CE-SEC5-EXP1996-N1588

NULIDAD ELECCIÓN DE PERSONERO - Improcedencia con fundamento en elección por fuera de término legal / ACTO COMPLEJO - Características / ELECCIÓN DE PERSONERO - La verificada por fuera de término no hace nula la elección La jurisprudencia y la doctrina coinciden al señalar como características del acto complejo las siguientes: Unidad de contenido y fin. Fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación. La serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. Es resultado de la intervención de dos o más órganos, los cuales pueden estar colocados en planos diferentes. Las características enunciadas no se dan en el presente caso, puesto que el contenido del acto de elección demandado y el de la resolución dictada por el Presidente del Concejo Municipal de Maní son diferentes e independientes; la existencia y validez de uno no depende del otro y de manera autónoma y particular produjeron sus propias consecuencias jurídicas; siendo ella así, tampoco puede hablarse de concurrencia de voluntades administrativas fusionadas en una, para producir un acto único. Probado como se encuentra que la elección del Personero Municipal de Maní (Casanare), demandada en este proceso, se realizó el 10 de marzo de 1995 y aceptando en gracia de discusión que se efectuó por fuera del plazo señalado en la ley, este hecho por sí solo no enerva la presunción de legalidad que ampara tal acto, pues además de que tal circunstancia no está erigida como causal de nulidad, la designación impugnada estaría respaldada por el artículo 35 de la Ley 136 de 1994.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO

137 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL – ARTÍCULO 305 / LEY 136 DE 1994 - ARTÍCULO 35

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA

Santa fe de Bogotá, D.C., julio dieciocho (18) de mil novecientos noventa y seis (1996) Radicación número: 1588

Actor: JOSÉ DEL CARMEN MORALES CRISTANCHO

Demandado: ELKIN RIAÑO ABRIL - PERSONERO DEL MUNICIPIO DE MANÍ

(CASANARE) Procedente del Tribunal Administrativo de Casanare, ha llegado el presente proceso para que se decida el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia inhibitoria dictada por esa Corporación.

ANTECEDENTES

1. La Acción y sus Fundamentos.

Por conducto de apoderado, el actor de la referencia demandó la elección del señor Elkin Riaño Abril, como Personero Municipal de Maní (Casanare), realizada el 10 de marzo de 1995. Afirma el libelista que en sesión realizada el 10 de enero de 1995 y al reunir los requisitos mínimos exigidos por la ley, el cabildo referido eligió al señor José del Carmen Morales Cristancho como Personero de esa localidad y que descontenta la minoría que no votó por quien resultó elegido, procedió a impugnar dicha elección; que notificada y aceptada la designación, el señor Morales Cristancho tomaría posesión del cargo el 1º de marzo siguiente,

pero cuando quiso hacerlo, la mayoría de los miembros del Cabildo no se hicieron presentes, acudiendo entonces ante el Juez Promiscuo Municipal de la localidad quien se negó a posesionarlo; por su parte —mal interpretando la Ley 136 / 94 y su Decreto reglamentario 2626 / 94—el Presidente del Concejo dictó la Resolución No. 001 del 23 de febrero de 1995, declarando vacante el cargo de Personero Municipal de Maní; el actor manifiesta que en dos ocasiones solicitó la revocatoria del acto administrativo mencionado sin que el Presidente del Concejo lo hubiese escuchado, razón por la cual fue imposible agotar esa vía. Posteriormente y aduciendo que la resolución premencionada se encontraba vigente y surtiendo efectos jurídicos, en sesión del 10 de marzo de 1995, el Concejo local del municipio de Maní efectuó la elección demandada. Dentro del capítulo de peticiones, el libelista solicitó la nulidad de la elección y que como consecuencia se declarara legal la de 10 de enero de 1995, recaída en José del Carmen Morales Cristancho, quien también percibiría salarios con retroactividad al 1º de marzo del mismo año. El actor solicitó además la suspensión provisional del acto demandado y la posesión provisional de su poderdante aduciendo, para fundamentar estas últimas peticiones, que en cumplimiento del artículo 313 - 8 del C.N., el artículo 227 del Estatuto Municipal, fijó en los concejos municipales la competencia para elegir personeros, señalando como fecha límite el 10 de enero de 1995, para un período

