CE-SEC5-EXP2000-NACU1296

CREDITOS A RESERVISTAS DE HONOR - Procedencia frente a entidades descentralizadas de crédito / ENTIDADES DESCENTRALIZADAS DE CREDITO - Obligación de tramitar solicitud de crédito de reservistas de honor / RESERVISTAS DE HONOR - Derecho a obtener crédito de entidad descentralizada de crédito / BANCO DEL ESTADO - Obligación de tramitar solicitud de crédito a reservistas de honor / ACCION DE CUMPLIMIENTOProcedencia para ordenar trámite de crédito a favor de reservistas de Honor El caso examinado sugiere a la Sala que se presenta una impropiedad en la redacción final de la norma, toda vez que consultados los antecedentes, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 59 de 1989, por el cual se establece la distinción "Reservista de Honor", el Ministro de Defensa de ese entonces, General, Oscar Botero Restrepo, se refería a "Los organismos oficiales de crédito", pero en la redacción final de la Ley 14 de 1990, se habla de "entidades descentralizadas de crédito público". Las conceptualizaciones contenidas en las normas transcritas evidencian que no existe relación de ninguna índole entre la denominación " crédito público " y el objeto jurídico de la norma cuyo cumplimiento se pretende con la presente acción; resulta obvio, por tanto, que tal como está redactado el texto del artículo 2 de la Ley 14 de 1990 no puede ser aplicado, lo cual evidentemente, riñe con el propósito del legislador. En parte alguna del Estatuto Orgánico del sistema se contempla un tipo de entidad denominada de " crédito público ", éstas no existen en el sistema

financiero colombiano como tales; lo que existe es un tipo de operaciones bancarias de crédito público, definidas en la ley, dadas su naturaleza y objeto. Las normas citadas y los razonamientos expresados indican que se tuvo la intención de disponer el otorgamiento de créditos blandos, como los descritos en la Ley 14 de 1990, por parte de los establecimientos de crédito a que se refiere el artículo 2 del Decreto 663 de abril 2 de 1993, a favor de los "Reservistas de Honor", pero en la redacción final de la Ley 14 se cambió el sentido de la disposición al agregarle el calificativo de "público" a "las entidades descentralizadas de crédito" apartándose así del texto y la idea primigenia, expuesta en la exposición de motivos de la Ley 14 de 1990, en términos de " los organismos oficiales de crédito". De conformidad con el artículo 5 de la Ley 153 de 1887, "… la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes" y, en el artículo 27 del C.C. se establece la prohibición de desatender el sentido claro de la ley a pretexto de consultar su espíritu; sin embargo, en el inciso segundo ibídem, se prevé: " Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. " En este orden de ideas, y con fundamento en las razones expuestas, observa la Sala que, efectivamente, las dos entidades demandadas son entidades descentralizadas

del orden nacional, sociedades de economía mixta con régimen de empresas industriales y comerciales del estado, pero el Banco del Estado tiene asignada dentro de sus funciones " la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones de crédito"; por esta razón, está llamado a estudiar la solicitud de crédito del demandante y a autorizarla siempre y cuando el solicitante cumpla con los requisitos establecidos en la ley para el efecto. A su turno, deberá obtener de la autoridad competente, precisiones acerca de las condiciones en que el Gobierno ha previsto dar cumplimiento a la obligación de las entidades de créditos de dar crédito con bajas tasas de interés y la probable existencia de mecanismos tales como subsidios, mayores plazos etc. que rijan al respecto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA

Santa Fe de Bogotá, D.C., primero (1) de junio de dos mil (2000)

Radicación número: ACU-1296

Actor: HENRY DIAZ Demandado: BANCO DEL ESTADO Y GRANAHORRAR Procede la Sala a resolver la impugnación contra la providencia dictada el 25 de abril de 2000 por el Tribunal Administrativo del Meta, mediante la cual se negó por improcedente la acción de cumplimiento solicitada.

