esta jurisdicción; en consecuencia suspéndanse los términos de la Jurisdicción Coactiva de la Nación Ministerio de Obras Públicas y Transporte Fondo Vial nacional y Fondo de Inmuebles Nacionales a partir del 3 hasta el 31 de enero de 1994, inclusive, de conformidad con el artículo 112 del C.P.C.” (fl. 65) El 29 de abril de 1994 el Presidente de la empresa ejecutada solicitó a INVIAS expedición de copias del expediente (fl. 66). El 17 de mayo de 1994 la Directora Jurídica de la ejecutada solicita la liquidación del crédito al Instituto Nacional de vías (fl. 68) Por auto del 23 de mayo de 1994 el Instituto Nacional de vías, Jurisdicción Coactiva, en cumplimiento del auto del 8 de noviembre de 1993, ordena practicar la liquidación del crédito (fl. 69) Por auto del 8 de noviembre de 1993, suspende los términos a partir del 2 al 30 de marzo de 1994 “en consideración a que el Decreto 2171 de 1992 reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte y entidades adscritas, que el Jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio venía ejerciendo las facultades de Jefe de la oficina jurídica de INVIAS encargado. Que los procesos de jurisdicción coactiva eran tramitados por esa dependencia Que el 24 de febrero de 1994 se produjo la entrega oficial por el

encargado al Jefe de la Oficina Jurídica del Instituto Nacional de Vías que procedió a ordenar la conformación del inventario respectivo” (fl. 70). Por auto del 22 de marzo de 1995 ordena traslado de la liquidación a la ejecutada (fl. 74) El 8 de mayo de 1995, el señor Teófilo Soler Leal propone incidente de nulidad por violación de los numerales 8º y 9º del artículo 140 del C. de P.C. Por auto del 24 de mayo del 95 INVIAS niega la nulidad y concede apelación por auto del 2 de junio de 1995 (fl. 101) El 7 de diciembre de 1995 esta Corporación resolvió la apelación denegando la nulidad (fl. 131) El 19 de febrero de 1996 el ejecutor rechaza por extemporáneos unos memoriales y procede a analizar las objeciones planteadas en tiempo. Acepta una objeción por error aritmético y rechaza otras (fl. 163) Contra la anterior decisión la parte ejecutada solicita la apelación (fl. 169) Por auto del 2 de febrero del 96 concede apelación (fl. 174) Nuevamente se propone por la ejecutada incidente de nulidad, esta vez de todo lo actuado dentro del juicio y, en subsidio, apela (fl. 180) El 2 de mayo de 1996, el funcionario ejecutor resuelve sobre la nulidad del proceso antes de enviar para resolver la apelación de la objeción y concede la apelación subsidiaria (fl. 183). Del anterior recuento se deduce que estando pendientes dos recursos de

apelación en contra las providencias del 2 de mayo y del 19 de febrero de 1996, es procedente resolver en primer término la alzada contra el auto que denegó la nulidad de lo actuado para luego proceder a resolver el recurso contra la última de las providencias.

2. Oportunidad para alegar la nulidad.

Se plantea la nulidad de la totalidad del proceso con fundamento en el artículo 140 - 1 del C. de P.C. porque considera la parte ejecutada que el funcionario que adelanta el juicio no está investido de jurisdicción coactiva y por ello la actuación está incursa en el numeral 1º del artículo 140 del C. de P.C.

Dice la disposición: “El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: 1º. Cuando corresponde a distinta jurisdicción”.

Aunque es cierto que el artículo 143 establece que “No podrá alegar la causal de falta de competencia por factores distintos del funcional, quien habiendo sido citado legalmente al proceso no la hubiere invocado mediante excepciones previas”, no lo es menos que establece una excepción a la regla fijada. En relación con el saneamiento de la nulidad dice el artículo 144: “No podrán sanearse las nulidades de que tratan las nulidades (sic) 3 y 4 del artículo 140, salvo el evento previsto en el numeral 6 anterior, ni la proveniente de falta de jurisdicción o de competencia funcional”. Así, el factor de la jurisdicción del funcionario ejecutor es un aspecto susceptible de analizarse en primer término por la vía de los recursos cuyo

objeto es el examen de si el mandamiento ejecutivo fue dictado conforme a derecho es decir por el competente y con base en un título ejecutivo idóneo; por vía de excepción, y por la vía de la nulidad si se propone como nulidad insaneable en cualquier momento del proceso. En el presente caso se observa que aunque se han planteado dos incidentes de nulidad por distintos motivos, en ninguno se alega como causal la prevista en el numeral 1 del artículo 140 del C. de P.C. que aquí se invoca y se fundamenta por lo que es procedente su estudio.

