CE-SEC5-EXP1996-N1570A

REPRESENTACIÓN DE LA NACIÓN – A cargo del Consejo Nacional electoral o de la Registraduría Nacional del Estado Civil sin que haya exclusión entre sí El órgano electoral también está conformado por el Consejo Nacional Electoral que no es un organismo ejecutivo sino decisorio y, por lo mismo, produce actos susceptibles de control jurisdiccional por lo que puede presentarse la duda de quien tiene la representación de la Nación, si el funcionario ejecutivo de mayor jerarquía del órgano electoral o el funcionario decisorio de mayor jerarquía en el mismo órgano. En realidad la Registraduría Nacional del Estado Civil es el organismo ejecutivo en materia electoral y como tal lleva la representación de la Nación en los asuntos de naturaleza electoral porque sigue el criterio general y porque la disposición señala expresamente. Pero, paralelamente, el Presidente del Consejo Nacional Electoral puede representar también a la Nación porque la representación no es excluyente, mayormente cuando no hay contraposición de intereses entre las dos entidades que hacen parte del mismo órgano, el electoral, siendo el Consejo Nacional Electoral el que decide y la Registraduría Nacional de la Nación la que ejecuta. En tales condiciones puede afirmarse que la representación de la Nación recae en el Registrador Nacional del Estado Civil sin que haya dificultad alguna para que también se presente en juicio por intermedio del Presidente del Consejo Nacional Electoral sin que haya exclusión entre sí.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 146 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 149 / DECRETO 2304 DE 1989 - ARTÍCULO 27

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

Santa fe de Bogotá, D. C., diecisiete (17) de octubre de mil novecientos noventa y seis (1996).

Radicación número: 1570

Actor: LIBARDO AGUILAR GARCÍA Demandado: REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL Mediante memorial presentado en tiempo el Doctor Carlos Orlando Avila Granados solicita se revoque el auto de sala unitaria de 27 de septiembre de 1996 mediante la cual se denegó el reconocimiento de personería para actuar como apoderado de la Nación Registraduría Nacional del Estado Civil.

Dan cuenta los autos que mediante auto del 27 de septiembre de 1996 la Sala Unitaria profirió un auto mediante el cual dispuso no reconocer como apoderado de la Nación por considerar que conforme al artículo 149 inciso segundo, del C.C.A. la representación de la Nación está radicada, entre otros funcionarios, en el Registrador Nacional del Estado Civil y, en general, por la persona de mayor jerarquía de la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. Como en el presente juicio se debaten unos actos administrativos expedidos por el Consejo Nacional Electoral la representación de la Nación estaría atribuida al Presidente del mismo y como el poder fue otorgado por el Registrador no se había demostrado la calidad de apoderado de la Nación porque quien otorga el poder no la representa en el presente caso. El recurso se fundamenta en los siguientes argumentos:

1. La capacidad para ser parte de un presupuesto procesal sin el cual el proceso no nace a la vida jurídica.

Se equipara a la aptitud para ser titular de derechos y obligaciones que constituye una noción vinculada a la esencia misma de la organización jurídica porque el sistema normativo se dirige a quienes ostenten la capacidad no a las cosas o a los animales. La capacidad de comparecer en el proceso se equipara a la capacidad de ejercicio del derecho del cual se es titular de manera directa y no a través de otros lo que se traduce en comparecer por sí mismo y no mediante representante. La capacidad para comparecer en el proceso de que trata el artículo 44 del C.C. presupone la capacidad para ser parte. Porque la primera solo se predica de quien tiene está o sea que solo se puede hablar de existencia o inexistencia de la capacidad para comparecer en el juicio cuando se está frente a un sujeto de derechos porque es el único que puede comparecer en el proceso en calidad de parte.

2. Aunque dentro del contencioso administrativo la demanda de nulidad se dirige contra actos y no contra personas, los extremos de la litis siempre estarán integrados por personas la que demanda el acto y la entidad de derecho público con calidad jurídica de persona; para que pueda actuar en el proceso y en cuyo nombre se expidió el acto que se considera ilegal porque está tiene todo el derecho de acudir a defenderlo para que se mantenga incólume.

