CE-SEC5-EXP2000-NAC9603

ACCION DE TUTELA - Procedencia para obtener la protección de intereses colectivos / DERECHO A UNA VIDA DIGNA - Protección para los habitantes de Murindó / MUNICIPIO DE MURINDO - Protección de la vida digna de sus habitantes a través de la tutela Aun cuando se trate de situaciones que comprometan intereses colectivos, es procedente la acción de tutela si existen derechos individuales amenazados o vulnerados y solo para impedir un perjuicio irremediable. Los demandantes señalaron cuáles son los derechos fundamentales que estiman amenazados y violados y sustentaron su solicitud de protección relatando los problemas del municipio de Murindó que atentan contra su vida en condiciones dignas, el trabajo, la educación, la libertad de locomoción y el desarrollo espiritual, por el preocupante nivel que ha alcanzado el río Atrato. Los documentos que obran en el expediente demuestran que la situación del municipio de Murindó y la creciente del río Atrato están poniendo en peligro inminente no solo la vida de los demandantes sino también la de los demás habitantes del lugar. Desde luego que no puede culparse a ninguna autoridad de los desastres naturales que han azotado al municipio de Murindó, pero es lo cierto que toda persona debe tener la posibilidad de una vida en condiciones dignas y es deber del Estado promover la prosperidad general, como manda el artículo 2.º de la Constitución. Por ello, existiendo una amenaza al derecho fundamental a la vida, es procedente el ejercicio de la acción de tutela para prevenir perjuicios irremediables, y son las entidades departamentales y municipales las encargadas de ejecutar las medidas

necesarias, atendiendo los principios señalados en los artículos 2.º y 209 de la Constitución, según los cuales las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines del Estado. Y que habida cuenta de que los referidos funcionarios son conocedores de los problemas que padece el municipio de Murindó, se les ordenará que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, inicien la adopción de medidas conducentes, eficaces y oportunas para preservar la vida en condiciones dignas de los habitantes de ese municipio. E informarán cada tres meses a la correspondiente Procuraduría Regional, por el término de un año.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: MARIO ALARIO MÉNDEZ

Santa Fe de Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil (2.000).

Radicación número: AC-9603

Actor: JOSÉ ANÍBAL BURGOS BURGOS, EDSON JAÍR QUEJADA MARTÍNEZ y ALCIRA BELTRÁN ARCE Referencia: Acción de tutela Decide la Sala la impugnación interpuesta contra la sentencia de 27 de enero de 2.000 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda Los señores José Aníbal Burgos Burgos, Edson Jaír Quejada Martínez y Alcira Beltrán Arce, residentes en el municipio de Murindó y Juez, Secretario y

Escribiente del Juzgado Promiscuo Municipal, respectivamente, en ejercicio de la acción de tutela presentaron demanda dirigida contra el Presidente de la República, el Gobernador del departamento de Antioquia y el Alcalde del municipio de Murindó, alegando la vulneración o amenaza de sus derechos fundamentales a la libertad de locomoción, al trabajo, a la educación, al pleno desarrollo espiritual y religioso, a la vida, a tener una familia unida y orientada en el seno familiar y a ser tratados con dignidad humana, así como de sus derechos a la recreación, el deporte y la cultura, a los servicios públicos domiciliarios, a una vivienda digna y a la salud física y mental, porque el municipio de Murindó, dadas sus deplorables condiciones, “es simple y llanamente la negación del Estado Social de Derecho”, donde no es posible ejercer a cabalidad los derechos fundamentales invocados. Y pretenden se declare por el Presidente de la República, el Gobernador del departamento de Antioquia y el Alcalde del referido municipio la existencia de un notorio estado de cosas inconstitucional en Murindó, y que, en consecuencia, se ordene el traslado de su cabecera municipal al lugar donde las autoridades decidan, procurando primordialmente la salvaguardia de esos derechos amenazados. Dijeron los demandantes que a raíz del terremoto de 1.992, que tuvo epicentro en el municipio de Murindó, fue reubicado el casco urbano a orillas del río Atrato, en un terreno bajo, cenagoso, pantanoso y totalmente inundable, lo cual ha ocasionado el desbordamiento del río en todo su cauce, de manera que