ANTECEDENTES El señor Henry Díaz Cubides, actuando en nombre propio, entabló una acción de cumplimiento contra el Banco del Estado y la Corporación Granahorrar, sucursales de Villavicencio, para que se les ordene dar cumplimiento al artículo 2º

numeral 3º de la Ley 14 de 1990. Como hechos de la demanda, se relataron los siguientes: 1.- Afirma el demandante que el 11 de noviembre de 1999 presentó un derecho de petición ante el Gerente de la Sucursal del Banco del Estado de la ciudad de Villavicencio solicitando información sobre los trámites y requisitos exigidos para que le fuese otorgado el crédito a que hace referencia la Ley 14 de 1990. Que el 14 de diciembre de esa misma anualidad, envió otro derecho de petición, en igual sentido, al doctor Ruben Darío Calderón, Secretario General del Banco del Estado (E), el cual fué respondido el 9 de marzo de 2000 informándole que: "El banco no tiene el carácter de entidad de crédito público, aun cuando eventualmente celebre operaciones como las descritas en la norma en comento, su ámbito de operación está circunscrito a las actividades de banca comercial". El 6 de marzo de dos mil, elevó una nueva petición a la Corporación Granahorrar en el mismo sentido de la anterior, y le fue respondida el 16 del mismo mes y año y en los siguientes términos: "el banco es una sociedad de economía mixta indirecta del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, pero no es una entidad que desarrolle gestiones de crédito público, ya que estas funciones guardan relación con la emisión de títulos y bonos de deuda pública externa, con el reconocimiento de la deuda nacional y con el arreglo de sus servicios" Por lo anterior, solicita se ordene a las entidades demandadas dar cumplimiento a lo estipulado en la Ley 14 de 1990 y su Decreto Reglamentario No. 1073 del

mismo año. Posición de la parte demandada. a ) Banco del Estado: El Gerente (E) del Banco del Estado, sucursal Villavicencio manifiesta que el Banco del Estado, como sociedad de economía mixta asimilada a empresa industrial y comercial del Estado, naturaleza que lo enmarca dentro del concepto de las entidades descentralizadas del orden nacional, de acuerdo con los términos del artículo 68 de la Ley 489 de 1998, carece de la calidad de entidad de crédito público de que habla la Ley 14 de 1990. Agrega que el artículo 4º de los estatutos sociales del banco establece: " El objeto social del banco es desarrollar las actividades y servicios propios de un banco comercial. Para tal efecto podrá ejecutar en el país y en el exterior todas las operaciones que las leyes autoricen para los bancos comerciales. También podrá hacer y mantener inversiones en las sociedades y negocios que la ley autorice en el país o en el extranjero" de lo cual se concluye que la actividad del banco es eminentemente comercial y no se enmarca dentro del concepto de crédito público, por lo que no puede atender las peticiones de la demanda. b) Corporación Granahorrar: La Gerente de la Corporación Granahorrar, sucursal Villavicencio, manifiesta que la acción intentada es improcedente porque conforme a lo dispuesto en el artículo 2º numeral 3º de la Ley 14 de 1990, los destinatarios pasivos de la norma son las entidades descentralizadas de crédito público y no los establecimientos bancarios constituidos bajo el régimen de sociedad de economía mixta regulados por las disposiciones del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, como es el caso de