de 3 años que iniciaría el 1º de marzo concluyendo el 28 de febrero; afirma que la elección del actor como Personero de Maní, se efectuó dentro de los parámetros de la Ley 136 / 94 y el Decreto 2626 / 94, lo que no ocurrió con la elección que impugna pues, en su sentir, ésta se realizó por fuera de los marcos de las normas vigentes y de la Carta Magna, por lo cual la considera nula; finalmente pide que se descarte la aplicación del artículo 244 del Estatuto Municipal. Por auto de 24 de mayo de 1995 (fls. 24 - 28 cdno. No. 2) se admitió la demanda y en la misma providencia se denegó la suspensión provisional; apelada ésta última decisión (fls. 33 - 35 cdno. No. 2), fue confirmada por esta Sala, mediante proveido fechado el 1º de septiembre de 1995 (fls. 44 - 49 cdno. No. 2). El Tribunal Administrativo de Casanare avocó el conocimiento del presente proceso continuando, hasta culminar, el trámite previsto en los artículos 232 y siguientes del C.C.A., que había iniciado el Tribunal de Boyacá y una vez cumplido, procedió a dictar sentencia inhibitoria, fundamentada en las siguientes

consideraciones:

2. La Providencia Recurrida en Apelación (fls. 79 - 86 cdno. No. 1).

Para el Tribunal de primera instancia, el objetivo primordial del proceso es la declaratoria de nulidad de la elección del Personero Municipal de Maní, señor Elkin Riaño Abril, en razón de no haberse efectuado está en los 10 primeros días

del mes de enero, dentro del período en que los concejos inician sesiones, por lo cual cita como infringido el artículo 170 de la Ley 136 / 94. El a quo encontró que el libelo adolecía de dos deficiencias, graves en su opinión, que condujeron a la decisión inhibitoria que se impugna; refiriéndose a la primera de ellas manifestó que si la elección demandada se produjo en la fecha señalada por el actor, se debió a que previamente existía un acto administrativo del Consejo Municipal de esa localidad que declaró vacante el cargo, o, en otras palabras, debido a esa actuación, la corporación edilicia se vio obligada a efectuar la elección acusada, no es que legalmente haya creído que era la etapa legal de proceder a cumplir con esa obligación constitucional, por lo cual consideró que estaba en presencia de un acto complejo y por lo mismo el actor debió demandar la resolución mencionada, para que el Tribunal pudiera entrar a analizar todas las actuaciones en conjunto y, sin lugar a equívocos ni prejuzgamiento, decidir en definitiva este asunto, pero tal como se plantearon las cosas el a quo encontró imposible analizar si la situación administrativa del Presidente del Concejo de Maní estuvo, o no, ajustada a derecho, concluyendo que mientras ese acto administrativo se mantuviera incólume, la decisión del Concejo también estaría ajustada a derecho, pero si cayera en razón de la otra acción—adelantada ante la misma Corporación — la elección podría quedar sin piso. El Tribunal consideró las anteriores hipótesis, inadecuadas para decidir sobre un asunto de tanta trascendencia, advirtiendo que esa situación se presentó en razón de que la demanda no

comprendió la Resolución No. 001 de 23 de febrero de 1995, expedida por el Presidente del Concejo Municipal del Maní. La segunda deficiencia alude a una indebida acumulación de pretensiones, en razón de que el accionante pide que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la elección de personero, se declare legalmente elegido al demandante y a su vez que se le cancelen, con retroactividad, los salarios adeudados a 1º de marzo de 1995; a juicio del a quo, esta súplica no es procedente en la acción electoral, dado que es un proceso especial donde no es factible implorar el restablecimiento del derecho, para ello existe la acción ordinaria, donde es viable acumular la petición de nulidad con la de restablecimiento del derecho. En eventos como este el Consejo de Estado ha sostenido que si el vicio no se corrigió al inicio del proceso, deberá subsanarse en el momento de proferir el fallo inhibiéndose.

