CE-SEC5-EXP1998-NAC5657

DERECHO A LA VIDA - Protección / SUSPENSION DE TRABAJOS - Amenaza de Ruina / DERECHO DE PROPIEDAD / DERECHO FUNDAMENTALInexistencia Se trata básicamente, de la protección del derecho a la vida - y en esa medida es procedente la acción de tutela -, que se encuentra amenazado por el peligro de ruina de las casas de habitación de los demandantes por razón de los deslizamientos de tierra. Y de esa amenaza son responsables el ingeniero Mario Enrique Alvarez Henao, que ha adelantado las obras de que deriva el riesgo de deslizamiento, y el municipio de Villamaría, por su conducta omisiva, no así la Corporación Autónoma Regional de Caldas, que sólo otorgó licencia ambiental, por medio de la resolución 1441 de 28 de abril de 1997, en conformidad con lo establecido en el artículo 53 de la ley 99 de 1993 y en el decreto 1753 de 1994, y mediante la licencia ambiental, dice el artículo 2o. del decreto, se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la misma debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada. El derecho de propiedad, de que trata el artículo 58 de la Constitución, comprendido en el título II, capítulo 2, De los Derechos sociales, económicos y culturales, y que el Tribunal decidió amparar, no es derecho fundamental.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y ocho (1.998).

Radicación número: AC-5657

Actor: OTONIEL GONZÁLEZ RAMÍREZ y OTROS

Demandado: MUNICIPIO DE VILLAMARÍA Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Resuelve la Sala la impugnación interpuesta por el Director de Planeación Municipal de Villamaría, señor Diego Hernán Cortés Silva, contra la sentencia de 17 de febrero de 1.998 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a la tutela impetrada por los demandantes.

I. ANTECEDENTES Los señores Otoniel González Ramírez, Rosa de Fátima Gallego Orozco, María Gladys Gallego Orozco y Bernardo Gallego Holguín, diciendo actuar en nombre propio, de sus familias y de las demás personas afectadas, interpusieron acción de tutela como mecanismo transitorio contra el municipio de Villamaría, la Corporación Autónoma Regional de Caldas y el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao, a fin de que les fuera ordenado tomaran las medidas pertinentes para prevenir la ruina de sus casas de habitación, particularmente “se ordene el

levantamiento de muros […] asimismo la pavimentación de la calle para evitar que el agua tarje más el terreno, y que ésta sea con las medidas reglamentarias de una calle como las demás y no una vía peatonal”. Dijeron los demandantes que hace aproximadamente seis meses el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao efectuó considerables movimientos de tierra al frente de sus residencias, ubicadas en la calle 15 entre carreras 4ª y 5ª, sector de

Villa Julia, en el municipio de Villamaría; que en vista de esa situación solicitaron el 30 de octubre de 1.997 a las autoridades competentes se tomaran las medidas tendientes a prevenir cualquier daño; que en respuesta a esa petición el Director del Departamento Administrativo de Planeación del referido municipio solicitó concepto a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, la cual informó que el mencionado ingeniero había sido autorizado para efectuar movimientos de tierra y adecuación del lote, con arborización, empradizado y manejo de aguas; que según lo informó verbalmente el Director de Planeación, la referida Corporación conceptuó que no era necesaria la construcción de muros de contención; que el pasado 31 de enero, a las 10:00 de la mañana, se derrumbó la mitad de la vía, en una parte de la calle que ya estaba empradizada y con canales, incluso había trabajadores en ese momento que milagrosamente pudieron alejarse del lugar y hacía pocos segundos había niños jugando; que la acción de tutela era la única manera de poner en conocimiento de las autoridades tales hechos para que fuera ordenado lo pertinente, teniendo en cuenta que con anterioridad a ese movimiento de tierra ni sus hijos ni sus casas tenían la amenaza del constante peligro que presenta el voladizo por el movimiento de tierra; que ya fue causado el daño, puesto que los movimientos de tierra debieron hacerse en forma escalonada o inclinada y no verticalmente como se hizo; que esa vía es muy transitada y allí juegan muchos niños; que las casas presentan averías debido al movimiento de tierra, ya que las máquinas son muy pesadas y producen vibraciones; y que a ese

problema se suma el hecho de “no dejarse lo reglamentario de una vía, esta vía, concretamente la calle 15 figura en el mapa de Villamaría en su zona urbana, figura en las escrituras que poseemos de dichos lotes de terreno y el ingeniero insiste en que ese terreno es de él; y va a dejar es una vía peatonal”. Pretenden los demandantes se prevengan los perjuicios irremediables a que se encuentran amenazados si no se toman las medidas pertinentes para el tratamiento del terreno voladizo; que se ordene el levantamiento de muros, ya que la sola empradización no es suficiente por cuanto, dijeron, si en pleno verano ya se desplomó la mitad de la banca, el daño va a ser mayor cuando llegue el invierno; y también la pavimentación de la calle, para evitar que el agua tarje más el terreno, con las medidas reglamentarias de una calle y no de una vía peatonal. El Magistrado sustanciador del proceso, por auto de 4 de febrero de 1.998, al admitir la demanda rechazó el ejercicio de la acción de tutela interpuesta como mecanismo transitorio porque, dijo, “no observa el despacho, ab initio, […], que los actores dispongan de otro medio de defensa judicial, que es precisamente una de las exigencias del artículo 8º del decreto 2.591 de 1.991”.

