CE-SEC5-EXP1999-NAC8692

ACCION DE TUTELA - Protección al debido proceso / DERECHOS SUSTANCIALES IMPRESCRIPTIBLES - El particular puede demandar en cualquier tiempo su reconocimiento / PENSION DE JUBILACION - Prestación imprescriptible / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Protección La peticionaria acude a la acción de tutela, con principal apoyo en que se trata de "pensiones periódicas que son imprescriptibles" de modo que puede revivir la vía gubernativa, en cualquier momento, pero como Cajanal le responde con autos de "cúmplase", "se tipifica una dictadura administrativa absoluta" que le desconoce los derechos de petición y del debido proceso, pues desea acudir a la justicia contenciosa administrativa. Como se ha expuesto, está demostrado y hasta aceptado por la actora, la Caja Nacional de Previsión, en su condición de entidad nacional descentralizada, cumpliendo funciones administrativas, es decir, actuando dentro del campo de aplicación de las normas a que se refiere el artículo 1 del Código Contencioso Administrativo, dio término a la actuación administrativa promovida a petición de parte, con una resolución que reconoce la pensión de jubilación vitalicia. Por una cuantía que hoy discute la interesada pero que aceptó en aquella ocasión puesto que no interpuso los recursos de reposición o de apelación que se le anunciaron en la notificación. La aspiración de la peticionaria es la de someter en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, la legalidad de la resolución de reconocimiento de pensión. Luego, operaría la regla general de hacer inadmisible en estas condiciones, revivir la actuación finiquitada para volver a discutir, entre las mismas personas, sobre pretensiones

y hechos que fueron objeto, o debieron serlo, de consideración y decisión ya tomada. Pero es también apenas elemental, tener en cuenta que si nuevos hechos o nuevas disposiciones legales surgen con posterioridad, es decir, se produce un cambio ex post acto, de las condiciones que la motivaron, pues nace otra relación que obliga a la administración a reconsiderar su decisión inicial. Que no es el caso de la solicitante de la tutela pues el estado de cosas analizado es puramente formal, sigue siendo susceptible de modificación, debido a la naturaleza de las obligaciones que se vienen discutiendo. Que son periódicas, afectan derechos sustanciales de la tercera edad, no están expuestas a la caducidad de la acción y precisamente son esas prerrogativas las que habilitan al particular para demandar en cualquier tiempo su justo reconocimiento y exigen de la administración respuesta motivada que admita los recursos de la vía gubernativa. Procedente ahora, entonces, es tutelar al derecho del debido proceso, puesto que la Caja Nacional de Previsión, como señalan las disposiciones antes citadas del C.C.A., está obligada a decidir por medio de escrito motivado, notificado personalmente a la peticionaria, advirtiéndole de los recursos que sean admisibles por la vía gubernativa.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial del auto de 31 de julio de

1996, Exp. 13246, Ponente: Dr. JAVIER DIAZ BUENO.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Santa Fe de Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de mil novecientos noventa y

nueve (1999).

Radicación número: AC-8692

Actor: MARIA IRENE ZAPATA DE GOMEZ

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL Referencia: ACCION DE TUTELA Se entra a decidir sobre la impugnación presentada contra el fallo del 10 de septiembre del año en curso, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, declara improcedente la tutela demandada.

ANTECEDENTES En escrito presentado el 30 de agosto del año en curso, ante el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, María Irene Zapata de Gómez, en nombre propio entabla acción de tutela de los derechos a la igualdad, de petición, al debido proceso y a la seguridad social, que estima vulnerados por la Caja Nacional de Previsión Social.

Se señalan como hechos: 1.- Mediante Resolución Nº 002507 del 17 de marzo de 1.995, la Caja Nacional de Previsión Social reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a María Irene Zapata de Gómez. (folios 7 a 9) 2.- El 14 de febrero de 1.997, mediante Resolución Nº 001736, la Subdirectora de Prestaciones Económicas de CAJANAL ordenó la reliquidación de la pensión. 3.- Agustín Gallo Celis, apoderado de la actora presenta a la Entidad un escrito en el cual solicita que para la liquidación de la pensión sean tenidos en cuenta el salario básico, las primas de navidad, servicios y de vacaciones y las bonificaciones especiales de quinquenio. 4.- Mediante auto del 3 de agosto de 1.998 la Subdirectora General de