3. Fundamentos del Recurso de Apelación (fls. 88—89 cdno. No. 2).

El apoderado de la parte actora recurrió, por vía de apelación, la decisión referida antes, fundamentando al efecto: El objetivo principal de la demanda es la declaratoria de nulidad de la elección del Personero de Maní, realizada el 10 de marzo de 1995, que recayó en el universitario Elkin Riaño Abril, cuyo fundamento consiste en que la Ley 136 / 94, el artículo 170 señala la fecha en que se debe elegir esa clase de funcionarios en todo el país y que en el caso de la elección del actor sí se cumplió; que la

providencia impugnada es improcedente para poner fin al contencioso demandado, puesto que el artículo 230 de la C.N. establece la normatividad que debe aplicarse para que el juez falle de fondo; que los artículos 37 - 8 y el 401 del C.P.C. ordena al juez pronunciarse de fondo sea en favor o en contra de las pretensiones de la demanda y que nunca debe declararse inhibido; que la falta de pronunciamiento real sobre las pretensiones del libelo, permite que los actos irregulares se escuden en una interpretación errada, que solo confirma las decisiones absurdas de una corporación legislativa y que con el fallo inhibitorio los dos personeros elegidos estarían en iguales condiciones para devengar salario y así continuarán porque las pruebas aportadas en este proceso no fueron suficientes para decretar o negar la nulidad de “esa” elección. En relación con la indebida acumulación de pretensiones manifestó que esa clase de excepciones debió ser propuesta por la contraparte, pues es difícil que se declare oficiosamente; finalmente sostiene que si el fallo es a favor de las pretensiones del proceso No. 0177 se tendrían dos personeros en Maní, el primero elegido dentro del término de la ley y el segundo fuera de aquél y si la elección es contraria a los pedimentos de la demanda, predominaría la segunda elección, es decir que la ley puede ser violada y que una sentencia inhibitoria le da fuerza legal a dicho acto.

4. El Concepto de la Procuraduría (fls. 99 - 111 cdno. No. 1).

La Procuradora Décima Delegada ante el Consejo de Estado considera que la providencia apelada debe ser confirmada, por las siguientes razones:

En el presente evento no existe acto complejo, porque éste se define como aquel que surge de la fusión de dos o más voluntades administrativas que se unen en una sola, para así dar expresión al querer de la administración, en el caso sub judice existen dos actos administrativos autónomos e independientes a los cuales les pertenece su propia acción de control en vía judicial; así, el acto de designación del Personero Municipal de Maní, enjuiciable ante la jurisdicción de lo contencioso, de conformidad con el procedimiento establecido para la acción electoral y el acto de declaratoria de vacancia del cargo, contenido en la Resolución No. 001 de febrero 23 de 1995, susceptible de ser sometido al juicio jurisdiccional, mediante la acción ordinaria de carácter laboral. No siendo dable predicar en el caso que se estudia, la existencia de un acto complejo. Advierte que el actor incurre en una indebida acumulación de pretensiones y que la demanda se elaboró sin la técnica que impone la acción ante la justicia contenciosa, toda vez que a la petición de la nulidad electoral se acumuló una de restablecimiento del derecho, al solicitar el pago de salarios en forma retroactiva, a la fecha de designación del actor como Personero Municipal de Maní, pese a lo cual y citando jurisprudencia de la Corporación, la Procuradora Décima consideró que no existía obstáculo para decidir de fondo. En relación con el escrito de demanda dice que no señala en forma concreta, clara y precisa las disposiciones en que se funda el petitum, ya que se aduce una causal general de nulidad de los actos administrativos; que no hay concepto claro