En el presente caso, dice, se demandan unos actos administrativos proferidos por el Consejo Nacional Electoral organismo sui géneris que carece de personería jurídica que debe ser otorgada en forma expresa por la ley y no existe norma legal que le reconozca u otorgue personería. Al no tener personería jurídica el Consejo Nacional Electoral carece de representación legal y por ello es un simple órgano o dependencia de la Nación

ente que sí goza de personería jurídica expresamente otorgada por la Ley 153 de 1887 (Artículo 80). Por ello la letra del artículo 149 del C.C.A. que transcribe, de la cual infiere que el propósito de la norma fue otorgar de manera especial la representación judicial administrativa de la Nación al Registrador Nacional del Estado Civil y no a otro funcionario de la organización electoral porque aunque la Presidencia del Consejo Nacional Electoral tiene una dignidad y una jerarquía ello es a nivel interno porque no implica funciones de representante legal ni que dicha dignidad le confiera superioridad jerárquica frente a los demás miembros del Consejo y por ello no le sería aplicable el inciso segundo de artículo 149 del C.C.A. Además como se indicó el Consejo Nacional Electoral es un organismo que carece de personería jurídica por lo que su presidente no podría ejercer la representación legal porque no tiene la capacidad para ser parte. Considera que la Sala unitaria no tuvo en cuenta que son cosas distintas la capacidad para ser parte y la legitimación para obrar. El primer concepto hace relación a la existencia del sujeto de derecho y el segundo a la manera como esa persona natural o moral puede actuar mediante apoderado. Y agrega que para que pueda hablarse de una persona jurídica con todos sus atributos de la personalidad que para que pueda concurrir tanto la capacidad para ser parte como la legitimación para obrar se necesita que por ministerio de la ley la entidad tenga autonomía patrimonial, administración financiera y presupuestal que permitan ejercer actos de disposición que no puede predicarse del Consejo Nacional Electoral que no cuenta con ninguno de estos atributos y obviamente la legitimación para obrar radica encabeza del Registrador.

3. El hecho de que el Registrador sea el Secretario del Consejo Nacional Electoral

no lo coloca en inferioridad respecto del Presidente del Consejo Nacional Electoral ni éste absorbe la función legal de llevar la representación judicial y administrativa que le da el artículo 149 — 2 del C.C.A. ni la potestad de ser ordenador del gasto y suscriptor de contratos.

4. La anterior interpretación del inciso segundo del artículo 149 del C.C.A. ya fue acogida por la Sección Quinta. En providencia del 25 de enero de 1996 expediente 1458 actor Carlos Almanza y Góngora Magistrado Ponente: Doctor Jaramillo Mejía, que transcribe.

Al respecto comenta que exige contradicción en el auto del 27 de septiembre al considerar que el representante judicial en procesos contenciosos administrativos es el Presidente del Consejo Nacional Electoral y no el Registrador, interpretando en forma errónea el artículo 149, inciso 2º del C.C.A. que resalta diametralmente opuesta a la expuesta en la providencia del 25 de enero de 1996 crea una incertidumbre jurídica respecto a quien debe representar a la Nación en los procesos contenciosos de naturaleza electoral que no puede ser materia de interpretación sino objetiva. Conforme al artículo 37 del C. de P.C. se debió enderezar el procedimiento al confirmar el auto admisorio de la demanda cuando se confirmó la suspensión provisional al estudiar recursos interpuestos por el Registrador y por el Presidente del Consejo Nacional Electoral. La decisión del 27 de septiembre desconoció el principio de la igualdad entre las partes y el de la lealtad a que se refieren el artículo 9 y 153—40 de la Ley 270 de 1996 porque se niega la personería a quien actúa en representación de la Nación

al estimar que quien debió conferir el poder era el Presidente del Consejo Nacional Electoral y no el Registrador; considera que debió darse un término para corregir los errores al igual que se hace con la demanda lo que no considera una concesión gratuita sino una exigencia prevista en el artículo 9º de la Ley 270 de

1996. Al respecto invoca la providencia dictada por el Tribunal Superior de Bogotá del 10 de mayo de 1979, Magistrado Ponente Doctor Antonio Rodríguez.

Pese a lo anterior presente el poder otorgado por el doctor Oscar Jiménez Leal como Presidente del Consejo Nacional Electoral. Hace un comentario en relación con el hecho de que se sigue advirtiendo una ausencia letal de aplicación del artículo 228 de la C.N. que da prevalencia al derecho sustancial sobre el formal que deja al juzgador a mitad de camino y equivale a que los administrados estén sujetos a pronunciamientos influidos por corrientes que implicarían el retorno a las temidas posiciones humanas que sustentaron el devenir de la historia con anterioridad a las que, considera, en buena hora surgidas corrientes renacentistas.

SE CONSIDERA: Sea lo primero precisar que el único estudio que puede emprender la Sala en esta oportunidad es el atinente a la personería denegada y a ello procede.