Granahorrar. Que el parágrafo segundo, artículo 41 de la Ley 80 de 1993, establece que las operaciones de crédito público comprenden entre otras, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores, el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales y además distingue entre operaciones de crédito interno y externo que, a su turno, fueron reglamentadas por el Decreto 2681 de 1993. Concluye diciendo que Granahorrar no desarrolla ninguna de las actividades descritas en las normas antes citadas y por lo tanto, no puede considerarse como entidad descentralizada de crédito público; que desconoce el nombre de la autoridad o autoridades que estén llamadas a dar cabal cumplimiento a lo establecido en el numeral 3º artículo 2º de la Ley 14 de 1990. LA SENTENCIA IMPUGNADA Es la del 25 de abril de 2000, dictada por el Tribunal Administrativo del Meta, en la cual se niega por improcedente la acción de cumplimiento solicitada. Manifiesta el Tribunal que en el artículo 2º numeral 3º de la Ley 14 de 1990, el legislador dispuso que aquellas personas distinguidas como reservistas de honor podían gozar, entre otros derechos y beneficios, de créditos en las entidades descentralizadas de crédito público, con prelación sobre los demás ciudadanos, para la inversión en la pequeña industria y comercio, siempre y cuando se cumplan los requisitos determinados por las mismas entidades. Que el Banco del Estado y Granahorrar no son entidades dedicadas a la línea de préstamos de créditos públicos, sino que son entes descentralizados que prestan el servicio

público bancario, entre otras tareas, concediendo créditos de carácter comercial, pero no realizando operaciones de crédito público. Finalmente dice que el otorgamiento de créditos es potestativo de las entidades de crédito y que, si bien es cierto que los reservistas de honor deben tener prelación en el otorgamiento de estos créditos, no está acreditado que el demandante hubiese reunido los requisitos formales para tener derecho al crédito. Con base en las anteriores consideraciones, el Tribunal negó por improcedente la acción de cumplimiento solicitada. IMPUGNACION El demandante impugna el fallo y solicita su revocatoria con base en los siguientes argumentos: 1.- El fallo desconoce que la iniciativa de la Ley 14 de 1990 fue del Ministerio de Defensa Nacional, que enmarcó en forma amplia a las entidades descentralizadas de crédito público como aquellas entidades del orden nacional que cumplen funciones crediticias en las cuales el Estado tiene parte y representación, para que a través de ellas los reservistas de honor gozaran de créditos blandos y tasas de interés preferenciales. 2.- Que la ley 489 de 1998 en su artículo 38 establece la integración de la rama ejecutiva del orden nacional, numeral 2º, literal f, las sociedades de economía mixta en el sector descentralizado por servicios, y el término entidades descentralizadas, usado por la Ley 14 de 1990, corresponde a la condición del Banco demandado y el adjetivo de crédito público no es otra cosa que el querer del legislador de encuadrar toda una gama de entidades del sector público cualificando su función como crediticia, para que a éstas accedieran los reservistas de honor en uso del derecho que les asiste.

CONSIDERACIONES La acción de cumplimiento establecida en el artículo 87 de la Constitución Nacional tiene por objeto hacer efectivo el cumplimiento de norma con fuerza material de ley o de un acto administrativo. En el caso sub examine, el demandante solicita se ordene al Banco del Estado y a la Corporación Granahorrar dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 2º numeral 3º de la Ley 14 de 1990. La norma citada, es del siguiente tenor: (…) " 3. Crédito. Las entidades descentralizadas de crédito público, darán prelación y otorgarán préstamos de dinero con plazos mayores y tasas de interés equivalentes al cincuenta por ciento (50%) de las establecidas en la entidad, para actividades de pequeña industria y comercio, a los ' reservistas de honor ' siempre que cumplan los requisitos que señalan las disposiciones respectivas". Obra en el expediente copia de la Resolución No. 10161 de agosto 19 de 1997 por medio de la cual, el Ministro de Defensa Nacional, inscribió en el escalafón de "Reservista de Honor" al Subintendente, HENRY DÍAZ CUBIDES. (folios 1617), y el carnet No. 0000397, que lo acredita como tal (folio 18). Así mismo, reposan en el expediente copias de los derechos de petición que el señor DIAZ CUBIDES dirigió al Banco del Estado y a la Corporación Granahorrar, solicitando información acerca de los requisitos y trámites que como reservista de honor debía cumplir para obtener el crédito para actividades de pequeña industria y comercio, a que se refiere el artículo 3º numeral 2º de la Ley