Prestaciones Económicas de CAJANAL le informa al apoderado de la actora que la solicitud de revisión de la reliquidación de la pensión no es procedente, que la Resolución Nº 01736 de 1997 se encuentra conforme a derecho y que “en vista de que no se aportaron nuevos elementos de juicio que hagan variar la decisión tomada inicialmente, este Despacho ordena el archivo del cuaderno Administrativo, una vez sea comunicada la presente providencia.” (folio 2). Esta providencia fue proferida con la fórmula final de “COMUNIQUESE Y CUMPLASE”. 5.- Mediante auto Nº 104132 del 25 de junio del año en curso, Juan Carlos Tole Sánchez, Subdirector General de Prestaciones Económicas de CAJANAL ordena el archivo del cuaderno administrativo que contiene la solicitud presentada por el apoderado de María Irene Zapata de Gómez pues “es posible entonces, que igualmente se presente el fenómeno de la cosa juzgada en el procedimiento gubernativo, cuando en la nueva petición que un Acto Administrativo haga a una autoridad exista identidad en la persona, identidad en la solicitud o petitum, y también identidad en el fundamento jurídico o causa petendi de lo solicitado; en otras palabras, cuando la administración, con autoridad, ya había tomado una decisión definitiva sobre el mismo aspecto o punto jurídico que nuevamente le somete a su consideración el que ya había pedido…” “Que de acuerdo con lo anterior nos encontramos frente al fenómeno de la cosa juzgada, motivo por el cual se ordena el Archivo del Cuaderno Administrativo por no existir petición pendiente por resolver.” (folio 6)

6.- Respecto a los anteriores autos proferidos por CAJANAL manifiesta la actora en la demanda “El artículo 53 de la carta Fundamental establece que el Estado garantiza el pago oportuno y los reajustes de las pensiones y la Caja, de una parte, me niega la posibilidad de ir al Contencioso con los Autos y de la otra se calla sobre mi petición, no sustancia el negocio jurídico, no motiva su decisión y mucho menos me la notifica, para poder defenderme del agravio en el proceso administrativo, con ésta dolosa actitud se viola todo nuestro ordenamiento jurídico y ostensible es que está conculcando mis derechos, por lo que debe obligársele a la caja nacional a que cumpla los mandatos legales establecidos en nuestro ordenamiento jurídico.” (folio 83) 2.- Contestación.- María Esther Marriaga de Aragón, Coordinadora del Grupo de Asuntos Judiciales de la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL, informa que mediante auto Nº 105312, se resolvió la solicitud presentada por el apoderado de la actora “concluyendo que la Resolución Nº 1736/97 se encontraba conforme a derecho por cuanto el periodo sobre el cual procedía la reliquidación eran los indicados en la Ley 100 de 1993 y su reglamentario Decreto 1198/94, que no contempla factores salariales la prima de navidad y servicios, vacaciones y bonificaciones especiales como factores que integran el ingreso base de la liquidación, razón por la cual la Resolución 1776/97 se encontraba ajustada a derecho. ”Posteriormente el apoderado a nombre de la señora Zapata de Gómez

solicitó pensión gracia en agosto 18 de 1998, solicitud resuelta con Auto Nº 104132 del 25 de junio de 1999 informándole que la referida solicitud no era procedente, por cuanto ya el 25 de marzo de 1998 se había elevado la misma petición resuelta como ya se dijo con el Auto Nº 106312 del 98 y que en dicha oportunidad no se aportara elementos de juicio diferentes a los considerados en la resolución que inicialmente le había concedido el derecho, encontrándonos así bajo el fenómeno de Cosa Juzgada.” (folio 97). 3.- La sentencia impugnada.- El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca decide declarar improcedente la tutela demandada, considerando que en éste caso existe otro medio de defensa judicial “como es el de solicitar nuevamente a la Entidad la reliquidación de su prestación y si ésta petición le fuere desfavorable, recurrir dentro del término de ley, ante esta jurisdicción y demandar su nulidad, si considera que esta es violatoria de sus derechos constitucionales.” (folio 92) Agrega que los derechos invocados por la actora no han sido violados por la Entidad, pues “de las pruebas aportadas al expediente, no se establece que CAJANAL no haya motivado los actos administrativos mediante los cuales no se accede a las peticiones presentadas, tendientes todas a lograr la reliquidación de la pensión vitalicia de jubilación reconocida a la demandante.” (folio 91). 4.- La impugnación.- Inconforme con la decisión del a quo, la impugna María Irene Zapata de Gómez, manifestando: “A). No estoy pidiendo Derecho de Petición, por el contrario,