permanece la cabecera de ese municipio bajo las aguas la mayor parte del año; que el Juzgado está ubicado a 40 metros aproximadamente de la orilla del río, así como la mayoría de las viviendas; que desde hace 15 días el nivel del agua ha cubierto el piso de las edificaciones con peligro inminente de ser arrastradas por el agua; que por ello no puede ejecutarse obra alguna y la poca actividad laboral es la que brindan la Alcaldía y el hospital; que es imposible aspirar a ejercer el derecho a la recreación, el deporte y la cultura por cuanto el colegio y la biblioteca están cerrados, no hay parques ni canchas deportivas; que no puede disfrutarse del derecho a la vivienda en forma digna, pues no se cuenta con servicios públicos de agua potable, acueducto, alcantarillado, aseo ni recolección de basuras y el servicio de energía se presta solo de 6 a 10 de la noche; que han visto restringida su libertad de locomoción, ya que todo permanece inundado, no hay forma de hacer calles o caminos, la locomoción sobre el río está restringida totalmente y el municipio no goza de transporte público; que la prestación del servicio de justicia está actualmente suspendida; que el río ha entrado varias veces al Juzgado, lo que ha obligado a cerrar la oficina; que lo mismo les ocurre a otros funcionarios de la escuela, el colegio, el hospital y la Alcaldía; que el desarrollo espiritual es nulo en Murindó, pues el agua ha invadido los templos y lugares de oración y reflexión lo que ha generado constantes estados de

depresión, tristeza y desmotivación; que es factible que el derecho a la salud física y mental también se afecte, además de que las condiciones climáticas son insalubres y el hecho de estar en plena selva conlleva la posibilidad de una gran cantidad de enfermedades que requieren especial atención del Estado; que el hospital debió cerrar y solo se atienden urgencias de manera improvisada en el colegio en condiciones restringidas e indignas, lo que hace peligrosa la atención a la salud; que el derecho a la vida está en riesgo inminente por razón del crecimiento exagerado del río, la construcción del pueblo en una zona baja y la inexistencia de tierras altas y de lugares que permitan su protección; y que haber construido el municipio en ese lugar fue una locura, pues constituye una amenaza latente y permanente para su vida y la de todos sus habitantes.

2. La sentencia impugnada Es la de 27 de enero de 2.000 dictada por el Tribunal Administrativo de Antioquia mediante la cual rechazó la acción de tutela por improcedente, por cuanto, dijo, las pretensiones de los demandantes están dirigidas no solo a que se reconozcan vulnerados sus derechos sino los de toda la población del municipio de Murindó, protección esta última que no cabe reclamar en ejercicio de la acción de tutela, ya que estando en juego intereses o derechos colectivos el mecanismo procedente sería la acción popular establecida en la Constitución; que no está debidamente acreditado que hayan sido violados los derechos fundamentales de los demandantes por acción u omisión de las autoridades; que lo pretendido en este caso es el traslado de la cabecera municipal al lugar que las autoridades decidan

y que todos los derechos que se dicen violados tienen su origen en la reubicación del casco urbano del municipio a orillas del río Atrato después del terremoto de 1.992; que los demandantes se han constituido en voceros de toda una comunidad para llamar la atención de la situación por la que atraviesan los habitantes de ese municipio por causa de la naturaleza y dada su ubicación y los riesgos a que se encuentra sometida toda la comunidad; que dada la autonomía de las entidades territoriales corresponde a los municipios construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio y promover la participación comunitaria y cultural de sus habitantes, ya que su razón de ser estriba en lograr el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, para lo cual cuenta con autoridades propias, elegidas por sus pobladores, conforme está dispuesto en la Constitución, en el decreto 1.333 de 1.986 y en la ley 136 de 1.994; que, entonces, los mismos órganos municipales son, en principio, los encargados de tomar medidas que conduzcan a solucionar sus problemas y no las autoridades nacionales o departamentales. Y que el artículo 68 del decreto 1.222 de 1.986 establece que las asambleas departamentales pueden trasladar las cabeceras de los municipios a otros lugares dentro de los respectivos territorios, siempre que se cumplan los requisitos señalados en la misma norma; y que, por otra parte, el artículo 19 de la ley 136 de 1.994 preceptúa que las asambleas departamentales, a iniciativa del gobernador y previo concepto del organismo departamental de planeación, podrán trasladar las cabeceras de los municipios a otros lugares dentro de los

respectivos territorios, cuando esos otros lugares hubieran adquirido mayor importancia demográfica y económica.