3. La jurisdicción coactiva de INVIAS.

Del anterior recuento se deduce claramente que el mandamiento de pago se dictó por el Juez Unico de Ejecuciones Fiscales. De manera general debe afirmarse que solo la normas con fuerza de ley puede atribuir jurisdicción coactiva a un funcionario administrativo. Antes de dictarse el Decreto 01 de 1984, la ley atribuía la jurisdicción coactiva al Juez Unico de Ejecuciones Fiscales. El Decreto 01 de 1984, dijo en su artículo 79: “Las entidades públicas podrán hacer efectivos los créditos a su favor en los casos a que se refieren las disposiciones anteriores por jurisdicción coactiva y los particulares por medio de la ordinaria”. Dicha norma fue objeto de distinta interpretación por parte de la Corporación por cuanto mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil conceptuó que tenían jurisdicción coactiva las entidades allí señaladas, la Sección Cuarta al analizar los juicios en concreto sentó la tesis de que la disposición no

otorgaba la jurisdicción coactiva sino que establecía la posibilidad de que las entidades pudieran cobrar por jurisdicción coactiva pero a través del funcionario investido de tal jurisdicción o sea el Juez Unico de Ejecuciones Fiscales porque la disposición decía que se podía cobrar, no que tuviera jurisdicción coactiva. En consecuencia la Sección Cuarta de la Corporación siempre consideró que las entidades administrativas no tenían jurisdicción coactiva y el único que podía ejercerla era el Juzgado Unico de Ejecuciones Fiscales. Cuando se expidió el Decreto 2304 de 1989, en su artículo 11 dijo: “De conformidad con los artículos 68 y 79 del C.C.A. los representantes legales de los establecimientos públicos nacionales departamentales, intendenciales, comisariales y municipales de las áreas metropolitanas y los establecimientos públicos interadministrativos tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivo, mediante el procedimiento ejecutivo prescrito por el Código de Procedimiento Civil los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades”. La sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia del 26 de julio de 1990 declaró inexequible la disposición por considerar que el decreto en cita no tenía fuerza suficiente para atribuir la jurisdicción coactiva a las entidades allí citadas. Finalmente, la Ley 6ª de 1992 en su artículo 112 dice: “Artículo 112. Facultad de cobro coactivo para las entidades nacionales. De conformidad con los artículos 68 y 79 del Código Contencioso Administrativo, las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos,

Organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación. Para éste efecto la respectiva autoridad competente, otorgará poderes a funcionarios abogados de cada entidad o podrá contratar apoderados especiales que sean abogados titulados”. La anterior disposición otorgó jurisdicción coactiva, entre otros, a los organismos adscritos o vinculados del orden Nacional. La norma, tal como está redactada, debe interpretarse en el sentido de que la jurisdicción coactiva se atribuye a los organismos creados y a los que se creen en su vigencia, porque no hace restricción alguna respecto al tiempo; es de carácter general. En consecuencia cada organismo existente o no cuando empezó a regir la ley, está investido de jurisdicción coactiva para cobrar créditos a su favor y a favor de la Nación siempre que responde a la naturaleza prevista en la disposición. En consecuencia, independientemente de que en el acto de creación de un organismo se señale o no que el mismo tiene jurisdicción coactiva, basta que su naturaleza se acomode a las previsiones de la Ley 6ª para que la tenga. En el presente caso el juicio fue iniciado por el Juzgado Unico Nacional de Ejecuciones Fiscales mediante mandamiento de pago dictado el 12 de marzo de 1991 y notificado el 1º de mayo del mismo año. El 30 de junio de 1992, asumió la competencia para adelantar la