II. LA SENTENCIA IMPUGNADA Es la de 17 de febrero de 1.998 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, mediante la cual accedió a la tutela impetrada por los demandantes con respecto a la amenaza de sus derechos a la vida y de propiedad, por la omisión en que,

dijo, incurrieron el Alcalde y el Director del Departamento Administrativo de Planeación Municipal en el cumplimiento de sus funciones. En consecuencia ordenó a estos funcionarios que, según sus competencias, en el término improrrogable de un día contado a partir de la notificación de esa sentencia, conforme a la ley y hasta tanto fuera otorgado el permiso respectivo, procedieran a ordenar la suspensión de los trabajos que ejecuta el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao en el sector Villa Julia, al frente de la calle 15 entre carreras 4ª y 5ª; asimismo ordenó al Alcalde del municipio de Villamaría que en el término improrrogable de tres días contados a partir de la notificación de la citada providencia iniciara los trabajos tendientes a dar estabilidad a la calle; que repitiera contra el ingeniero Álvarez Henao por lo que a éste pudiera corresponder en la construcción de las obras que para el efecto se requirieran; y que dentro de las 48 horas siguientes, y cada cuatro días, fueran enviados al Tribunal informes sobre el particular hasta la culminación de los trabajos. Además, dispuso se oficiara a la Procuraduría Departamental de Caldas para que investigara la posible comisión de faltas disciplinarias por parte de funcionarios y ex-funcionarios de la administración municipal de Villamaría. Y denegó la tutela con respecto a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, Corpocaldas, así como las demás peticiones de la demanda. Dijo el Tribunal que no obstante que los demandantes discutían la defensa de los derechos a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del

tiempo libre, a la propiedad, a un ambiente sano y al espacio público, de que tratan los artículos 52, 58 y 80 de la Constitución, entendía que básicamente lo pretendido por éstos era la protección de sus derechos a la vida y bienes, “ello al tenor de los artículos 2º, 11 y 58 de la Constitución, por supuesto, y tal como se consideró desde el auto admisorio de la demanda de tutela, por considerar que frente al asunto planteado no disponen de otro recurso de defensa judicial”. Luego de examinar las pruebas que obran en el expediente, el Tribunal llegó a la conclusión de que se hallaban en peligro las vidas y los bienes de los moradores de las viviendas situadas en la calle 15 entre carreras 4ª y 5ª del municipio de Villamaría, entre ellos los demandantes, por la omisión del Alcalde y del Director de Planeación de ese municipio al permitir movimientos de tierra por un particular sin el permiso respectivo, no obstante estar congelados para construcciones urbanísticas los terrenos sobre los cuales se adelantan esos trabajos. Dijo que relevaba de responsabilidad a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, por ser independiente el otorgamiento de licencia ambiental del permiso que deben dar las autoridades municipales para la ejecución de obras urbanísticas. Y señaló, también, que era del caso disponer se oficiara a la Procuraduría Departamental de Caldas para que investigara la supuesta violación por las autoridades municipales de Villamaría de las normas contenidas en el Código de Construcciones del referido municipio, así como en el acuerdo 9 de 25 de marzo de 1.994, por medio del cual fueron congeladas unas franjas de terreno para

construcciones urbanísticas.

III. LA IMPUGNACIÓN El Director de Planeación Municipal, señor Diego Hernán Cortés Silva, impugnó la providencia referida alegando falta de congruencia entre los efectos del fallo, lo reclamado y las partes involucradas en el proceso; dijo que fue probado en el expediente que el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao, propietario del predio donde se han realizado los movimientos de tierra, no presentó oportunamente estudio de suelos relacionado con las características físico-mecánicas, capacidad portante, índice de plasticidad, expansión y comprensión del suelo, no obstante lo cual se le otorgó licencia ambiental; que la entidad competente para otorgar las respectivas licencias ambientales es también competente para realizar la verificación y seguimiento en cuanto a los planes de manejo, pues éstos se elaboran para prevenir, mitigar, corregir y compensar los posibles impactos y efectos del proyecto, obra o actividad sobre el medio ambiente que deben incluir el seguimiento, monitoreo y contingencia, según el artículo 25 del decreto 1.753 de 1.994, reglamentario de la ley 99 de 1.993.