3. La impugnación Los demandantes impugnaron la sentencia anterior y manifestaron no haber tenido oportunidad de conocer su contenido.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Según lo establecido en el artículo 86 de la Constitución toda persona tiene acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública, o de los particulares en los casos que determinara la ley, y solo procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

Los demandantes, señores José Aníbal Burgos Burgos, Edson Jair Quejada Martínez y Alcira Beltrán Arce, residentes en el municipio de Murindó y Juez, Secretario y Escribiente del Juzgado Promiscuo Municipal, en su orden, solicitaron la tutela de sus derechos fundamentales a la libertad de locomoción, al trabajo, a la educación, al pleno desarrollo espiritual y religioso, a la vida y a ser tratado con dignidad humana, así como de sus derechos a la recreación, el deporte y la cultura, a una vivienda digna y a los servicios públicos domiciliarios, a tener una familia unida y orientada en el seno familiar y a la salud física y mental, y pretenden que se declare por el Presidente de la República, el Gobernador del departamento de Antioquia y el Alcalde del referido municipio la existencia de un notorio estado de cosas inconstitucional en Murindó, y como consecuencia se

ordene el traslado de la cabecera municipal al lugar donde esas autoridades decidan, procurando primordialmente la salvaguardia de los derechos fundamentales. El Tribunal consideró improcedente la acción de tutela básicamente porque lo pretendido es la protección de derechos colectivos de los habitantes del municipio de Murindó, para lo cual está establecida la acción popular; y porque en relación con los derechos individuales de los demandantes no fue debidamente acreditado que por la acción u omisión de autoridad alguna hayan sido violados derechos fundamentales suyos. Pues bien, en el artículo 88 de la Constitución fue establecido que la ley regularía las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad públicos, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza definidos en la ley. En el artículo 6.º, numeral 3, del decreto 2.591 de 1.991 se dispuso que la acción de tutela no procede cuando se pretenda la protección de derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución, lo cual no obsta para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable. Entonces, aun cuando se trate de situaciones que comprometan intereses colectivos, es procedente la acción de tutela si existen derechos individuales amenazados o vulnerados y solo para impedir un perjuicio irremediable. Los demandantes señalaron cuáles son los derechos fundamentales que estiman

amenazados y violados y sustentaron su solicitud de protección relatando los problemas del municipio de Murindó que atentan contra su vida en condiciones dignas, el trabajo, la educación, la libertad de locomoción y el desarrollo espiritual, por el preocupante nivel que ha alcanzado el río Atrato, que ha cubierto el piso de las viviendas y edificaciones, con inmenso e inminente peligro de ser arrastradas por el agua, aunado ello a la falta de servicios públicos, a las condiciones climáticas insalubres, todo lo cual conlleva la posibilidad de enfermedades y a la enorme dificultad de prestar el servicio de salud por estar cerrado el hospital y carecer la farmacia de los remedios y medicamentos más elementales, entre otras razones. Los documentos que obran en el expediente demuestran que la situación del municipio de Murindó y la creciente del río Atrato están poniendo en peligro inminente no solo la vida de los demandantes sino también la de los demás habitantes del lugar. En efecto, en el resumen ejecutivo del proceso de recuperación de comunidades afectadas por los sismos de octubre de 1.992, Programa de Reconstrucción en Antioquia, allegado por la Presidencia de la República, en el capítulo referente a la evaluación de ese proceso, se lee: “El largo período transcurrido entre la atención inmediata de la emergencia y la iniciación del proceso de reconstrucción, originó desconcierto entre las autoridades y las comunidades, que además esperaban la asignación directa de recursos financieros sin necesidad de presentar los proyectos que indicaran las acciones requeridas. La capacidad de gestión de los proyectos por parte de los municipios es en general muy limitada. La etapa de identificación,