jurisdicción coactiva el Ministerio de Obras Públicas y Transporte. El 8 de noviembre de 1993, el Fondo Vial Nacional resuelve una nulidad planteada por la ejecutada. El 31 de diciembre de 1993 con invocación del Decreto 2171 del mismo año se suspenden los términos en el proceso y continúa su trámite INVIAS. Se observa que, conforme a las consideraciones anteriores quien inició el juicio, el Juzgado Unico de Ejecuciones Fiscales, era el competente en la época y la Administración Nacional por intermedio del Ministerio de Obras Públicas y Transporte, el Fondo Vial Nacional e INVIAS, tenían atribuida por la Ley 6a de 1992 la competencia para continuar el trámite por lo que la jurisdicción estaba otorgada en la ley a “las entidades públicas del orden nacional tales como Ministerios, Departamentos Administrativos, Organismos adscritos y vinculados, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y la Registraduría Nacional del Estado Civil, tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos exigibles a favor de las mencionadas entidades y de la Nación”. En efecto, conforme a la ley en cita, el Ministerio de Transporte tenía jurisdicción coactiva, lo mismo que el Fondo Vial Nacional que estaba creado con anterioridad como un establecimiento público adscrito al mencionado Ministerio. Ahora bien, INVIAS se creó como establecimiento público del orden nacional por lo que tiene jurisdicción coactiva conforme a la Ley 6ª citada. Por su parte el Decreto 2174 de 1992, que reglamentó el artículo 112 de la

Ley 6ª, citada reguló el ejercicio mismo de la jurisdicción coactiva, cosa distinta de la atribución que solo podía hacerse por ley. Así, se refirió a grupos de trabajo con funcionarios del respectivo organismo y de resultar imposible sería la oficina jurídica o la dependencia que hiciera sus veces la encargada de llevar adelante los procesos, lo que se podía hacer pos la forma en la cual estaba redactada la ley. Del análisis de las disposiciones anteriores y de los supuestos fácticos se deduce sin ninguna duda que la jurisdicción coactiva ha sido ejercida en todo el trámite por entidades investidas con la misma y por ello no puede hablarse de falta de competencia.

4. Aplicación de la Ley 80 de 1993.

Esta ley señaló en el artículo 75: “Del juez competente. Sin perjuicio de lo dispuesto en los artículos anteriores, el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa...”. Al respecto mediante sentencia del 29 de noviembre de 1994, esta Corporación interpretó que en vigencia de la ley, las divergencias que surgieran respecto de un contrato debían ser ventiladas en proceso por la jurisdicción contencioso administrativa y que, por lo mismo, si había suma que estuvieran sujetas a ejecución el competente para tal efecto era esta misma jurisdicción. Con base en lo anterior, esta Sección en varias providencias ha señalado que si la controversia se produce en vigencia de la Ley 80 de 1993 o sea a partir del 1º de enero de 1994, el Tribunal componente para adelantar, entre

otras, la ejecución entendiendo por tal el correspondiente proceso ejecutivo, era la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Ninguna ilegalidad se puede predicar, en consecuencia, del decreto que reestructuró el Ministerio de Transporte ni del decreto que señaló la jurisdicción coactiva de INVIAS en sus estatutos en el caso concreto, pues tanto el título ejecutivo en el presente caso constituido por la Resolución 012153 de 1983, debidamente ejecutoriada y la póliza No, 8574 del 6 de marzo de 1985 como la iniciación del proceso ( el mandamiento ejecutivo es del 12 de marzo de 1991), son anteriores a la vigencia de la Ley 80 de 1993, por lo que, en consecuencia, por este aspecto no se configura nulidad alguna. Así las cosas la nulidad alegada no será declarada por no estar configurada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, RESUELVE: CONFIRMASE el auto del 2 de mayo de 1996, objeto de la presente apelación. En firme este proveído vuelva al despacho para proveer. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Presidente; Miren de la Lombana de Magyaroff, Amado Gutiérrez Velásquez, Mario Alario Méndez.. Octavio Galindo Carrillo, Secretario.

NOTA DE RELATORIA: Menciona la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha julio 26 de 1990.