pido aplicación al Debido Proceso del Código Contencioso Administrativo en sus arts. 35 y 59 y aplicación de la Sentencia Constitucional Nº 108/94. B). Busco con la tutela ir ante los Tribunales Contenciosos y si un Auto como los que dicta Cajanal, sin recurso alguno, es válido para agotar la vía Gubernativa, cual es el término para demandar? C). Con la acción de tutela, pido se me resuelva mi petición de reliquidación sobre todos los factores salariales, es decir que la única Entidad que obliga a Cajanal a resolver mi respetuosa Petición, es esa Corporación. D). Una vez me resuelve en Resolución debidamente motivada y con los respectivos Recursos, sobre todo el de APELACION, allí ir a pedir justicia ante lo contencioso. en el momento tengo cerrada la acción, por cuanto no está agotada la vía Gubernativa, creo yo.” CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Carta Política establece que toda persona puede interponer acción de tutela para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de la autoridad pública, y que esta acción es procedente cuando el afectado no dispone de otro medio judicial, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Dentro del relato de los hechos que constituyen causa de la tutela, nada más se indica la Resolución 002507 del 7 de marzo de 1995, cuya fotocopia informal reposa en el expediente, aportada por la interesada (fl. 7), que a favor de ésta

reconoce y ordena el pago de la pensión mensual y vitalicia de jubilación a partir del 1 de julio de 1994, por la suma de $ 181.450.88, y hace saber que en caso de inconformidad le son procedentes los recursos de reposición y de apelación; le fué notificada a María Irene Zapata de Gómez el 25 de abril de 1995, quien nada manifestó, como lo reconoce en su petición de tutela, obligada por su estado de necesidad e indefensión (fl. 80). Y en las mismas condiciones obran las copias de las decisiones de la Caja Nacional de Previsión, Subdirección de Prestaciones Económicas, decisiones que son de inmediato cumplimiento, es cierto, pero que vienen motivadas, así sea de manera breve, donde se expone que el criterio de la administración es contrario a la pretensión de la reliquidación, porque el status pensional de la interesada correspondió al “régimen de transición” normativo ocasionado por la vigencia de la Ley 100 de 1993; porque el acto de la liquidación inicial hizo tránsito a “cosa juzgada”, de manera que no puede ser revisado “en vista que no se aportaron nuevos elementos de juicio que hagan variar la decisión tomada inicialmente” y ordena archivar la actuación, luego de “comunicada la presente providencia”. Entonces, la peticionaria acude a la acción de tutela, con principal apoyo en que se trata de “pensiones periódicas que son imprescriptibles” de modo que puede revivir la vía gubernativa, en cualquier momento, pero como Cajanal le responde con autos de “cúmplase”, “se tipifica una dictadura administrativa absoluta” que le

desconoce los derechos de petición y del debido proceso, pues desea acudir a la justicia contencioso administrativa. Lo fundamental que plantea la interesada, es la protección del derecho al debido proceso, que considera vulnerado por la forma del pronunciamiento de la administración a su petición de reliquidación de pensión, que Cajanal considera un caso juzgado que de paso reparó en temas de fondo de la cuestión que considera inaceptables la peticionaria, pero que de todas maneras no son objeto de controversia en este caso. Pues bien. Como se ha expuesto, está demostrado y hasta aceptado por la actora, la Caja Nacional de Previsión, en su condición de entidad nacional descentralizada, cumpliendo funciones administrativas, es decir, actuando dentro del campo de aplicación de las normas a que se refiere el artículo 1 del Código Contencioso Administrativo, dio término a la actuación administrativa promovida a petición de parte, con una resolución que reconoce la pensión de jubilación vitalicia. Por una cuantía que hoy discute la interesada pero que aceptó en aquella ocasión puesto que no interpuso los recursos de reposición o de apelación que se le anunciaron en la notificación. Como la resolución puso fin a la actuación administrativa, se trata de un acto administrativo definitivo y como no se hizo uso de los recursos legales, una vez surtida la notificación, quedó en firme, todo de acuerdo con los artículos 50, 62 y 63 del C.C.A. La aspiración de la peticionaria es la de someter en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho, la legalidad de la resolución de reconocimiento de pensión, de modo que por ahora se debe presumir que en ella se tuvieron en