diseño y priorización de las obras se prolongó por mucho más tiempo del previsto, ello significó retrasos en la presentación de los programas para la búsqueda de financiación. Además se dificultó la asignación de recursos por parte de las administraciones municipales que debieron asumir el liderazgo del programa en cada caso. Aún algunos municipios no han presentado proyectos a pesar de la reiterada insistencia de esta Gerencia. La respuesta de los padrinos no fue tan amplia como se esperaba, ello debido seguramente al tiempo transcurrido desde la ocurrencia de los eventos. Algunos padrinos asumieron con seriedad su papel, otros sin embargo sólo han acompañado nominalmente a los municipios. Si bien al interior de la Administración Departamental, la figura de un ente coordinador contó con el respaldo de todas las entidades, ha resultado difícil que algunas asuman su papel de ejecutores de las actividades de su competencia y aún más, que asignen recursos permanentes para el proyecto; sin embargo la reiterada voluntad de apoyo del señor Gobernador ha permitido avanzar en la solución de algunos problemas de cooperación, que pueden entenderse si consideramos que hasta ahora el trabajo de rehabilitación de comunidades había sido asumida puntualmente por las entidades según el sector a su cargo. La ubicación de los recursos financieros es lenta, tanto porque se requiere de los proyectos debidamente sustentados, como por los trámites que deben efectuarse, sin embargo en los últimos seis meses se logró respaldo financiero para más del 50% del programa, lo que representa un buen logro. Respecto a la ejecución de las obras que ya cuentan con financiación, ellas se han iniciado con algunas dificultades debidas básicamente a la modalidad de contratos de

cofinanciación con las administraciones municipales, que poco se ha utilizado hasta ahora y que obliga a verificar con detalle la capacidad operativa de que dispone cada municipio. Se espera que en los meses próximos, ésta se agilice para que a finales del año estén en ejecución la totalidad de los proyectos que cuentan con recursos. La participación de los organismos no gubernamentales ha sido importante desde el primer momento y se espera un mayor énfasis en la etapa de identificación de alternativas de recuperación económica de las comunidades. Por último, es importante anotar que el apoyo tanto financiero como de personal y la orientación permanente de la Dirección Nacional de Prevención y Desastres como oficina encargada de este tipo de proyectos, ha permitido agilizar el avance del programa en el Departamento” (folios 106 y 107). Y según consta en el anexo 3 de 14 de septiembre de 1.993 del referido Programa, para el municipio de Murindó fue prevista la reconstrucción del Idem y de escuelas, del hospital local, de vivienda rural, del edificio administrativo, de la casa comunal y del centro operativo, de la plaza de mercado, del relleno sanitario, del abasto de aguas lluvias y eliminación de aguas negras en la zona urbana, de la energía, de la placa polideportiva, de la cancha de fútbol, de la casa campesina, del parque, de la casa de la cultura, el cierre del río Murindó al canal, el dique del camino antigua cabecera, la protección del río Atrato, el dique posterior de la nueva cabecera, el transporte y almacenamiento de combustible y

las parcelas agroforestales (folio 111). Pero a pesar de esos varios proyectos, es evidente que desde entonces y hasta ahora las recomendaciones de medidas y diseños de obras preventivas, correctivas y de control para toda el área afectada no se han ejecutado, como se desprende del oficio de 4 de febrero del año en curso enviado al Tribunal por el Alcalde de ese municipio, en que dijo admitir que eran ciertos todos los hechos de la demanda, y que ha acudido ante distintas instancias gubernamentales en procura de solucionar los problemas que aquejan a esa comunidad, “habiendo logrado sólo pañitos de agua tibia”; que desde el año de 1.998 se ha venido cofinanciando el proyecto de construcción de acueducto urbano por intermedio del Departamento Administrativo para la Atención y Prevención de Desastres (Dapard) de la Gobernación de Antioquia, obra que desde entonces se inició y aún está inconclusa; que el alcantarillado necesita de un relleno hidráulico, por estar el municipio ubicado en un terreno con un nivel freático muy superficial, inclusive en época seca, pero la condición de pobreza no lo ha permitido; y que comparte el clamor de los demandantes para que el problema se afronte por todas las autoridades, cuya solución solo es posible si se produce el traslado de la cabecera municipal, pues de lo contrario sería malgastar dineros y esfuerzos (folios 118 a 121). En comunicación enviada por el Alcalde del referido municipio al Gobernador de Antioquia de 3 de diciembre de 1.999 se lamentó de que sus habitantes no han recibido pronunciamiento alguno de su parte, y dijo:

“[…] que siempre se torna difícil que una sola entidad bien sea pública o privada pueda enfrentar, reducir y/o dar solución por si sola a los diferentes problemas que se pueden presentar, como el de la actualidad el cual los habitantes de este Municipio llevan aproximadamente un mes de habitar sus viviendas sumergidas en el agua hasta mitad de paredes, los sueños son perturbados a cualquier hora de la noche, pues las aguas se suben inundando inclusive camas y demás enseres, en las instituciones públicas y oficiales no existen espacios con las condiciones mínimas para desarrollar las diferentes actividades, como el caso del hospital que fue trasladado a las instalaciones del liceo y actualmente el nivel del agua superó las tarimas improvisadas para rescatar toda clase de implementos y prestar oportuna atención médico asistencial a la población que empieza a padecer las enfermedades producto de las precarias condiciones de vida por las que se atraviesa; sin embargo es justo reconocer la voluntad del Director del Dapard con quien esta administración ha tenido contacto permanente y a través del suministro de alimentos no perecederos en dos ocasiones nos ha brindado su apoyo para enfrentar el desastre, pero consideramos que a la magnitud del problema esto solo serían pañitos de agua tibia, de igual manera es justo reconocer los ingentes esfuerzos de su parte a través de su reciente lanzado plan estratégico para reducir la violencia, el cual habla de cifras aproximadas entre los 2.500 millones de pesos mensuales, por lo que en calidad de hijos de Antioquia le agradeceríamos si conociéramos de su parte un plan para reducir

y enfrentar la inclemencia de la inundación que actualmente nos azota y tratar de evitar recibir el nuevo milenio naufragando” (folios 129 y 130). Y en informe de 29 de septiembre de 1.999 enviado por el Alcalde de Murindó al Director de Dapard acerca de la situación de ese lugar, dijo que la creciente del río Atrato ha sobrepasado gran parte de la zona rural y un sector importante del área urbana, destruido cultivos y obligado al abandono de las viviendas (folio 125). Desde luego que no puede culparse a ninguna autoridad de los desastres naturales que han azotado al municipio de Murindó, pero es lo cierto que toda persona debe tener la posibilidad de una vida en condiciones dignas y es deber del Estado promover la prosperidad general, como manda el artículo 2.º de la Constitución. Por ello, existiendo una amenaza al derecho fundamental a la vida, es procedente el ejercicio de la acción de tutela para prevenir perjuicios irremediables, y son las entidades departamentales y municipales las encargadas de ejecutar las medidas necesarias, atendiendo los principios señalados en los artículos 2.º y 209 de la Constitución, según los cuales las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el cumplimiento de los fines del Estado. De conformidad con el artículo 305, numeral 2, de la Constitución, son atribuciones del gobernador dirigir y coordinar la acción administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio; y también, según lo dispuesto en el artículo 315, numeral 3, de la misma, y en el artículo 91, literal c, numeral 2, literal d, numerales 16 y

19, y literal e, numeral 4, de la ley 136 de 1.994, corresponde a los alcaldes dirigir la acción administrativa del municipio, coordinar y supervisar los servicios que presten en el municipio entidades nacionales o departamentales e informar a los superiores de las mismas, de su marcha y del cumplimiento de los deberes por parte de los funcionarios respectivos en concordancia con los planes y programas de desarrollo municipal, adelantar acciones encaminadas a promover el mejoramiento económico de los habitantes del municipio, ejecutar acciones tendientes a la protección de las personas, niños e indigentes y su integración a la familia y a la vida social, productiva y comunitaria, y facilitar la participación ciudadana en la elaboración del plan de desarrollo municipal. Y que habida cuenta de que los referidos funcionarios son conocedores de los problemas que padece el municipio de Murindó, se les ordenará que en el término de 48 horas siguientes a la notificación de esta providencia, inicien la adopción de medidas conducentes, eficaces y oportunas para preservar la vida en condiciones dignas de los habitantes de ese municipio. E informarán cada tres meses a la correspondiente Procuraduría Regional, por el término de un año. Por lo anterior, la sentencia impugnada habrá de ser revocada.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Revócase la sentencia de 27 de enero de 2.000 dictada por el Tribunal

Administrativo de Antioquia.

En su lugar, ordénase al Gobernador del departamento de Antioquia y al Alcalde del municipio de Murindó que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, inicien la adopción de medidas conducentes, eficaces y oportunas para preservar la vida en condiciones dignas de los habitantes de ese municipio. De sus gestiones informarán a la Procuraduría Regional, cada tres (3) meses y por el término de un (1) año. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Envíese copia de esta sentencia al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE.

DARÍO QUIÑONES PINILLA

Presidente

MARIO ALARIO MÉNDEZ REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

ROBERTO MEDINA LÓPEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General