Dan cuenta de los autos que en el presente caso se estimó que la acción instaurada es la simple nulidad. En consecuencia, conforme a lo previsto por el artículo 146 del C.C.A., tal como fue subrogado por el artículo 27 del Decreto 2304 de 1989, cualquier persona puede pedir que se le tenga como parte coadyuvante o impugnante de la demanda. En consecuencia desde este punto de

vista cualquier persona puede intervenir de manera directa o por intermedio de representante o apoderado en los juicios de simple nulidad. Ahora bien, el artículo 149 del C.C.A., invocado, tuvo origen como la necesidad de señalar una persona que se presentara en juicio en representación de la Nación, conforme a las siguientes reflexiones: La representación de la Nación en juicio se había tenido como asunto secundario, porque en esta jurisdicción lo demandado son los actos y no las entidades. Pero se observó que había ocasiones en las cuales la Nación quería iniciar los procesos de intervenir en ellos de alguna manera, y aunque se llegó a considerar que quien la representaba era el Ministerio Público, tal tesis no fue aceptada por cuanto la Procuraduría siempre se consideró como la defensora del orden jurídico y no podía representar otros intereses diferentes cuando los mismos surgieran y por ello llegó a la letra del artículo 149. En la norma en cita se plasmó como criterio del legislador el que el representante de la Nación en los procesos contencioso administrativos debía ser el funcionario ejecutivo de mayor jerarquía. Pero se encontró que no sólo los actos de la rama ejecutiva estaban sometidos al control; lo estaban también los actos de la rama legislativa, judicial y de los órganos de control electoral y tales entidades tenían la posibilidad de presentarse en juicio para defender los intereses de la Nación de la que hacen parte. Por ello señaló a determinados Ministros como representantes de la Nación en lo relacionado con el Congreso o con la rama jurisdiccional; en la misma se encontró que había unos órganos que eran independientes y por eso se señalaron sus

jefes o directores de manera expresa como representantes de la Nación en lo relacionado con su naturaleza. Entre los mencionados en la forma vista están el Contralor, el Procurador y el Registrador Nacional del Estado Civil. Pero no puede desconocerse que la disposición prevé que la Nación está representada por el funcionario de mayor jerarquía en la entidad que expidió el acto o produjo el hecho. Así, el órgano electoral también está conformado por el Consejo Nacional Electoral que no es un organismo ejecutivo sino decisorio y, por lo mismo, produce actos susceptibles de control jurisdiccional por lo que puede representarse la duda de quién tiene la representación de la Nación: si el funcionario ejecutivo de mayor jerarquía del órgano electoral o el funcionario decisorio de mayor jerarquía en el mismo órgano. En realidad la Registraduría Nacional del Estado Civil es el organismo ejecutivo en materia electoral y como tal lleva la representación electoral porque sigue el criterio general y porque la disposición señala expresamente. Pero, paralelamente, el Presidente del Consejo Nacional Electoral puede representar también a la Nación porque la representación no es excluyente, mayormente cuando no hay contraposición de intereses entre las dos entidades que hacen parte del mismo órgano, el electoral, siendo el Consejo Nacional Electoral el que decide y la Registraduría Nacional de la Nación la que ejecuta. En tales condiciones puede afirmarse que la representación de la Nación recae en el Registrador Nacional del Estado Civil sin que haya dificultad alguna para que también se presente en juicio por intermedio del Presidente del Consejo Nacional Electoral sin que haya exclusión entre sí. Así, se observa que en el presente caso quien se presenta en juicio tiene poder

otorgado en debida forma por el señor Registrador por lo cual tiene posibilidad de impugnar la demanda. El Registrador por su parte, tiene la representación de la Nación - Registraduría del Estado Civil y si esa entidad tiene a bien presentarse en el juicio en calidad de impugnadora puede hacerlo. Así las cosas, debió reconocerse la personería al apoderado de la Registraduría Nacional del Estado Civil por lo cual es procedente revocar el auto impugnado. De otra parte, se presenta con ocasión del recurso poder otorgado por el Presidente del Consejo Nacional Electoral como la entidad que profirió el acto, por lo que es procedente reconocer la personería al mismo profesional del derecho como apoderado del Consejo Nacional Electoral, conforme a las anteriores consideraciones. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta.

RESUELVE: REVOCASE el auto del 27 de septiembre de 1996 y, en su lugar, se dispone: RECONOCESE al Doctor Carlos Orlando Avila Granados como apoderados de la Nación — Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral en los términos y para los efectos de los poderes que obran a folios 242 y 262 del expediente.

Téngase como contestada la demanda por el señor Registrador Nacional del Estado Civil. Vuelva el negocio al despacho del Magistrado conductor del proceso. Cópiese, notifíquese y cúmplase. Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Presidente, Miren de la Lombana de Magyaroff, Amado Gutiérrez Velásquez. Octavio Galindo Carrillo; Secretario.