14 de 1990, que fueron respondidas en su orden, mediante los oficios de 9 y 16 de marzo de 2000 en los cuales, las entidades requeridas manifiestan que no son entidades descentralizadas de crédito público y remiten al usuario para que sea él quien establezca cuales son los establecimientos de crédito público que otorgan esos créditos. Ante la negativa de las entidades citadas y, observando el Magistrado Ponente que no reposa en el expediente certificación de las autoridades competentes, para determinar cuáles son las entidades descentralizadas de crédito público obligadas al cumplimiento de la Ley 14 de 1990, ordenó oficiar a la Superintendencia Bancaria para que expidiera la certificación correspondiente (folio 66). La Superintendencia Bancaria respondió, vía fax, pero omitió indicar las entidades que, según la Ley 14 de 1990, deben conceder éstos créditos y se refirió únicamente a la naturaleza jurídica de las dos entidades demandadas, en los siguientes términos: " La Corporación Granahorrar es una entidad de economía mixta del orden nacional, con régimen de empresa industrial y comercial de estado, vinculada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. La entidad está constituida como un banco comercial, sometido a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria" (folio 69). " El Banco del Estado es un establecimiento bancario, sociedad anónima de economía mixta del orden nacional, sometida al régimen de empresas industriales y comerciales del estado, vinculado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, nacionalizado en desarrollo de lo previsto en el Decreto 2920 de 1982 y Resolución ejecutiva 203 de 1982,

sujeta a control y vigilancia de la Superintendencia Bancaria" (folio 72). El caso examinado sugiere a la Sala que se presenta una impropiedad en la redacción final de la norma, toda vez que consultados los antecedentes, en la exposición de motivos del Proyecto de Ley No. 59 de 1989, por el cual se establece la distinción "Reservista de Honor", el Ministro de Defensa de ese entonces, General, Oscar Botero Restrepo, se refería a "Los organismos oficiales de crédito"1, pero en la redacción final de la Ley 14 de 1990, se habla de "entidades descentralizadas de crédito público". El concepto de crédito público se relaciona con "el conjunto de operaciones que en el mercado interno y en el mercado internacional realizan el Estado y sus entidades territoriales para obtener empréstitos destinados a financiar el déficit fiscal"2 Según el numeral 19, literal a) del artículo 150 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso dictar las normas generales y señalar en ellas las normas y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno, para organizar el crédito público. El parágrafo 2º del artículo 41 de la Ley 80 de 1993, establece que para efectos de esa ley, se consideran operaciones de crédito público: "Las que tienen por objeto dotar a la entidad de recursos con plazo para su pago, entre las que se encuentran la contratación de empréstitos, la emisión, la suscripción y colocación de bonos y títulos valores, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de las entidades estatales…" A su vez, el Decreto 2681 de 1993, que reglamenta la Ley 80 de 1993, en éste

aspecto, señala en su artículo 3º, que dentro de las operaciones de crédito público están comprendidas, entre otras, 1 Anales del Congreso, lunes 18 de septiembre de 1989, página 10 2 MADRID MALO Mario, Diccionario de la Constitución Política de Colombia, Editorial Legis, 2ª edición, 1998, página 80. " la contratación de empréstitos, la emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública, los créditos de proveedores y el otorgamiento de garantías para obligaciones de pago a cargo de entidades estatales" . Las conceptualizaciones contenidas en las normas transcritas evidencian que no existe relación de ninguna índole entre la denominación " crédito público " y el objeto jurídico de la norma cuyo cumplimiento se pretende con la presente acción; resulta obvio, por tanto, que tal como está redactado el texto del artículo 2 de la Ley 14 de 1990 no puede ser aplicado, lo cual evidentemente, riñe con el propósito del legislador. El Decreto 663 de 1993, por medio del cual se actualiza el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, en su capítulo primero, describe la estructura del sistema financiero conformado por las siguientes entidades: establecimientos de crédito, sociedades de servicios financieros, sociedades de capitalización, entidades aseguradoras e intermediarios de seguros y reaseguros. En el artículo 2º de la misma norma se establece que los establecimientos de crédito comprenden las siguientes clases de instituciones: los establecimientos bancarios, las corporaciones financieras, las corporaciones de ahorro y vivienda y las