de violación; que si del escrito e interpretación de la demanda se deduce que la intención del actor es la nulidad de la elección del Personero de Maní (Casanare), no basta ese solo hecho para proferir decisión de fondo; que el actor no precisa la normatividad en que basa su pretensión, pues se refiere al Decreto 2626 de 1994, que fue declarado inexequible por la H. Corte Constitucional y que si bien los efectos del fallo no cobijan las normas en él contenidas, el precepto invocado resulta inaplicable, por cuanto la cita del artículo 237, —”Estatuto Municipal”— está referida al acto de elección del demandante que no es objeto de enjuiciamiento, en tanto que, al referirse al asunto de fondo, reitera la violación del decreto mencionado, sin precisar la norma violada; lo mismo acontece al citar la Ley 136 de 1994, pues no específica la norma concreta que fue desconocida con el acto de elección del 10 de marzo de 1995 y dado que el control de legalidad efectuado en el contencioso administrativo no opera en forma general, resulta imperativo acatar lo preceptuado en el artículo 137 del C.C.A., cuando impone la obligación de citar las normas y el concepto de violación de las mismas. Al no cumplir dicho requisito, no es posible efectuar juicio del acto, para establecer si hubo quebrantamiento del orden legal y por ello el fallo no puede ser de mérito.

CONSIDERACIONES

1. Competencia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 - 2 del C.C.A., en concordancia con el 131 - 3, 265 Ibídem y 1º de Acuerdo 39 de 1990, esta Sala es

competente para conocer el recurso de apelación interpuesto oportunamente por el apoderado del actor (fls. 89 - 90, cdno. No. 1), contra la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare el 22 de marzo de 1996. Teniendo en cuenta que tanto el fallador de primera instancia como la Procuradora Décima Delegada consideran que la decisión en este caso debe ser inhibitoria, en razón de que la demanda adolece de formalidades que impiden un pronunciamiento de mérito, la Sala procederá a analizar las objeciones presentadas en uno y otro caso, a efecto de determinar si es viable el estudio del fondo del asunto.

2. De la indebida acumulación de pretensiones.

Asiste la razón al Tribunal cuando observa que el demandante acumuló indebidamente pretensiones al solicitar que, como consecuencia de la declaratoria de nulidad de la elección del Personero de Maní (Casanare), se declarara a su poderdante legalmente elegido y se le cancelaran, con retroactividad, los salarios adeudados a 1º de marzo de 1995, sin embargo, la solución inhibitoria por la que optó, no está acorde con lo que en tales casos ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación, en el sentido de que si la demanda resulta posible pronunciarse sobre algunas pretensiones así debe hacerlo el juez y declararse inhibido respecto de las demás. En efecto, en caso similar esta Sala dijo: “(...) Es verdad que el ejercicio de la acción de nulidad electoral solo hay lugar a declarar la nulidad de los actos de elección o nombramiento de que se trate, como se infiere de lo establecido en los artículos 223, 226, 227, 228

y 229 del Código Contencioso Administrativo y 7º de la Ley 14 de 1988, y, en ciertos casos; a disponer la práctica de un nuevo escrutinio, cuya ejecución corresponde la Consejo de Estado o a los Tribunales, según los casos, y a otorgar nuevas credenciales y cancelar las iniciales, según lo establecido en los artículos 247, 248 y 249 del mismo Código. La solicitud de restablecimiento del derecho que se alegue violado sólo procede en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento instituida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo. Pero cuando impropiamente se acumulan pretensiones en uno y otro sentido, contra lo dispuesto en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil, advierte la Sala, cuando pueda entenderse la demanda y resolverse acerca de algunas de sus pretensiones, así debe hacerlo el juez, e inhibirse solo para decidir acerca 1 de las demás ” . La demanda presentada permite establecer inequívocamente que su pretensión esta encaminada —tal como observaron el a quo, la Procuradora Delegada y lo reiteró el apelante—a obtener la declaratoria de nulidad del acto de elección del señor Elkin Riaño Abril, como Personero de Maní (Casanare), realizada por el Concejo Municipal de esa localidad el 10 de marzo de 1995, luego, aplicando el derrotero jurisprudencial sentado por esta Sala, entre otras, en la providencia parcialmente transcrita, sería el caso decidir solo en relación con la pretensión de nulidad electoral, inhibiéndose en relación con las de restablecimiento del derecho.