cuenta los hechos expuestos y el régimen legal imperante sobre su situación laboral, para que la administración concluyera lo antes dicho. Luego, operaría la regla general de hacer inadmisible en estas condiciones, revivir la actuación finiquitada para volver a discutir, entre las mismas personas, sobre pretensiones y hechos que fueron objeto, o debieron serlo, de consideración y decisión ya tomada. Pero es también apenas elemental, tener en cuenta que si nuevos hechos o nuevas disposiciones legales surgen con posterioridad, es decir, se produce un cambio ex post acto, de las condiciones que lo motivaron, pues nace otra relación que obliga a la administración a reconsiderar su decisión inicial. Que no es el caso de la solicitante de la tutela pues el estado de cosas analizado es puramente formal, sigue siendo susceptible de modificación, debido a la naturaleza de las obligaciones que se vienen discutiendo. Que son periódicas, afectan derechos sustanciales de la tercera edad, no están expuestas a la caducidad de la acción y precisamente son esas prerrogativas las que habilitan al particular para demandar en cualquier tiempo su justo reconocimiento y exigen de la administración respuesta motivada que admita los recursos de la vía gubernativa. En caso bastante similar, recientemente dijo esta Corporación: “Conviene expresar que por regla general la falta de agotamiento de la vía gubernativa conlleva a que se entienda que el administrado acepta la decisión de la administración, y por consiguiente, al dejar de impugnar el acto no pueda acudir en demanda ante la jurisdicción contencioso administrativa, y la interposición de la revocación directa no sea susceptible de revivir los términos.

Sin embargo, la jurisprudencia ha admitido que cuando se trata del ejercicio de derechos sustanciales imprescriptibles como lo es el de la pensión de jubilación, el titular del derecho puede presentar cuantas peticiones estime necesarias en defensa de sus intereses, aunque desde luego está obligado a agotar la vía gubernativa si la administración le indica que procede el recurso de apelación. De otra parte, en materia de caducidad el artículo 136 del C.C.A., modificado por el art. 23 del D.L. 2304 de 1989, cuando la regula respecto de la acción de restablecimiento del derecho, tratándose de prestaciones periódicas, como ocurre en el presente caso, pues es un acto que reconoce una pensión de jubilación, la ley señala que la acción carece del término de caducidad de 4 meses, porque en este caso el acto puede demandarse en cualquier tiempo. Textualmente dice esta disposición: “Artículo 136. Caducidad de las acciones. “(…)” Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo , pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe” (se resalta) Por consiguiente, si bien es cierto que el actor no apeló la resolución Nº 10.684 del 3 de noviembre de 1994, le asistía el derecho de solicitar posteriormente otra reliquidación y si la decisión le era negativa podía ejercer contra ella los recursos que la administración le señalara. En estas condiciones, si bien no resulta una práctica muy ajustada a la técnica del procedimiento administrativo, la de

acudir al recurso de la revocatoria directa para provocar la reliquidación pensional, dicha medida no impide que la administración resuelva la petición, ni de que ella le indique al peticionario cuáles son los medios de impugnación que contra esta decisión procede, so pena de que si así actúa, libere al administrado de interponerlos. En el presente caso la solicitud de reliquidación mediante el ejercicio del recurso de revocación directa, tiene los mismos efectos de cualquier petición en la vía gubernativa, y la decisión que sobre ella recae, no varía su naturaleza, y como en el acto que se resolvió la petición, se dijo que contra ella no procedía recurso alguno, el demandante no estaba obligado a interponer ninguno. (fl. 4) Bajo este criterio se permite que prevalezca el derecho sustancial sobre el meramente formal, como lo prescribe el artículo 228 de la Carta Política, sin que se produzca lesión alguna a la administración o al administrado. Como el acto acusado no accedió a la reliquidación de un derecho imprescriptible, y con la petición que motivó el acto no se revivían en estricto sentido términos de ninguna naturaleza, porque el demandante podía presentar en cualquier tiempo solicitudes en procura de la defensa de sus derechos, y recurrirlos si la administración así lo expresaba, se concluye que no le asiste razón al Tribunal cuando inadmitió la demanda, motivo por el cual se deberá revocar el acto recurrido.” (Auto del 31 de julio de 1996, expdte. No. 13246, M. Ponente Dr. Javier Díaz Bueno).

Procedente ahora, entonces, es tutelar al derecho del debido proceso, puesto que la Caja Nacional de Previsión, como señalan las disposiciones antes citadas del C.C.A., está obligada a decidir por medio de escrito motivado, notificado personalmente a la peticionaria, advirtiéndole de los recursos que sean admisibles por la vía gubernativa. Se modificará el fallo impugnado de acuerdo con la petición de la actora. En virtud de lo expuesto el Consejo de Estado, por conducto de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: Se modifica el fallo impugnado que es de fecha 10 de septiembre del presente año, dictado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de conceder la tutela del derecho al debido proceso a favor de María Irene Zapata de Gómez. En consecuencia, se ordena al Subdirector de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión que en el término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación de este fallo, dicte resolución motivada, indicando los recursos contra ella procedentes por la vía gubernativa, en respuesta a la solicitud de reliquidación de la pensión, presentada por la actora. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y copia de esta providencia al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el Art.30 del Decreto 2591 de 1.991 y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ROBERTO MEDINA LÓPEZ

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICA

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General