Que entonces, a su juicio, las órdenes impartidas al municipio de Villamaría en el fallo impugnado debieron ser dirigidas a la Corporación Autónoma Regional de Caldas, pues quedó suficientemente claro que el municipio en momento alguno autorizó el proceso de construcción y más aún solicitó la cooperación del ente ambiental para el control de los trabajos que de hecho inició el señor Mario Enrique Álvarez Henao. Que la sentencia es infundada, carente de análisis, y, por lo mismo, incongruente

en sus efectos, en cuanto hace referencia a la responsabilidad que en este asunto pueda corresponder a la Corporación, entidad a la que competen las labores técnicas de vigilancia de las perturbaciones ambientales que se causan como consecuencia del proceso urbanizador. Dijo también que el fallo instituye la responsabilidad del Estado, en este caso de uno de sus órganos, por acción directa de particulares y efectos posteriores entre particulares, y explicó al respecto que si bien a las autoridades locales compete la función de vigilar y hacer cumplir la Constitución, las leyes, los acuerdos y demás disposiciones del orden nacional y local, su responsabilidad por la acción u omisión de sus funciones no puede ir más allá de su propio comportamiento; que, en este caso, el Tribunal derivó responsabilidad patrimonial en forma indirecta por la acción de un particular que ha puesto en peligro derechos de otro particular; que la ausencia de control al urbanizador de hecho no puede ser causal de falla en el servicio por cuanto, entre otras razones, el particular no ha iniciado en la práctica obras de urbanismo específicas, sino un movimiento de tierra acorde con la licencia ambiental que le fue otorgada por la autoridad competente; que a la administración se está imponiendo una obligación de ordenar gastos para beneficiar la acción de un particular, siendo que sería a éste a quien debería imponerse esa sanción y aun la de indemnizar, si es el caso; que sería el Estado ideal que ante la acción u omisión de los particulares frente a los mismos asumiera, a través de sus órganos, las responsabilidades y enmendara los yerros de aquéllos, para luego, de algún modo, recuperara la inversión; y que el fallo de tutela pudo cobijar al particular para compelerlo a realizar los trabajos

directamente; que de conformidad con el artículo 31 del decreto 1.753 de 1.994 el beneficiario de una licencia ambiental asume la responsabilidad por los perjuicios derivados del incumplimiento de los términos, requisitos y condiciones señalados; que según el artículo 34 del mismo decreto, en casos de emergencia determinados por circunstancias de orden natural, social o de interés nacional, para proteger los recursos naturales, el medio ambiente y la salud humana la autoridad ambiental competente podrá dictar las medidas preventivas a que hace referencia el artículo 85 de la ley 99 de 1.993; que, entonces, resulta evidente la competencia de la Corporación en este asunto, entidad a la que fue asignada la facultad de revocar o suspender la licencia ambiental, conforme a lo dispuesto en los artículos 3º, parágrafos primero y segundo, y 33 del decreto 1.753 de 1.994. Solicitó la práctica de algunas pruebas, así como también que fuera revocada la sentencia en cuanto a la obligación impuesta al municipio de realizar las obras y luego repetir contra el particular, y que se vinculara a la Corporación Autónoma Regional de Caldas para que esa entidad asumiera la responsabilidad y gestiones pertinentes.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución, toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos señalados en la ley, y sólo

procede cuando el afectado no tiene otro medio de defensa judicial, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Así se dijo también en los artículos 1º, 2º, 5º 6º y 8º, principalmente, del decreto 2.591 de 1.991, por el cual se reglamentó la acción de tutela. El Magistrado sustanciador del proceso, ya se dijo, rechazó el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio porque “no observa el despacho, ab initio, […], que los actores dispongan de otro medio de defensa judicial, que es precisamente una de las exigencias del artículo 8º del decreto 2.591 de 1.991”. Y en ello se equivoca, porque no es requisito para el ejercicio de la acción de tutela como mecanismo transitorio la existencia de otro medio de defensa judicial. Lo dispuesto en los artículos 86 de la Constitución y 6º, numeral 1, y 8º del decreto 2.591 de 1.991 es que la acción de tutela, que no procede cuando el afectado dispone de otro medio de defensa judicial, excepcionalmente procede, sin embargo, aun cuando exista otro medio de defensa, si se la emplea como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Entiende, pues, la Sala, que la tutela fue ejercida como mecanismo transitorio, con el propósito de evitar perjuicios que los demandantes estiman irremediables. Es de advertir que aunque los señores Otoniel González Ramírez, Rosa de Fátima Gallego Orozco, María Gladys Gallego Orozco y Bernardo Gallego Holguín