3. Del Acto Complejo.

El segundo impedimento de orden formal que adujo el fallador de primera instancia, para fundamentar su decisión inhibitoria, lo hizo consistir en que, por constituir un acto complejo, el actor debió demandar la Resolución dictada por el Presidente del Concejo Municipal de Maní (001 de 23 de febrero de 1995), mediante la cual declaró vacante el cargo de Personero de esa localidad y al no hacerlo, dijo el a quo, le fue imposible determinar si la actuación del Presidente del Cabildo se ajustó a derecho, pues mientras ese acto se mantenga incólume, la decisión del Consejo estaría ajustada a derecho. La jurisprudencia y la doctrina coinciden al señalar como características del acto complejo las siguientes: 3.1.) Unidad de contenido y de fin. 3.2.) Fusión de las voluntades de los órganos que concurren a su formación. 3.3.) La serie de actos que lo integran no tienen existencia jurídica separada e independiente. 3.4.) Es resultado de la intervención de dos o más órganos, los cuales pueden estar colocados en planos diferentes. Las características enunciadas no se dan en el presente caso, puesto que el contenido del acto de elección demandado y el de la resolución dictada por el Presidente del Concejo Municipal de Maní son diferentes e independientes; la existencia y validez de uno no depende del otro y de manera autónoma y particular produjeron sus propias consecuencias jurídicas; siendo ello así, tampoco puede hablarse de concurrencia de voluntades administrativas fusionadas en una, para producir un acto único. Cabe entonces concluir, contra lo resuelto por el a quo, que la Resolución No.

001 de 23 de febrero de 1995, mediante la cual el Presidente del Concejo Municipal de Maní (Casanare) declaró vacante el cargo de Personero Municipal —en cabeza del demandante José del Carmen Morales Cristancho— no integra un acto complejo con el de la elección demandada, es decir la realizada posteriormente, el 10 de marzo de 1995, por el Cabildo local mencionado, que designó al señor Elkin Riaño Abril como Personero Municipal de Maní.

4. La demanda.

El artículo 137 del C.C.A. establece: “(...) Contenido de la demanda. Toda demanda ante la jurisdicción administrativa deberá dirigirse al Tribunal competente y contendrá:

1. La designación de las partes y de sus representantes.

2. Lo que se demanda.

3. Los hechos u omisiones que sirvan de fundamento de la acción.

4. Los fundamentos de derecho de las pretensiones. Cuando se trate de la impugnación de un acto administrativo deberán indicarse las normas violadas y explicarse el concepto de su violación.

5. La petición de pruebas que el demandante pretende hacer valer.

6. La estimación razonada de la cuantía, cuando sea necesaria para determinar la competencia”.

Por su parte, el artículo 305 del C.P.C., aplicable a esta clase de procesos, por mandato del artículo 267 del C.C.A., preceptúa: “(...) Congruencias. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.

No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado, se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión, y cuando éste no proceda, antes de que entre el expediente al despacho para sentencia, o que la ley permita considerarlo de oficio”. De las normas transcritas puede inferirse que la demanda establece límites a la iniciación del proceso, así mismo determina el trámite procedimental aplicable y, llegado el momento de decidir; la providencia respectiva deberá tener en cuenta el principio de la congruencia señalado en el artículo 305 del C.P.C., esto es que el respectivo procedimiento debe estar en consonancia con las peticiones de la demanda, con los supuestos fácticos alegados por las partes y probados en el proceso y, con las normas jurídicas invocadas en el respectivo escrito introductorio. En el presente caso no es necesario esfuerzo alguno de interpretación, pues el contexto íntegro de la demanda permite determinar: Las pretensiones contenidas en el escrito introductorio buscan obtener la nulidad de la elección del señor Elkin Riaño Abril, como Personero Municipal de Maní (Casanare), efectuada por el Concejo de la misma localidad el 10 de marzo de 1995 (fls. 20 - 21 cdno. No 2) y que como consecuencia se restablezca al actor