compañías de financiamiento comercial, cuyas funciones consisten en " captar en moneda legal recursos del público en depósitos, a la vista o a término, para colocarlos nuevamente a través de préstamos, descuentos, anticipos u otras operaciones activas de crédito". (resaltas fuera del texto). En parte alguna del Estatuto se contempla un tipo de entidad denominada de " crédito público ", éstas no existen en el sistema financiero colombiano como tales; lo que existe es un tipo de operaciones bancarias de crédito público, definidas en la ley, dadas su naturaleza y objeto. Las normas citadas y los razonamientos expresados indican que se tuvo la intención de disponer el otorgamiento de créditos blandos, como los descritos en la Ley 14 de 1990, por parte de los establecimientos de crédito a que se refiere el artículo 2 del Decreto 663 de abril 2 de 1993, a favor de los "Reservistas de Honor", pero en la redacción final de la Ley 14 se cambió el sentido de la disposición al agregarle el calificativo de "público" a "las entidades descentralizadas de crédito" apartándose así del texto y la idea primigenia, expuesta en la exposición de motivos de la Ley 14 de 1990, en términos de " los organismos oficiales de crédito" De conformidad con el artículo 5 de la Ley 153 de 1887, "… la crítica y la hermenéutica servirán para fijar el pensamiento del legislador y aclarar o armonizar disposiciones legales oscuras o incongruentes" y, en el artículo 27 del C.C. se establece la prohibición de desatender el sentido claro de la ley a

pretexto de consultar su espíritu; sin embargo, en el inciso segundo ibídem, se prevé: " Pero bien se puede, para interpretar una expresión oscura de la ley, recurrir a su intención o espíritu, claramente manifestados en ella misma o en la historia fidedigna de su establecimiento. " En este orden de ideas, y con fundamento en las razones expuestas, observa la Sala que, efectivamente, las dos entidades demandadas son entidades descentralizadas del orden nacional, sociedades de economía mixta con régimen de empresas industriales y comerciales del estado (artículo 68 de la Ley 489 de 1998), pero el Banco del Estado tiene asignada dentro de sus funciones " la captación de recursos en cuenta corriente bancaria, así como también la captación de otros depósitos a la vista o a término, con el objeto primordial de realizar operaciones de crédito"; por esta razón, está llamado a estudiar la solicitud de crédito del demandante y a autorizarla siempre y cuando el solicitante cumpla con los requisitos establecidos en la ley para el efecto. A su turno, deberá obtener de la autoridad competente, precisiones acerca de las condiciones en que el Gobierno ha previsto dar cumplimiento a la obligación de las entidades de créditos de dar crédito con bajas tasas de interés y la probable existencia de mecanismos tales como subsidios, mayores plazos etc. que rijan al respecto. No sucede lo mismo con la Corporación Granahorrar, porque de conformidad con el numeral 4 de la norma citada, éstas corporaciones tienen la función de captar recursos para realizar primordialmente operaciones activas de crédito hipotecario de largo plazo para la financiación de vivienda.

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Sala revocará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1.- Revócase la providencia de abril 25 de 2000 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta. En su lugar, se ordena al Banco del Estado sucursal Villavicencio, dar trámite a la solicitud de crédito formulada por el señor Henry Díaz Cubides, conforme a lo dispuesto en el artículo 2º de la Ley 14 de 1990 y, si el solicitante reúne los requisitos establecidos en la ley, otorgarle el crédito solicitado. 2.- Notifíquese.

CÓPIESE, DEVUÉLVASE AL LUGAR DE ORIGEN Y CÚMPLASE.

DARIO QUIÑONES PINILLA MARIO R. ALARIO MENDEZ

Presidente

REINALDO CHAVARRO BURITICA ROBERTO MEDINA LOPEZ