dijeron actuar en nombre propio, de sus familias y de las demás personas afectadas, ha de entenderse que sólo obran en sus nombres, pues no acreditaron representación alguna. El Tribunal accedió a la tutela solicitada porque estimó amenazados los derechos a la vida y de propiedad de los demandantes, por la omisión del Alcalde y del Director de Planeación Municipal de Villamaría en el cumplimiento de sus funciones, al permitir la ejecución de trabajos particulares sin el correspondiente permiso. Y para proteger esos derechos ordenó a los nombrados funcionarios dispusieran la suspensión de los trabajos que adelantaba el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao; ordenó también al Alcalde que iniciara los trabajos tendientes a dar estabilidad a la calle 15 mencionada y en cuanto a la construcción de las obras que repitiera contra el señor Álvarez Henao; y denegó la tutela con respecto a la Corporación Autónoma Regional de Caldas. Los demandantes precisaron que instauraban la acción de tutela como mecanismo transitorio contra el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao, el municipio de Villamaría y la Corporación Autónoma Regional de Caldas, con el fin de prevenir perjuicios irremediables a sus viviendas, ubicadas en el sector Villa Julia del municipio de Villamaría, por los movimientos de tierra que viene realizando el ingeniero Álvarez Henao, y pidieron se ordenara a las autoridades competentes el levantamiento de muros de contención, lo mismo que la pavimentación de la calle 15 del referido sector. Dijeron que ya habían solicitado a las respectivas autoridades que adoptaran las medidas pertinentes y que ya había sido respondida su petición, pero que el

pasado 31 de enero se derrumbó la mitad de la calle, que milagrosamente se salvaron unos trabajadores y que hacía unos segundos había niños jugando en la vía, que la única manera de poner en conocimiento de esos hechos a las autoridades era mediante la acción de tutela, que el daño ya se causó por cuanto el movimiento de tierras debió hacerse en forma escalonada y no vertical, que las casas presentan averías por la vibración de las máquinas, y que el ingeniero insiste en dejar la calle 15 como vía peatonal alegando que ese terreno es de su propiedad. Se trata, básicamente, de la protección del derecho a la vida -y en esa medida es procedente la acción de tutela-, que se encuentra amenazado por el peligro de ruina de las casas de habitación de los demandantes por razón de los deslizamientos de tierra. Y de esa amenaza son responsables el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao, que ha adelantado las obras de que deriva el riesgo de deslizamiento, y el municipio de Villamaría, por su conducta omisiva, no así la Corporación Autónoma Regional de Caldas, que sólo otorgó licencia ambiental, por medio de la resolución 1.441 de 28 de abril de 1.997, en conformidad con lo establecido en el artículo 53 de la ley 99 de 1.993 y en el decreto 1.753 de 1.994, y mediante la licencia ambiental, dice el artículo 2º del decreto, se establecen los requisitos, obligaciones y condiciones que el beneficiario de la misma debe cumplir para prevenir, mitigar, corregir, compensar y manejar los efectos ambientales del proyecto, obra o actividad autorizada.

El derecho de propiedad, de que trata el artículo 58 de la Constitución, comprendido en el título II, capítulo 2, De los derechos sociales, económicos y culturales, y que el Tribunal decidió amparar, no es derecho fundamental. Se modificará, entonces, la sentencia impugnada para disponer la tutela sólo del derecho a la vida. Para ello se confirmará la orden de suspensión de los trabajos que realiza el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao; se confirmará asimismo la orden de iniciar los trabajos tendientes a dar estabilidad a la calle 15 entre carreras 4ª y 5ª del municipio de Villamaría e informar periódicamente al Tribunal, con la advertencia de que el municipio repetirá contra el ingeniero Álvarez Henao lo que a este corresponda, bien directamente o a través de los procesos judiciales respectivos; y se confirmará la orden de dar noticia del asunto a la Procuraduría, porque así lo manda el artículo 50 de la ley 200 de 1.995, o Código Disciplinario Único. Y se adicionará en el sentido de rechazar la acción, en cuanto dirigida contra el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao, porque no están probados los supuestos que permiten dirigirla contra particulares, establecidos en el artículo 42 del decreto 2.591 de 1.991.

V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Modifícase el primer inciso de la parte resolutiva de la sentencia de 17 de febrero

de 1.998 dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, que quedará así: Tutélase el derecho a la vida de los señores Otoniel González Ramírez, Rosa de Fátima Gallego Orozco, María Gladys Gallego Orozco y Bernardo Gallego Holguín. Se adiciona la sentencia en el sentido de rechazar la acción en cuanto dirigida contra el ingeniero Mario Enrique Álvarez Henao. Confírmase en lo demás. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

MIREN DE LA LOMBANA DE MAGYAROFF

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJÍA

JOAQUÍN JARAVA DEL CASTILLO

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General