el derecho que se considera vulnerado. El libelo presenta además una concreta situación fáctica que sirve de fundamento a las súplicas. Ahora bien, en cuanto hace a los fundamentos de derecho de las pretensiones, se advierte que como norma violada citó el artículo 227 del Decreto 2626 / 94. Al respecto de anotar que unos días después de presentada la demanda (18

• 3 / 95, fl. 14 vto. cdno. No. 2), mediante sentencia C - 129 de 30 de marzo de 1995, la Corte Constitucional declaró inexequible el aludido decreto, aclarando que las disposiciones en él recopiladas mantendrían su vigencia y obligatoriedad jurídica. De manera que de acuerdo con lo anotado el examen se hará según lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley 136 de 1994.

Además de señalar que corresponde a los concejos elegir personero, el artículo 35 de la Ley 136 de 1994 precisa que a partir de 1995 dichos funcionarios serían elegidos en los primeros diez (10) días del mes de enero del año respectivo, para períodos de tres años que se iniciarían el 1º de marzo y concluirían el último día de febrero.

5. El Problema de Fondo.

El análisis del conjunto de la demanda permite precisar que el punto central del litigio es la ilegalidad que, en sentir del actor, afecta la elección acusada, proveniente de haber sido realizada el 10 de marzo de 1995, ignorando que la ley había fijado como fecha límite el 10 de enero del mismo año y por estas mismas razones el actor considera que, en cuanto se efectuó dentro de tal plazo, la

elección del señor José del Carmen Morales Cristancho es la que debe ser tenida como legalmente realizada. El acto acusado no será analizado frente al artículo 170 de la Ley 136 de 1994 en razón de que, no fue citado en la demanda como norma violada. Probado como se encuentra que la elección del Personero Municipal de Maní (Casanare), demanda en este proceso, se realizó el 10 de marzo de 1995 y aceptando en gracia de discusión que se efectuó por fuera del plazo señalado en la ley, este hecho por sí solo no enerva la presunción de legalidad que ampara tal acto, pues además de que tal circunstancia no está erigida como causal de nulidad, la designación impugnada estaría respaldada por el artículo 35 de la Ley 136 de 1994 que dice: “(...) Elección de funcionarios. Los concejos se instalarán y elegirán a los funcionarios de su competencia en los primeros diez días del mes de enero correspondiente a la iniciación de sus períodos constitucionales, previo señalamiento de fecha con tres días de anticipación. En los casos de faltas absolutas, la elección podrá hacerse en cualquier período de sesiones ordinarias o extraordinarias que para el efecto convoque el alcalde. Siempre que se haga una elección después de haberse iniciado un período, se entiende hecha solo para el resto del período en curso” (destacado de la Sala). Lo dicho antes es suficiente para concluir que el cargo no está llamado a prosperar. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA: Primero. REVOCASE la sentencia dictada, el 22 de marzo de 1996, por el Tribunal Administrativo de Casanare y en su lugar se dispone: Segundo. DENIÉGASE la petición de nulidad relacionada con la elección de Personero Municipal de Maní (Casanare), efectuada el 10 de marzo de 1995.

Tercero. DECLARASE inhibido para resolver las peticiones relacionadas con el restablecimiento del derecho del actor. Cópiese, notifíquese, devuélvase al Tribunal de origen y cúmplase. Luis Eduardo Jaramillo Mejía; Presidente, Miren de la Lombana de Magyaroff, Mario Alario Méndez, Amado Gutiérrez Velásquez. Octavio Galindo Carrillo; Secretario.